Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr : AWB 94/5692/19 en AWB 94/5693/22
Inzake : Elsevier N.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres, tegen :
1.
de Voorzitter van de Sociaal-Economische Raad, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder;
2. de Commissie voor Fusieaangelegenheden, gevestigde te 's-Gravenhage, verweerder.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUITEN
1. Besluit van verweerder sub 1 van 13 juni 1994, nr. 94.14851.
2. Fictief besluit van verweerder sub 2.
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij brief van 29 maart 1993 heeft dr.ir. Th. Quené, voorzitter van de Sociaal Economische Raad (SER), namens de SER c.q. namens de Commissie voor Fusieaangelegenheden (CFA) een namens eiseres door mr H.J.Breeman, advocaat te Rotterdam, gedaan verzoek om informatie afgewezen.
Hiertegen heeft mr Breeman op 29 april 1994 namens eiseres een bezwaarschrift ingediend, gericht aan de SER en/of de CFA.
Bij het besteden besluit 1. van 13 juni 1994 heeft de voorzitter van de SER de bezwaren van eiseres nietontvankelijk verklaard.
Namens eiseres heeft mr Breeman, tegen dit besluit beroep ingesteld bij beroepschrift van 14 juli 1994, nader aangevuld met gronden bij brief van 28 september 1994 (met bijlagen). Bij brief van 20 september 1994 heeft de voorzitter van de SER een nader stuk toegezonden.
Voorts heeft mr Breeman bij beroepschrift van dezelfde datum namens eiseres beroep ingesteld tegen de gestelde fictieve weigering van verweerder sub 2 om uiterlijk op 14 juni 1994 te beslissen op het ingediende bezwaarschrift.
Bij brief van 26 januari 1995 heeft mr E.J. Dommering, advocaat te 's-Gravenhage, namens de SER een verweerschrift gedateerd 19 december 1994 ingediend.
Bij brief van 8 februari 1995 heeft mr E.J. Daalder, advocaat te 'sGravenhage, zich ten aanzien van de onderhavige beroepen gesteld als gemachtigde van de SER en de CFA.
Bij brief van 9 februari 1995 (met een bijlage) heeft mr Breeman gereageerd op het verweerschrift.
Het geding is behandeld ter zitting van de rechtbank op 17 maart 1995, waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door mr Breeman, voornoemd, alsmede [betrokkene] , werkzaam bij eiseres. Namens (de voorzitter van) de SER respectievelijk CFA zijn verschenen mr Daalder, voornoemd, alsmede [naam] , [functie] van de CFA.
III. MOTIVERING
De rechtbank heeft ter zitting medegedeeld de beide beroepen gevoegd te behandelen. De rechtbank zal evenwel om praktische redenen, met het oog op hetgeen hierna wordt overwogen, haar overwegingen allereerst toespitsen op het bestreden besluit 1.
Feiten
Bij brief van 11 maart 1994 heeft mr Breeman namens eiseres aan de SER/CFA verzocht (middels beantwoording van een vijftal vragen) informatie te verschaffen met betrekking tot een onderzoek van de CFA naar overtredingen van de Fusiegedragsregels 1975 (hierna te noemen: de Fusiecode) door Kluwer N.V. en Wolters Samsom Groep N.V.
De gronden van het beroep
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld, dat de CFA is te beschouwen als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 eerste lid, a Algemene wet bestuursrecht (Awb) alsmede artikel 1a Wet openbaarheid van bestuur (Wob), aangezien zij onder de verantwoordelijkheid van de SER werkt.
Eiseres acht niet relevant of de CFA bij de uitvoering van haar werkzaamheden al dan niet openbaar gezag uitoefent. In ieder geval moet de CFA worden vereenzelvigd met de SER en is de SER te beschouwen als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, a Awb.
In antwoord op het subsidiaire standpunt van verweerder heeft eiseres met een beroep op jurisprudentie gesteld, dat sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid als voornoemd. Voorts is eiseres van mening dat verweerder ten onrechte een beroep heeft gedaan op de hiervoor genoemde weigeringsgronden in de Wob.
Verweer
De voorzitter van de SER (verweerder sub 1.) heeft zich in het bestreden besluit 1. op het standpunt gesteld dat de bezwaren van eiseres tegen de brief van 29 maart 1994 nietontvankelijk moesten worden geacht, nu deze brief niet was te beschouwen als een besluit afkomstig van een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:3 Awb.
Verweerder heeft hiertoe in dit besluit, het verweerschrift alsmede ter zitting, samengevat aangevoerd, dat de CFA niet als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb of artikel 1a Wob is aan te merken, nu dit niet een orgaan is dat in het publiekrecht zijn regeling vindt en evenmin krachtens publiekrecht is ingesteld. De oorsprong van de CFA ligt in een besluit dat de SER als "orgaan van het bedrijfsleven" heeft genomen.
De onderwerping aan besluiten van de CFA geschiedt vrijwillig, op basis van een "gentlemen's agreement"; van afdwingbaarheid in rechte hebben de bedrijfsgenoten niet willen weten. De CFA beschikt niet over bestuursbevoegheid en aan haar is geen publiekrechtelijke taak opgedragen.
De CFA werkt voorts niet onder verantwoordelijkheid van de SER, er is geen gezagsverhouding tussen beide. De CFA is niet aan te merken als een commissie in de zin van artikel 19 Wbo. De leden van de CFA worden niet uit het midden van de SER benoemd en de CFA valt niet onder de categorieën commissies en organen die de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo) kent. Ook is de CFA wat de wijze en de uitvoering van de haar opgedragen taken betreft strikt autonoom en aan niemand verantwoording schuldig. De samenwerking tussen de SER en de CFA is uitsluitend praktisch-technisch van aard. De SER verschaft de CFA onderdak en secretariële bijstand.
Verweerder heeft tenslotte naar voren gebracht dat, gelet op het hiervoor gestelde, het bestreden besluit 1. niet als een besluit in de zin van de Awb is te beschouwen zodat ook het beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Verweerder heeft voorts, onder meer met een beroep op de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1a van de Wob, aangevoerd dat de SER slechts voor een deel van haar activiteiten als bestuursorgaan in de zin van de Wob is te beschouwen. Voorzover het gaat om taken die de SER vervult op basis van privaatrechtelijke samenwerking is verweerder van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis blijkt, dat niet is beoogd deze onder de werking van de Wob te brengen.
Subsidiair heeft verweerder gesteld, dat er geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3 juncto 1, aanhef en onder c, Wob. Voorts zou het verstrekken van de gevraagde informatie het vertrouwen van de bedrijfsgenoten in de fusiecode en de CFA ernstig schaden. Volgens verweerder weegt het belang van openbaarmaking niet op tegen het belang van toezicht door of vanwege de SER als overheidsorgaan als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob dan wel het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden als bedoeld in het tweede lid, aanhef en onder g.
Overwegingen
De rechtbank stelt in de eerste plaats vast, dat in dit geding primair een geschil omtrent de ontvankelijkheid in bezwaar respectievelijk beroep aan de orde is. Daarop hebben partijen hun betogen in hoofdzaak geconcentreerd. De rechtbank zal zich in de eerste plaats richten op dit punt van geschil. In dit verband overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 1:1, aanhef en onder a, Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
In artikel 1a van de Wob is het volgende bepaald.
Deze wet is van toepassing op de volgende bestuursorganen:
a. Onze Ministers;
b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en de publiek rechtelijke bedrijfsorganisatie;
c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoem de organen werkzaam zijn.
Ingevolge artikel 2 van de Wbo heeft de SER, onverminderd de hem bij de vijfde titel van dit hoofdstuk opgedragen adviserende functie, tot taak een het belang van het Nederlandse volk dienende werkzaamheid van het bedrijfsleven te bevorderen, alsmede het belang van het bedrijfsleven en de daartoe behorende personen te behartigen.
De rechtbank stelt vast dat de SER (een orgaan van) een rechtspersoon is die krachtens publiekrecht is ingesteld. Derhalve moet hij worden beschouwd als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, aanhef en onder a, Awb.
De rechtbank overweegt voorts dat in de Awb noch in de toelichting daarop aanknopingspunten zijn te vinden voor de stelling dat bij de beantwoording van de vraag of van een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, aanhef en onder a, Awb sprake is, onderscheid zou moeten worden gemaakt naar gelang de aard van de juridische dan wel feitelijke activiteiten van het betrokken orgaan. De rechtbank overweegt dat juist kenmerkend is voor een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, aanhef en onder a, dat het zijn karakter van bestuursorgaan niet verliest, bij de uitoefening van privaatrechtelijke of feitelijke handelingen. Dit in tegenstelling tot een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, aanhef en onder b, Awb.
Opgemerkt wordt dat, voorzover het betoog van verweerder hiertoe zou strekken, een beroep op de wetsgeschiedenis van artikel 1a van de Wob in ieder geval niet voldoet om betogen dat de SER voor een deel van zijn activiteiten niet als een bestuursorgaan op grond van de Awb is aan te merken. De Wob geeft immers geen zelfstandige van de Awb afwijkende definiëring van de term "bestuursorgaan".
De door eiseres gevraagde informatie heeft de voorzitter van de SER "namens de SER c.q. namens zijn Commissie voor Fusieaangelegenheden" bij brief van 29 maart 1994 geweigerd. De rechtbank stelt vast dat deze brief moet worden gekwalificeerd als een door een bestuursorgaan genomen besluit in de zin van de Awb, waartegen eiseres tijdig een bezwaarschrift heeft ingediend.
De beslissing op het bezwaarschrift van 13 juni 1994 (bestreden besluit 1.) is genomen door de voorzitter van de SER. De rechtbank beschouwt ook dit besluit als te zijn genomen namens de SER. Nu dit besluit op bezwaarschrift is genomen is het ook op deze grond aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb, waartegen beroep kon worden ingediend. Nu het beroep tijdig is ingediend, moet eiseres in haar beroep tegen dit besluit ontvankelijk worden geacht.
Nu verweerder zich, naar uit het hiervoor overwogene volgt, ten onrechte primair op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk moest worden verklaard, komt het bestreden besluit van 13 juni 1994 in aanmerking om te worden vernietigd.
Voor het overige overweegt de rechtbank met betrekking tot dit besluit als volgt.
Vast moet worden gesteld dat de Wob van toepassing is verklaard op een aantal bestuursorganen. Voor de bestuursorganen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, waaronder de SER als het zogenoemde toporgaan van de pbo, is dit uitdrukkelijk bepaald in artikel 1a, aanhef en onder b, en c Wbo.
Voor wat betreft de activiteiten van de CFA en de beantwoording van de vraag of deze zijn te rekenen tot die aangelegenheden waarop de Wob ziet, overweegt de rechtbank voorts het volgende.
De taak van de SER is, afgezien van de adviestaak van dit orgaan die is gedefinieerd in de artikelen 41 e.v. Wbo, omschreven in artikel 2 Wbo, hiervoor weergegeven. Op 25 juni 1971 heeft de SER een besluit vastgesteld, houdende gedragsregels in acht te nemen bij het voorbereiden en uitbrengen van een openbaar bod op aandelen en het voorbereiden en tot stand brengen van een fusie of een overneming van een onderneming, genaamd Fusiegedragsregels (de Fusiecode), zoals nadien gewijzigd. Blijkens de aanhef van de Fusiecode is deze vastgesteld in het kader van de taak van de SER vermeld in artikel 2 Wbo. Op grond van de Fusiecode heeft de CFA tot taak de nakoming te bevorderen van de in de code neergelegde gedragsregels (artikel 24 Fusiecode).
Daargelaten of de CFA is te beschouwen als een commissie als bedoeld in artikel 19 Wbo, is de rechtbank van oordeel dat op grond van het vorenstaande de werkzaamheden van de CFA niet los kunnen worden gezien van de behartiging van de artikel 2 Wbo gegeven taakomschrijving. Voorts kan niet worden staande gehouden dat er sprake is van een zodanige zelfstandigheid van de CFA ten opzichte van de SER, dat de activiteiten van de CFA om deze reden niet op een lijn met de werkzaamheden van de SER en de onder zijn verantwoordelijkheid functionerende bestuursorganen zouden moeten worden gesteld.
Hierbij kan worden gewezen op artikel 23 Fusiecode, waarin de CFA als een commissie van de raad wordt aangeduid, de verplichting op grond van artikel 24 lid 3 voor de CFA om periodiek verslag van haar werkzaamheden uit te brengen aan de SER, de omstandigheid dat de leden en de plaatsvervangers van de CFA door de SER worden benoemd (artikel 25 derde lid), alsmede het overeenkomstig van toepassing verklaren op de CFA van de artikelen 9, 10 en 28 Wbo (artikel 30 Fusiecode).
Gelet hierop, overweegt de rechtbank, dat zij aan de beantwoording van de vraag, of de CFA afzonderlijk als een bestuursorgaan in de zin van de Awb moet worden beschouwd, voorbij kan gaan.
Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat ook de CFA geacht moet worden onder het bereik van artikel 1a (zoals gewijzigd bij wet van 31 oktober 1991, Stb 703) van de Wob te vallen. De door verweerder aangehaalde passages uit de parlementaire behandeling van dit artikel en met name de adviezen van de SER, het Landbouwschap en de brief van de MinisterPresident en de Minister van Binnenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 15 juni 1989 (TK, 1988-1989, 19426 en 19859, nr 18) doen hieraan niet af. In laatstgenoemde brief wordt in reactie op de adviezen van genoemde instanties het volgende gesteld:
"Daarnaast wijst het Landbouwschap er nog op, dat het regelmatig optreedt als het (privaatrechtelijk) samenwerkingsverband van de organisaties die het bestuur benoemen. Waar hier niet sprake is van een taak van het bedrijfslichaam ingevolge de Wet op de Bedrijfsorganisatie, delen wij de opvatting van het Landbouwschap, dat hierop WOB niet van toepassing is."
De rechtbank stelt vast dat in deze passages de positie van de SER en het Landbouwschap als adviesorgaan aan de orde is. Dat daarnaast sprake is van het optreden van het Landbouwschap als (privaatrechtelijk) samenwerkingsverband van de organisaties die het bestuur benoemen heeft geen betrekking op de SER en biedt onvoldoende steun voor het standpunt van verweerder. De conclusie van de regering dat er geen bezwaren zijn de werkingssfeer van de Wob uit te breiden tot de bestuursorganen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie acht de rechtbank duidelijk.
In ieder geval is een beroep op de opvatting die kan worden gelezen in de adviezen van de SER en het Landbouwschap uit 1989 op zichzelf niet toereikend om te concluderen, dat de wetgever, in weerwil van de uitdrukkelijke bepaling van artikel 1a en afgezien van de mogelijkheid van de weigeringsgronden die de Wob biedt, een voorbehoud heeft willen maken ten aanzien van zekere activiteiten van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie respectievelijk de SER.
In de ontstaansgeschiedenis van artikel 1a is derhalve onvoldoende steun te vinden voor het standpunt dat in het toepassingsbereik van de Wob niet mede de werkzaamheden van de CFA omvat.
Uit het vorenstaande volgt dat de Wob in dit geval van toepassing is.
Derhalve was verweerder gehouden, nader in te gaan op het verzoek van eiseres om informatie en dit te toetsen aan de criteria van deze wet.
Met betrekking tot het subsidiaire standpunt van verweerder tot inhoudelijke beoordeling en afwijzing van het verzoek van eiseres overweegt de rechtbank dat dit standpunt bij het opnieuw nemen van een besluit op het bezwaarschrift van eiseres, ten volle aan de orde zal kunnen komen. Omtrent deze toetsing overweegt de rechtbank reeds het volgende.
Gelet op de vaste jurisprudentie van de voormalige Afdeling rechtspraak (thans Afdeling Bestuursrechtspraak) van de Raad van State, moet de term "bestuurlijke aangelegenheid" in artikel 3 lid 1 juncto artikel 1, aanhef en onder c, ruim worden opgevat. Gezien deze jurisprudentie is de rechtbank van oordeel dat het verzoek van eiseres, zoals verwoord in haar brief van 11 maart 1994, moet worden bezien als een verzoek om informatie dat betrekking heeft op documenten over een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, Wob.
Voorts ligt het in de rede dat verweerder, die van het houden van een hoorzitting in de bezwaarschriftprocedure heeft afgezien, voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit, ter voldoening van de verplichting op grond van artikel 7:2 Awb, belanghebbenden in de gelegenheid stelt om te worden gehoord.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen beschouwt de rechtbank het primaire besluit van 29 maart 1994 als te zijn genomen door verweerder sub 1.
namens de SER. De rechtbank ziet onvoldoende aanleiding dit besluit tevens te duiden als een weigering van de CFA op het verzoek van eiseres om informatie. Er is dan ook geen grond om eiseres te volgen in haar betoog dat uiterlijk op 14 juni 1994 een fictief besluit door verweerder sub 2.
is genomen op het door eiseres ingediende bezwaarschrift van 29 april 1994 tegen het besluit van 29 maart 1994.
Derhalve heeft verweerder (sub 1.) in het bestreden besluit 1.
eiseres in zoverre terecht niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaren tegen een zodanig door verweerder 2. genomen besluit, zij het op onjuiste gronden.
Om deze reden kom het beroep tegen het door eiseres gestelde fictieve besluit 2. dan ook voor nietontvankelijkverklaring in aanmerking.
De rechtbank ziet voorts aanleiding om verweerder sub 1. als in het ongelijk gestelde partij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen in de kosten van eiseres, welke zijn begroot op f 1420,--, gebaseerd op 1 punt voor het beroepschrift aangevuld met gronden in zaak met nummer 94/5692, alsmede 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 17 maart 1995 (waarde per punt f 710,-), als kosten van verleende rechtsbijstand.
Verder wordt bepaald dat verweerder sub 1. aan eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te vergoeden.
IV. BESLISSING
De rechtbank te Amsterdam,
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1. gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder sub 1. van 13 juni 1994;
- gelast dat de SER het door eiseres betaalde griffierecht van f 400, vergoedt;
- veroordeelt verweerder sub 1. in de kosten van het geding, aan de zijde van eiseres begroot op f 1420,-- (zegge: veertienhonderdtwintig gulden), te betalen door de SER aan eiseres;
- verklaart het beroep voor het overige niet-ontvankelijk.
Gewezen door mrs T.J.P. Van Os van den Abeelen, voorzitter, J.J. Bade en
H. Troostwijk, rechters, en door deze uitgesproken in het openbaar op:
in tegenwoordigheid van mr K.N. Snels als griffier.
de griffier is buiten staat de voorzitter, te tekenen
Afschrift verzonden op:
mcb140695
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.