Uitspraak
RECHTBANK ALMELO
Sector bestuursrecht
Registratienummer: 12/297 GEMWT en 12/251 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer
in het geschil tussen:
[naam] e.a.,
wonende te [woonplaats], eisers 1,
gemachtigde: M.H. Middelkamp, werkzaam bij Milieu-adviesbureau Middelkamp te Almelo,
en
[naam] e.a.,
wonende te [naam], eisers 2,
gemachtigde: M.H. Middelkamp, werkzaam bij Milieu-adviesbureau Middelkamp te Almelo,
eisers,
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hof van Twente,
verweerder,
Derde-belanghebbende:
[naam] B.V., gevestigd te [plaatsnaam],
gemachtigde: mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluiten van verweerder d.d. 7 februari 2012.
2. Procesverloop
Op 12 mei 2011 hebben eisers 1 verzocht om handhavend op te treden tegen de drijver van de inrichting gelegen aan de [adres] te [woonplaats]. Het betreft een varkenshouderij die wordt gedreven door [naam] (hierna: MFB). Verweerder heeft dit verzoek op 11 augustus 2011 afgewezen. Het daartegen op 23 september 2011 ingediende bezwaar heeft verweerder op 7 februari 2012 ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder op 7 februari 2012 besloten aan MFB ten behoeve van genoemde inrichting een gedoogbeschikking af te geven.
Tegen beide besluiten hebben eisers 1 op 7 maart 2012 bij de rechtbank beroep ingesteld. Eisers 2 hebben tegen de gedoogbeschikking van 7 februari 2012 op 8 maart 2012 bij verweerder bezwaar gemaakt. Dit bezwaarschrift is door verweerder op 15 maart 2012 aan de rechtbank doorgezonden ter behandeling als beroep. Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend, respectievelijk op 14 mei 2012 (zaaknummer 12/251) en op 17 april 2012 (zaaknummer 12/297), alsmede de onderliggende stukken. Op 5 juli 2012 hebben eisers 1 nadere gronden aangevoerd en stukken ingediend.
Het beroep is, gevoegd met de beroepen met procedurenummers 12/83 en 11/1052, behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 16 juli 2012, waar eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. S. Boonstra, drs. M.G.B. Kamst en K. Arkink, werkzaam bij de gemeente Hof van Twente. MFB heeft zich doen vertegenwoordigen door G.M. Beltman, ing. R.B.M. Aagten en gemachtigde voornoemd. Na het sluiten van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
3. Overwegingen
In geschil is of verweerder terecht de afwijzing van het verzoek om handhaving bij het bestreden besluit in stand heeft gelaten (eisers 1) en of verweerder terecht een gedoogbeschikking heeft afgegeven (eisers 1 en 2).
De rechtbank zal eerst beoordelen of het besluit van 7 februari 2012 waarbij een gedoogbeschikking aan MFB is gegeven, is aan te merken als een primair besluit of een besluit op bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval sprake van een primair besluit. Het verzoek om handhaving, ingediend door eisers 1, is afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard bij besluit op bezwaar van 7 februari 2012. Daartegen staat beroep open. De gedoogbeschikking, die verweerder heeft afgegeven aan MFB, staat los van dit besluit op bezwaar en heeft ook andere rechtsgevolgen dan die welke voortvloeien uit de niet tot MFB gerichte beslissing op bezwaar waarbij de beslissing tot afwijzing van het verzoek om handhaving in stand is gebleven. Dat houdt dus in dat eisers 1 en eisers 2 bezwaar hadden moeten maken tegen de gedoogbeschikking. Op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de indiener van een bezwaarschrift het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter. Een dergelijk verzoek kan echter volgens de tekst van de wet en de Memorie van Toelichting (MvT Kamerstukken II 2000/2001, 27 653, nr. 3) slechts worden gedaan in het bezwaarschrift dan wel, indien pro forma bezwaar is gemaakt, in de nadere gronden. In het bezwaarschrift van eisers 1 en het beroepschrift van eisers 2 is geen verzoek als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb gedaan. Ter zitting hebben eisers 1 en 2 en verweerder ingestemd met rechtstreeks beroep van eisers 1, voor zover betrekking hebbend op de gedoogbeschikking, en rechtstreeks beroep van eisers 2. MFB heeft te kennen gegeven daardoor niet in haar belangen te zijn geschaad.
De rechtbank overweegt dat het besluit op bezwaar, waarin het primaire besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving in stand is gebleven en waartegen eisers 2 beroep hebben ingesteld, nauw verbonden is met de gedoogbeschikking. In de procedure tegen de gedoogbeschikking zijn geen rechtsmiddelen door anderen dan eisers 1 en 2 aangewend. Het is ook niet waarschijnlijk dat er andere belanghebbenden zijn omdat nagenoeg de hele omgeving in een van beide procedures tegen de gedoogbeschikking betrokken is. De standpunten van partijen staan vast en, gelet op de negatieve beslissing van verweerder op het verzoek om handhaving, is ook niet te verwachten dat, ingeval van een beoordeling in het kader van een bezwarenprocedure, de beslissing met betrekking tot de gedoogbeschikking zal worden herroepen. Eisers en verweerder hebben ingestemd met een rechtstreeks beroep en derde-belanghebbende heeft te kennen gegeven niet in de belangen te zijn geschaad bij een eventuele beoordeling door de rechtbank. Gelet hierop zou eventuele verwijzing naar de bezwarenprocedure leiden tot een herhaling van zetten die bovendien tot gevolg zou hebben dat de termijn waarvoor de gedoogbeschikking zou gelden nog verder verstreken zou zijn. Gelet op de wens om in beroep ook zoveel mogelijk een einde te maken aan het geschil en gelet op het vorenstaande merkt de rechtbank de aangewende rechtsmiddelen tegen de gedoogbeschikking aan als rechtstreeks beroep.
In de gedoogbeschikking overweegt verweerder dat de inrichting aan de [adres] (hierna: de Inrichting) niet voldoet aan de maximale emissie-eis uit het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: het Besluit huisvesting). Op basis van het Besluit huisvesting bedraagt de maximale emissie per 1 januari 2010 conform het principe van de best beschikbare technieken voor de Inrichting 4.432,56 kg ammoniak. De werkelijke ammoniakemissie uit de Inrichting is echter, op basis van de milieuvergunning van 1 oktober 1996, 7.442,88 kg ammoniak. Daarmee overtreedt MFB artikel 2, eerste lid, gelezen in verband met artikel 4, eerste lid, van het Besluit huisvesting. De overtreding van genoemd artikel is tussen partijen niet in geschil. De rechtbank is eveneens van oordeel dat sprake is van een overtreding van het Besluit huisvesting.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader een redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
Verweerder heeft beleid vastgesteld. Dit beleid is vastgelegd in de “Handhavings- en gedoogstrategie fysieke leefomgeving Overijssel”. In dit beleid is onder meer vastgelegd onder welke omstandigheden een overtreding wordt gedoogd. Verweerder acht gedogen aanvaardbaar als sprake is van een uitzonderingsgeval waarbij de situatie is beperkt in omvang of tijd en waarbij sprake is van een situatie van overmacht of overgang en waarbij een zorgvuldige afweging van belangen heeft plaatsgevonden. Eisers hebben geen gronden aangevoerd die zien op de juistheid van dit beleid. De rechtbank acht het beleid niet onredelijk.
Eisers hebben aangevoerd dat verweerder niet een gedoogbeschikking kan nemen omdat volgens zijn eigen beleid een dergelijke beschikking alleen op aanvraag kan worden verleend. Van een aanvraag is volgens eisers geen sprake. Bij brief van 17 augustus 2011 heeft de gemachtigde van MFB verweerder echter nadrukkelijk verzocht niet over te gaan tot handhaving en hij heeft daarbij ook de bouwplanning overgelegd. De rechtbank is van oordeel dat aan de gedoogbeschikking derhalve wel degelijk een aanvraag ten grondslag heeft gelegen.
Verweerder is van oordeel dat in dit geval sprake is van een situatie van overmacht. Volgens verweerder is MFB al sinds 2005 bezig met het verkrijgen van de benodigde vergunningen om te kunnen voldoen aan de best beschikbare technieken maar door allerlei, met name door eisers gestarte, procedures duurde het tot 11 januari 2011 voordat MFB kon starten met de verbouwing van de stallen. Verweerder tekent daarbij aan dat van MFB niet kon worden verwacht dat zij eerder zou starten met het bouwen omdat het bouwen zonder onherroepelijke vergunning voor risico van MFB zou komen. In het verweerschrift heeft verweerder daaraan toegevoegd dat sprake is van een overgangssituatie nu MFB in een overgangsfase zit van het in werking hebben van de milieuvergunning uit 1996 naar het in werking hebben van de milieuvergunning uit 2007. Op basis van de bouwplanning die is overgelegd voldoet MFB in april 2013 aan de maximale emissie-eisen uit het Besluit huisvesting.
Eisers stellen dat van een situatie van overmacht of overgang geen sprake is. Met eisers is de rechtbank van oordeel dat van overmacht niet gesproken kan worden. MFB beschikte al geruime tijd over de benodigde vergunningen en kon daar dan ook gebruik van maken. Dat deze vergunningen nog niet onherroepelijk waren en dat het daarom voor MFB risicovol zou zijn om al te starten met het in overeenstemming brengen van de inrichting met de eisen die uit het Besluit huisvesting voortvloeien, doet daaraan niet af. Dat geldt ook voor de problemen met betrekking tot de financiering. Op grond van het beleid wordt onder een overmachtsituatie verstaan een onvoorziene situatie waarin de overtreding in beginsel niet voor legalisatie in aanmerking komt en het ontstaan van de situatie het resultaat is van omstandigheden die buiten de beschikkingsmacht en schuld van de overtreder liggen. Naar het oordeel van de rechtbank komen de omstandigheden dat de vergunningen nog niet onherroepelijk zijn en (daarom) onvoldoende financiering voorhanden is voor risico van MFB. Los daarvan kan ook niet gezegd worden dat sprake is van een onvoorziene omstandigheid nu het instellen van rechtsmiddelen ingeval besluiten worden genomen in beginsel mogelijk is. Van overmacht is dan ook geen sprake.
Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat wel sprake is van een overgangssituatie. MFB zit in een overgangssituatie van het in werking hebben van de inrichting conform de milieuvergunning uit 1996 naar het in werking hebben van de inrichting in overeenstemming met de milieuvergunning uit 2007 waarbij de best beschikbare technieken worden toegepast. Op basis van de bouwplanning die is overgelegd moet worden aangenomen dat MFB in april 2013 aan de maximale emissie-eisen uit het Besluit huisvesting voldoet.
Verweerder heeft verder overwogen dat het in financiële zin voor MFB van belang is de exploitatie van het bedrijf tijdens de verbouwing gaande te houden. Daarbij heeft verweerder overwogen dat er gedurende de overgangsperiode geen hogere ammoniakemissie is dan feitelijk al het geval is en dat van een verhoogde depositie van ammoniak op het nabijgelegen natuurgebied de Borkeld nauwelijks sprake is. Binnen een straal van 50 meter zijn geen gevoelige gewasgroepen aanwezig. Verweerder heeft aan de belangen van omwonenden minder waarde toegekend nu de overtreding die gedoogd wordt de overtreding betreft van het Besluit huisvesting en dat Besluit niet direct strekt tot bescherming van de belangen van omwonenden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee de bij het gedoogbesluit betrokken belangen niet onredelijk afgewogen. De rechtbank betrekt daarbij dat verweerder de duur van de beschikking nadrukkelijk heeft begrensd tot mei 2013 en daarbij een koppeling heeft gelegd met de ingediende bouwplanning. Bovendien heeft verweerder nadrukkelijk in de beschikking opgenomen dat in mei 2013 moet worden voldaan aan de eisen van het Besluit huisvesting.
De aanvullende gronden van 5 juli 2012 zien, wat betreft de gedoogbeschikking, met name op de onduidelijkheid of de inrichting nu wordt gerealiseerd volgens de milieuvergunning van 2007 of de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo van 12 december 2011, bekend gemaakt 19 december 2011. Deze gronden kunnen echter niet tot het oordeel leiden dat de beschikking ten onrechte is genomen. De beschikking ziet immers op het tijdelijk gedogen van een overtreding van het Besluit huisvesting en niet op de vraag welke van beide vergunningen moet worden gerealiseerd.
Gelet op het vorenstaande is het beroep van eisers 1 en 2, voor zover gericht tegen de gedoogbeschikking, ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Voor zover het beroep van eisers 1 betrekking heeft op het besluit van verweerder om het eerdere besluit tot afwijzing van een verzoek om handhaving in stand te houden, overweegt de rechtbank dat verweerder, in navolging van de bezwaarschriftencommissie, terecht heeft overwogen dat MFB beschikt over een geldige vergunning uit 2007 voor het drijven van de Inrichting. Niet kan dan ook worden ingezien dat sprake is van een inrichting die zonder vergunning wordt gedreven. Eisers 1 hebben in het verzoek om handhaving niet verder onderbouwd dat de normen met betrekking tot stank en geluid worden overtreden zodat daarin voor verweerder ook geen grond was gelegen handhavend op te treden. Voor zover het verzoek betrekking had op handhavend optreden in verband met overtreding van het Besluit huisvesting heeft verweerder, nu hij ten aanzien van die overtreding een gedoogbeschikking heeft genomen, terecht besloten af te zien van handhaving.
Gelet op het vorenstaande is het beroep van eisers 1, voor zover gericht tegen de instandhouding van de beslissing niet over te gaan tot handhaving, ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten in rechte in stand kan worden gelaten.
Beslist wordt derhalve als volgt:
4. Beslissing
De Rechtbank Almelo,
Recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag.
Aldus gedaan door mr. W.M.B. Elferink als voorzitter, en mrs. J.H. Keuzenkamp en S.A. van Hoof als leden, in tegenwoordigheid van G. Kootstra, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op
wn