Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
afdeling voorlopige voorzieningen
UITSPRAAK ALS BEDOELD IN ARTIKEL 3.84 VAN DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
reg.nr.: AWB 98/8955 WET
inzake:
1. Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam,
2. Stichting Natuur & Milieu, gevestigd te Utrecht,
3. Milieufederatie Noord-Holland, gevestigd te Zaanstad,
4. Stichting Platform Leefmilieu Regio Schiphol, gevestigd te Spaarndam, verzoekers,
tegen:
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 30 oktober 1998 (Gedoogbesluit Geluidszones Schiphol 1998).
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij brief van 21 augustus 1998 heeft mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, namens verzoekers de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna mede te noemen de Minister) onder meer verzocht over te gaan tot handhaving van de voor de N.V. Luchthaven Schiphol (hierna mede te noemen: de Luchthaven Schiphol) geldende geluidszone door middel van bestuursdwang dan wel het opleggen van een dwangsom.
Bij brief van 4 september 1998 heeft de Minister op de brief van 21 augustus 1998 van de gemachtigde van verweerders gereageerd.
Verzoekers hebben voormeld schrijven opgevat als een (fictieve) weigering, tegen welk besluit mr. Van den Biesen namens verzoekers op 10 september 1998 een bezwaarschrift heeft ingediend.
Bij brief van 11 september 1998 heeft mr. Van den Biesen voornoemd zich namens verzoekers tot de, president van de rechtbank gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder registratienummer AWB 98/7363WET.
Bij uitspraak van 2 oktober 1998 heeft de fungerend president, overwegende dat de brief van de Minister van 4 september 1998 (bezien in samenhang met de brief van de gemachtigde van verzoekers van 21 augustus 1998) een schriftelijke weigering inhoudt om te beslissen op het verzoek om toepassing van de Minister toekomende handelingsbevoegdheden, - ondermeer - de Minister opgedragen binnen vier weken na dagtekening van de uitspraak een besluit te nemen op de aanvraag van 21 augustus 1998 een toepassing van bestuursdwang.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Daarin heeft de Minister onder meer - besloten als volgt: "Artikel 1 In Pro de, periode tot 1 januari 1999 worden geen maatregelen getroffen op grond van artikel 35, 72 of 73c van de Luchtvaartwet c.q. de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van de per 1 oktober 1998 geconstateerde dreigende overschrijdingen en de tot 26 oktober 1998 op basis van het ten behoeve van dit besluit uitgevoerde onderzoek geconstateerde andere overschrijdingen van de 35 Ke-geluidszone (etmaal) en de feitelijke en dreigende overschrijdingen van de 26 dB(A) LAeq-geluidszone (nachtzone). indien en zolang de geluidsbelasting rondom luchtvaartterrein Schiphol blijft binnen de grenzen zoals aangegeven in bijlage 1 bij afijn besluit.
Tegen dit besluit heeft mr. Van den Biesen voornoemd namens verzoekers op 2 november1998 oen bezwaarschrift ingediend.
Bij brief van 2 november 1998 heeft mr. Van den Biesen voornoemd zich namens verzoekers tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft des gevraagd de op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden.
Het verzoek is op 11 november 1998 ter zitting behandeld.
Verzoekers zijn verschonen bij gemachtigde mr. Van den Biesen voornoemd.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door air. E.J. Daalder, advocaat te 's-Gravenhage.
De N.V. Luchthaven Schiphol is in de gelegenheid gesteld; als belanghebbende aan het geding deel te nemen. De Luchthaven Schiphol heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Th.J. Douma, advocaat te Haarlem.
Voorts zijn namens de - als deskundige opgeroepen - Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna te noemen. de, StAB), gevestigd te 's-Gravenhage, verschenen ing. G. Nijhof en mr. J. Verbeek, beiden werkzaam bij de StAB.
De behandeling van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ter zitting van 11 november 1998 geschorst teneinde de StAB in staat te stellen nader te adviseren.
Bij schrijven van 16 november 1998 heeft F. van Dam Kleine Kraai een verzoek ingediend om een door hem bij de strafrechter ingediende klacht ter behandeling te voegen bij het onderhavige verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening.
De StAB heeft bij schrijnen van 20 november 1998 advies uitgebracht.
Bij schrijven van 23 en 24 november 1998 hebben respectievelijk de Koninklijke Luchtvaartmaatschappij N.V. (KLM N.V.) en Transavia Airlines C.V., Martinair Holland N.V. en Air Holland Charter BV, verzocht in de gelegenheid te worden gesteld om als belanghebbenden aan het geding deel te nonnen.
De behandeling van het verzoek is voortgezet ter zitting van 25 november 1998.
Voor verzoekers is verschenen mr. Van den Biesen voornoemd, bijgestaan door prof. mr. P.A. Nollkaemper.
Voor verweerder is verschenen mr. Daalder voornoemd.
Voor de Luchthaven Schiphol is verschenen mr. Douma voornoemd.
Ter zitting is verder verschenen F. van Dam voornoemd.
Namens de KLM N.V. en Transavia Airlines C.V., Martinair Holland N.V. en Air Holland Charter B.V. zijn verschenen mr. G.C.W. van der Felz, advocaat te 's-Gravenhage en mr. W. van Baren, advocaat te Amsterdam.
Namens die vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid Toekomst en Opbouw Vereniging Orion Alfa (hierna te noemen: Orion- A), gevestigd te Vlissingen, is J. van der Veen verschenen.
Voorts zijn namens de StAB ing. G. Nijhof en mr. J. Verbeek verschenen.
3. MOTIVERING
Ingevolge Artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en is dit niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
Feiten en omstandigheden
In de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving (hierna te noemen: PKB Schiphol, goedgekeurd door de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal (Tweede Kamer,1994-1995, 23 552) heeft het toenmalige kabinet gekozen voor een versterking van de emancipatie van de Luchthaven Schiphol en verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu in de omgeving van de luchthaven. Om dat te bereiken is één van de uitgangspunten van het in de PKB Schiphol e.o. neergelegde beleid dat de situatie voor luchtvaartgeluid moet verbeteren ten opzichte van 1990.
Voorts is in de PKB Schiphol e.o. de beleidskeuzegemaakt dat rond de Luchthaven Schiphol geluidszones worden vastgesteld. De geluidszonering luchtvaart heeft. Ofwel de zonering op basis van de Kosteneenheid (Ke), als de geluidszonering op basis van het binnen de slaapkamer optredende equivalente geluidsniveau(LAeq). Bij de Ke-geluidszone betreft het de geluidsbelasting in het gehele etmaal, bij de LAeq- geluidszone gaat liet om de geluidbelasting ten gevolge van vluchten in de periode tussen 23. 00 uur en 06.00 uur. De zonegrens wordt bepaald door de vastgestelde grenswaarde. Voor de Ke-zones is dit 35 Ke, voor de LAeq-nachtzones is dit 26 dB(A). Deze normstellingen leiden voor het huidige vierbanenstelsel tot twee zones, te weten de 35 Ke-zone, waarbinnen, op basis van het woningbestand van 31 december 1990, 15.100 woningen liggen, en de nachtzone, de LAeq 26 dB(A)-zone. De in de PKB Schiphol e.o. aangegeven zones zijn indicatief. De. definitieve zones worden vastgesteld in de Aanwijzingen op basis Van de Luchtvaartwet, waarbij geringe afwijking van de indicatieve zones mogelijk is.
Wel zal onder meer moeten worden voldaan aan het criterium met betrekking tot het aantalwoningen binnen de 35 Ke- zone.
Ten aanzien van de handhaving is in de PKB Schiphol e.o. als beleidsuitspraak gedaan dat handhaving van milieu- aspecten nodig Is om te verzekeren dat formeel vastgestelde grenzen aan de milieubelasting niet worden overschreden. Voor Schiphol richt de milieubelasting zich vooral op luchtvaartgeluid. Deze handhaving heeft tot doel te verzekeren, dat buiten de geluidszones (Ke en LAeq) geen hogere geluidsbelasting optreedt dan de vastgestelde grenswaarden. Hierbij worden preventieve en repressieve instrumenten ingezet. De handhaving betreffende luchtvaartgeluid heeft zowel betrekking op het gebruik van de luchthaven en het luchtruim daaromheen als op het gebruik van de omgeving, De wettelijke basis voor de handhaving betreffende luchtvaartgeluid is in de Luchtvaartwet gelegd. Daarin is de verplichting opgenomen dat in de Aanwijzing van een luchtvaarttermen voorschriften worden gesteld om het doel van handhaving te bereiken. Voorts bevat de Luchtvaartwet bepalingen over belangrijke andere instrumenten die hierbij zullen worden gehanteerd, zoals het Gebruiksplan en het Handhavingvoorschrift.
Op 23 oktober 1996 helft de Minister de Aanwijzing ex artikel 27 jo Pro. artikel 24 Luchvaartwet Pro van het luchtvaartterrein Schiphol (hierna te noemen, de Aanwijzing) vastgesteld. In de Aanwijzing zijn de deelgebieden van het luchtvaartterrein van de Luchthaven Schiphol vastgesteld. Deze deelgebieden betreffen het gedeelte van het luchtvaartterrein dat in beslag wordt genomen door het huidige vierbanenstelsel, het gedeelde dat is aangewezen als luchtvaartterrein in verband met de aanleg van de vijfde baan en de gedeelten van het luchtvaartterrein die als zodanig mijn aangewezen ten behoeve van de luchtvaart ondersteunende functies (opstelplaatsen, toeleverende bedrijven). De in de Aanwijzing opgenomen geluidszones zijn de 35 Ke-zone en de LAeq 26 dB(A)-zone, zoals aangegeven in de PKB Schiphol e.o.
In de Aanwijzing is voorts uitvoering gegeven aan de hiervoor weergegeven beleidsuitspraak omtrent handhaving van milieu-aspecten. Zo doet de exploitant ten behoeve van - ondermeer - het toezicht op de naleving van de geluidszones binnen twee weken m afloop van iedere maand aan de Minister opgave van onder andere het aantal vliegtuigbewegingen dat in de betreffende maand is uitgevoerd en is er een stelsel van meetpunten ter bepaling van de geluidsniveaus op de grond in de omgeving van het luchtvaartterrein.
In een brief van 16 februari 1998 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de Minister als mening van het kabinet kenbaar gemaakt dat ten behoeve. van verdergaande selectieve groei van Schiphol een partieel nieuwe, qua vorm geoptimaliseerde,35 Ke- zone moet worden vastgesteld, mits uit onderzoek blijkt dat de groei gepaard gaat met vermindering van het totaal aantal geluidsbelaste woningen. Wanneer dit onderzoek leidt tot een positieve uitslag is de Minister voornemens een wijzingprocedure van de Aanwijzing te starten en zal een anticipatiebesluit kunnen worden genomen ten aanzien van het accommoderen van extra vliegtuigbewegingen in 1998/1999.
Bij brief van 6 maart 1998 heeft de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal medegedeeld dat het in de brief van 16 februari 1998 aangekondigde naderonderzoek naar het totaal aantal geluidsbelaste woningen als resultaat heeft opgeleverd dat100.000 extra vliegtuigbewegingen kunnen worden geaccommodeerd onder gelijktijdige verlaging van het totaal aantal geluidsbelaste woningen onder de norm van muimaal 15. 100 woningen. Hiervoor is het echter noodzakelijk dat de vorm van de geluidszone voor Schiphol op een aantal punten aangepast zal worden. Vooruitlopend hierop heeft het kabinet zich op het standpunt gesteld dat voor de periode tot 2003 een beperkte, gespreide groei, van het luchtverkeer van Schiphol met circa 20.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogelijk is binnen de randvoorwaarden van de PKB Schiphol e.o.
De Luchthaven Schiphol heeft bij brief van 28 mei 1998 de Minister verzocht de Ke-geluidszone voor het vigerende vierbanenstelsel te wijzigen binnen de randvoorwaarden van de PKB Schiphol e.o. Volgens de bij de aanvraag vermelde doelstelling ervan moet deze. wijziging de mogelijkheid scheppen om de door het kabinet toegezegde groei van het luchtverkeer op Schiphol tot en met 2002 te accorderen, in combinatie met een jaarlijkse 35 Ke-contour waarbinnen aanzienlijk minder woningen liggen dan het maximale aantal van 15.100 woningen dat in de PKB Schiphol e.o. is toegestaan.
Bij brief van 8 juli 1998 heeft de Luchthaven Schiphol aan de Minister -de zogenaamde Start- notitie voor het ten behoeve van de wijziging van de Aanwijzing te maken milieu-effect-rapport aangeboden.
Bij besluit van 10 juli 1998 heeft de Minister het door de Luchthaven Schiphol bij brief van 16 april 1998 aan haar toegezonden aanvullend Gebruiksplan 1998 op basis van 380,000 vliegtuigbewegingen partieel vastgesteld en wel voor dat gedeelte van het voorspelde gebruiken bijbehorende maatregelen dat past binnen de in de vigerende Aanwijzing vastgestelde zones en overige kaders. De Minister heeft de Luchthaven Schiphol in dit schrijven daarnaast te kennen gegeven voornemens te zijn zonodig een overschrijding van de geluidszone in 1998 te gedogen door middel van een gedoogbesluit, te nemen rond het tijdstip waarop de overschrijdingen zich zullen voordoen. Daarbij is aangegeven dat het te nemen gedoogbesluit begrensd wordt door het kabinetsvoornemen, zoals verwoord in de brieven van 16 februari en 6 maart 1998 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, en de randvoorwaarden uit de PKB Schiphol e.o. Voorts zal het besluit dienen te passen binnen het rijksbeleid inzake gedogen zoals dit is neergelegd in de Nota "Grenzen aan gedogen".
De Minister heeft voorts kenbaar gemaakt dat het anticipatiebeleid uitsluitend betrekking heeft op de overschrijdingen van de etmaal (35 Ke)-zone. Ter voorkoming van daadwerkelijk van de verwachte overschrijding van de nacht (26 Db(A) LA4- zone wordt de Luchthaven Schiphol verzocht aanvullende maatregelen te nemen en de Minister daarvan zospoedig mogelijk op de hoogte te stellen.
Voor het overige is de Minister voornemens de geluidszone te handhaven zoals die, is neergelegd in de geldende Aanwijzing. Aan dit alles heeft de Minister toegevoegd dat, mocht het gedoogbesluit er na afging van alle belangen niet komen, danwel een te verwachten rechterlijke toets niet doorstaan, haar niets anders rest dan haar handhavingsbeleid te richten op de vigerende geluidszone. Het risico van het op dat moment vooruitlopen op het aangekondigde gedogen heeft zij daarbij bij de sector zelf gelegd.
Verweerder heeft op 1 oktober 1998 geconstateerd dat voor de 26 dB(A) LAeq-geluidszone sprake was van een feitelijke overschrijding van deze zone in 10 van de 415 netwerkpunten. Daarnaast zijn toen in 23 netwerkpunten van de 26 dB(A) LAeq-geluidszone dreigende overschrijdingen geconstateerd. Voorts heeft verweerder op 1 oktober 1998 geconstateerd dat voor de 35 Ke-zone in 16 van de 235 netwerkpunten sprake was van een dreigende zone-overschrijding.
Naar aanleiding van deze constateringen heeft verweerder bezien of aanleiding bestond gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheden.
Bestreden besluit
Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen. Uit de bij artikel 1 van Pro het besluit horende Bijlage 1 blijkt dat verweerder alle (dreigende) overschrijdingen in de netwerkpunten, die zijn gelegen op het luchtvaartterrein, zal gedogen tot het einde van het jaar 1998 en dat ten aanzien van deze netwerkpunten geen nieuwe waarden worden vastgesteld. Voorts blijkt uit Image 1 dat verweerder " behoeve van de Ke-contour en de LAeq-contour rondom het luchtvaartterrein nieuwe hogere waarden heeft vastgesteld, die gedurende de periode tot eind 1998 zullen worden gehandhaafd.
Verweerder heeft in de toelichting op het bestreden besluit het navolgende aangevoerd. Ten aanzien van de geconstateerde overschrijdingen van de 26 dB(A) LAeq- geluidszone kan, aldus verweerder, worden vastgesteld dat deze zich uitsluitend voordoen als gevolg van twee factoren: de voetbalvluchten, die hebben plaatsgevonden in mei 1998 voor de Europacupfinale in Amsterdam, en de nachtvluchten in één nacht in de maand september als gevolg van de weersomstandigheden. Het grootste deel van de overschrijding wordt veroorzaakt door starts vanaf baan 27. Door de Luchthaven Schiphol is met ingang van 9 oktober 1998 een startverbod van baan 27 afgekondigd. Voorts kan worden vastgesteld dat alle andere overschrijdingen zijn gelegen op het luchtvaartterrein. Onder deze omstandigheden bestaat er geen aanleiding terzake van de geconstateerde en/of te verwachten overschrijdingen van de26 dB(A)LAeq- geluidszone op te treden.
Ten aanzien van de (dreigende) overschrijdingen van de 35 Ke-geluidszone heeft verweerder in het bestreden besluit het volgende overwogen. Op enig moment zal een overschrijding van de zone met 0,4 Ke tot 2,85 Ke plaatsvinden op 16 punten. Het aantal geluidsbelaste woningen binnen de zone wordt echter voorzien op ca. 10.000. Tegelijkertijd blijkt er sprake te zijn van een. groot aantal onderschrijdingen op andere, uit een oogpunt van geluidsbelasting, minder gevoelige punten. Uitgangspunt is dat niet gedogen zal leiden tot meer geluidshinder. Het niet kunnen overschrijden zal er immers toe leiden dat meer over geluidsgevoelige gebieden zal worden gevlogen, omdat de geluidsgevoelige gebieden niet langer zullen worden ontzien. Onverkorte handhaving zou voorts moeten leiden tot een aanpassing van het geluidspreferentieel gebruik van banen, in die zin dat er meer vliegtuigen naar laag geluidspreferente banen zullen worden geleid. Dat leidt tot meer geluidshinder voor woningen die bij gedogen zouden worden ontzien. Het gevolg van onverkorte handhaving zal volgens verweerder dus leiden tot een aanzienlijke stijging 'van het aantal geluidsbelaste woningen binnen de zone. Tegelijkertijd zal het niet mogelijk zijn de groei van het aantal vluchten van 380.000 te accommoderen. De oorzaak van de (dreigende) overschrijdingen is volgens verweerder gelegen in enerzijds onvolkomenheden 'in de geluidszoneringssystematiek ("absurditeiten", zoals netwerkpunten op het luchtvaartterrein) en anderzijds in de omstandigheid dat, zoals uit diverse onderzoeken is gebleken, de aannames waarvan destijds bij de vaststelling van de zone is uitgegaan niet (volledig) in overeenstemming zijn met de werkelijkheid (met name de spreidingsproblematiek). In een enkel geval kunnen de (dreigende) overschrijdingen worden toegeschreven aan de toename van het aantal vliegtuigbewegingen.
Verweerder wijst erop dat het kabinet ervoor heeft gekozen een selectieve groei van 20.000 vluchten per jaar tot 2003 mogelijk te maken, de zone te verkleinen en tegelijkertijd het aantal geluidsbelaste woningen te beperken. Het kabinet wil op de toekomstige situatie anticiperen. Overschrijdingen als gevolg van absurditeiten, knelpunten en van punten die in de gewijzigde Aanwijzing komen te vervallen worden gedoogd.
Samenvattend heeft verweerder acht geslagen op de volgende feiten:
? de marge van 0,1 Ke, die in de handhavingssystematiek wordt gehanteerd, is relatief onnauwkeurig.
? er is sprake van overschrijding op een beperkt aantal punten in dunbevolkt gebied.
? het aantal geluidsgehinderde woningen bedraagt wanneer niet zou worden gehandhaafd in 1998 naar verwachting ca. 10.000, althans aanzienlijk minder dan 12.000.
? de overschrijding is mede het gevolg van vluchten van supporters, die niet aan de Luchthaven Schiphol kunnen worden tegengeworpen.
Vervolgens is bij deze feiten en omstandigheden de afweging van het belang van de mainport-functie van Schiphol en het milieubelang betrokken. Met de wijziging van de Aanwijzing is het mogelijk om meer dan 380.O00 vluchten waar het in 1998 om gaat te accommoderen, terwijl er tegelijkertijd sprake kan zijn van een daling van het aantal geluidsgehinderde woningen tot ca. 12,WQ. Daarbij komt dat integraal handhaven niet alleen een beperking van de groei van de Luchthaven Schiphol zou inhouden, maar tevens, tengevolge van het feit dat handhaving niet per meetpunt, doch per baan plaatsvindt, mogelijk zou leiden tot sluiting van banen en dus tot het niet kunnen uitvoeren van vluchten. Op grond van afweging, van alle relevante belangen ziet verweerder geen aanleiding om handhavingsmaatregelen tegen de thans geconstateerde dreigende overschrijding van de Ke-zone te treffen. Wel bestaat er aanleiding om de overschrijding aan een maximum te binden.
Deskundigenadvies van de StAB
De president heeft de StAB verzocht een advies uit te brengen in de vorm van het beantwoorden van de navolgende vragen.
A. Is juist de stelling van verweerder dat het gedogen en handhaven conform het bestreden besluit per saldo leidt tot minder geluidsbelaste woningen dan handhaving conform de geldende Aanwijzing.
B. Wat zijn de gevolgen voor de Luchthaven Schiphol, indien verweerder besluit tot onverkorte handhaving van de 35 Ke-geluidszone en de 26 dB(A) LAeq-geluidszone, zoals neergelegd in de thans vigerende Aanwijzing
C. Tot. welke (extra) belasting leidt de overschrijding van de 35 Ke-geluidszone en de 26 dB(A) LAeq-geluidszone in elk van de netwerkpunten, genoemd in het Gedoogbesluit Geluidszones Schiphol 1998, voor de in de nabijheid van die netwerkpunten wonende personen.
D. Hoeveel huishoudens zijn gevestigd op de gronden die in verband met de aanleg van de vijfde baan bestemd zijn tot luchtvaartterrein.
Op 20 november 1998 heeft de StAB - kort weergegeven - de vragen als volgt beantwoord.
A. Indien het gedoogbesluit wordt uitgevoerd zullen er op 31 december 1998 12.258 woningen meer in de 20 Ke- zone liggen dan bij uitvoering van het handhavingssce- nario. Alleen in Amstelveen zal het gedogen tot minder woningen (2.553) in de 20 Ke-zone leiden. In het handhavingsscenario zullen er 1.098 minder woningen in de 35 Ke-zone komen te liggen. Alleen voor Warmond zal bij handhaving het aantal toenemen met 47 woningen.
B. In het handhavingsscenario bestaat er ruimte voor 169.000 starts en maximaal 190.000 landingen. Als deze aantallen worden afgezet tegen de tot 1 november 1998 gerealiseerde landingen (158.712) en starts (158.706), dan kan worden geconstateerd dat op basis van het handhavingsscenario nog circa 10.294 starts kunnen plaatsvinden. Het aantal starts en landingen zal in de praktijk op hetzelfde aantal liggen (totaal nog 20.588 uit te voeren in november en december). Het totaal vliegtuigbewegingen in 1998 zal dan circa 338.000 kunnen bedragen. Dit is beduidend lager dan het door de luchthaven gewenste aantal van 380.000. Voor de luchthaven betekent het dat een aantal slots dat reeds is uitgegeven niet kan worden gegarandeerd. Verder zij vermeld dat de bij de berekening gehanteerde baancombinaties niet zijn beoordeeld uit een oogpunt van veiligheid, Het is niet ondenkbaar dat het aantal mogelijke starts en landingen in de praktijk lager zal zijn als dit aspect eveneens wordt meegewogen.
C. Om de (extra) belasting zichtbaar te kunnen maken moet worden uitgegaan van een bepaalde referentiewaarde. Omdat het hier gaat om belasting vanwege een overschrijding, is de StAB uitgegaan van hetgeen de omwonenden van de geluidsbelasting van Schiphol mochten verwachten op basis van het Aanwijzingsbesluit. Daarnaast is bezien wat het effect van gedogen versus handhaven voor de (extra)belasting betekent. De StAB heeft bij de berekeningen wel de zogenaamde 65dB(A) afkap toegepast, omdat enerzijds de resultaten van de berekeningen eenduidig met elkaar vergeleken moeten kunnen worden en anderzijds het vigerende rekenmodel van de Ke-bepaliingen nog steeds de afkap hanteert. Uitgedrukt in aantallen woningen houdt gedogen in alle berekende zones een vermindering in ten opzichte van de Aanwijzing. In de 20 Ke-zone, met een totaalverschil van 77.765 woningen, laat dit effect zich in bijna alle woonkernen fors gelden (bijv. Amstelveen 13.998 woningen). In de 35 Ke-zone is de totale vermindering door het gedogen 4.519 woningen. Ook hier is de vermindering in Amstelveen het grootst: 1.423 woningen. A) Gedogen versus de Aanwijzing. Met name door de verschuivingen van het aantal woningen in de schillen te bezien, wordt inzicht verkregen in de extra belasting als bedoeld in de vraagstelling. In alle berekende schillen zal het aantal woningen bij gedogen afnemen. Bij gedogen neemt het aantal woningen met een belasting van 20-30 Ke, 30-35 Ke, 35-40 Ke en40- 65 Ke met respectievelijk 65.784, 7.452, 2.914 en 1.580 af. B) Gedogen versus handhaven. Bij. handhaving zal het aantal woningen met een belasting van 20-25 Ke, 30-35 Ke,35-40 Ke en 40-65 Ke met respectievelijk 8.065, 3.114, 562 en 572 afnemen.
D. Op het gehele toekomstige terrein (inclusief gebieden die zijn aangewezen in verband met de aanleg van de vijfde baan en ten behoeve van diverse luchtvaart- ondersteunende functies) zijn per november 1998 93 woningen aanwezig, Van deze woningen zullen op korte termijn 12 woningen worden gesloopt.
Standpunten van partijen.
Partijen hebben de in de procedures met de registratienummers AWB 98/4509, 98/4510, 98/7363 en 98/7378 WET ingenomen standpunten gehandhaafd en opnieuw nader toegelicht. Met betrekking tot het bestreden besluit hebben zij daaraan het navolgende toegevoegd.
Verzoekers
Het bestreden besluit kan niet in stand blijven, nu het besluit de gewekte verwachtingen integraal schendt.
Verzoekers wijzen in dit kader op de toezeggingen van de Minister, vervat in de brief van 10 juli 1998 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, dat overschrijding van de nachtzone hoe dan ook niet zal worden gedoogd. Ook is in het verleden toegezegd dat gedogen niet meer zou voorkomen, Daarenboven kunnen de zogenoemde voetbalvluchten en flinke stormnachten niet leiden tot het oordeel dat sprake is van overmacht.
Verzoekers stellen zich voorts op het standpunt dat voor enig anticiperen elke grondslag ontbreekt. Allereerst is anticipatief gedogen voor wat betreft de nachtzone niet mogelijk, reeds om de reden dat er geen voornemen bestaat om de huidige nachtzone In de Aanwijzing te wijzigen. Anticipatief gedogen voor wat betreft de etmaal-zone is evenmin mogelijk, omdat niet vaststaat dat de wijziging van de Aanwijzing, die erop is gericht om 460.000 vliegtuigbewegingen mogelijk te maken, een beter (milieu-)resultaat dan de bestaande Aanwijzing oplevert en uiteindelijk de eindstreep zal halen. In dit kader is van belang dat niet langer de PKB met 15.100 woningen de norm is, maar het door de Tweede Kamer uitgesproken beleid van 12.000 zone-woningen.
Verzoekers achten voorts de motivering van het bestreden besluit onduidelijk, nu verweerder niet per punt heeft overwogen of sprake is van een uitzonderingsgeval, zoals weergegeven in de uitspraak van 2 oktober 1998. Naar de mening van verzoekers is geen sprake van overmacht dan wel van een overgangssituatie, waarin plaats voor gedogen zou kunnen zijn. Evenmin is sprake van het uitzonderingsgeval "een zwaarder wegend belang dat het gedogen kan rechtvaardigen", aangezien de fungerend president in de uitspraak van 2 oktober 1998 heeft overwogen, dat de wens om een groei van 20.000 vliegtuigbewegingen toe te staan op zich niet als een zwaarder wegend belang kan gelden. Bovendien is van een dergelijk uitzonderingsgeval geen sprake. omdat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voorgenomen gedogen "bewijsbaar" zal leiden tot een gelijkblijvende of zelfs gereduceerde reële geluidsoverlast. De verwijzing van verweerder naar de "onderschrijdingen" kunnen daartoe niet dienen. omdat verweerder daarbij volledig uit het oog verliest dat "onderschrijdingen" per definitie thuis horen in het systeem van zonering, Het systeem van de luchtvaartwetgeving laat bovendien niet toe dat "overschrijdingen" worden weggestreept tegen de geconstateerde, "onderschrijdingen".
Verzoekers hebben voorts - onder andere in reactie op de beantwoording van de vragen van de StAB - het navolgende (kort weergegeven) naar voren gebracht. Met betrekking tot het StAB-advies moet enige voorzichtigheid in acht worden genomen, nu de Luchthaven Schiphol de berekeningen, die aan het advies ten grondslag zijn gelegd, heeft uitgevoerd. Ook mag de 65 dB(A)-afkap niet worden toegepast. Het is bovendien niet juist dat verzoekers akkoord zijn gegaan, met het hanteren van het Aanvullend Gebruiksplan 1998, omdat de op dit onderdeel geproduceerde cijfers een onderschatting van de werkelijkheid opleveren. Voor de maanden november en december van het jaar 1998 hadden de vliegtuigbewegingen van het Gebruiksplan 1999 als uitgangspunt moeten dienen.
Verzoekers vinden het bovendien onbegrijpelijk dat, bij de beantwoording van vraag B, de StAB heeft besloten geen nader onderzoek te doen naar de nachtzone, omdat inmiddels de Buitenveldertbaan gesloten is. Het sluiten van de Buitenveldertbaan heeft niet geleid tot het daadwerkelijk schrappen van vluchten. De desbetreffende vluchten zullen over andere banen worden geleid als gevolg waarvan de geluidsbelasting ter plaatse verder zal toenemen.
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat vraag C niet is beantwoord. Bij de beantwoording van de vraag is gewerkt met salderingen, die betrekking hebben op het totaal van de desbetreffende "schillen". Dit betekent, dat hier een aantal "onderschrijdingen" in mindering is gebracht op een aantal "overschrijdingen". Zoals reeds eerder is betoogd behoren de "onderschrijdingen" tot de systematiek zoals die in de Luchtvaartwet is gekozen en kunnen zij niet in mindering worden gebracht op het aantal "overschrijdingen". Verzoekers wijzen in dit kader op de brief van de Commissie Geluidhinder van 21 oktober 1998 aan de Minister. De conclusie van het actvies kan naar het oordeel van verzoekers geen andere zijn, dan dat de. stelling van het Gedoogbesluit (gedogen is beter dan handhaven) volledig onderuit wordt gehaald. Naar de mening van verzoekers is handhaven beter dan gedogen. Internationaal-rechtelijke aspecten kunnen niet tot een ander oordeel leiden.
Verweerder
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen. In aanvulling op hetgeen in de eerdere procedures naar voren is gebracht en op de motivering van het bestreden besluit heeft verweerder nog het volgende aangevoerd.
De handhavingssystematiek van de luchtvaartwetgeving is gebaseerd op netwerkpunten en op de 35 Ke-contour, die aan de hand van de netwerkpunten is getrokken. Daarbij is uiteraard aandacht besteed aan de vraag hoe zo min mogelijk woningen zouden kunnen worden gehinderd, maar bij de vaststelling van de plaats van de netwerkpunten is niet per keer een afweging gemaakt. Hieruit vloeit de conclusie voort dat bij de handhavingssystematiek geen rekening kan worden gehouden met woningen die buiten de geluidszones liggen. Het door verzoekers ingenomen standpunt dat deze woningen een relevante wegingsfactor zijn bij de besluitvorming omtrent gedogen, is volgens verweerder dan ook niet juist.
Voorts kan niet worden voorbijgegaan aan de omstandigheid dat verweerder mm het bestreden besluit mede ten grondslag heeft geleid dat de aard van de plaats van de netwerkpunten, waar overschrijding dreigt of heeft plaatsgevonden (luchtvaartterrein of dunbevolkt gebied), lang niet in elk geval leidt tot toename van geluidsbelasting van woningen, die buiten de zone liggen. Op basis van berekeningen van de geluidsbelasting op de netwerkpunten staat vast dat reductie van geluidsoverlast in en bij woningen kan worden bereikt door een verbeterde ligging van de geluidszones ten opzichte van de huidige zones. Wijziging van de geluidszones - en daarmee wijziging van de Aanwijzing - is derhalve geïndiceerd. In het bestreden besluit wordt op deze wijziging geanticipeerd met als effect een gereduceerde reële geluidsoverlast ten opzichte van de feitelijke situatie wanneer niet zou worden gedoogd. Voor zover de (dreigende) overschrijdingen door toename van het aantal vliegtuigbewegingen worden veroorzaakt, is het beleid dergelijke overschrijdingen in de nacht niet te accepteren.
De geconstateerde overschrijdingen van de LAeq-zone zijn echter in de eerste plaats veroorzaakt door de voetbalvluchten in mei 1998. Deze overschrijding kan niet aan de Luchthaven Schiphol worden toegerekend, omdat het kabinet, uit vrees voor verstoring van de openbare orde door de voetbalsupporters, ervoor heeft gekozen hen direct na de gespeelde finale naar de landen van herkomst terug te laten vervoeren.
Verder is een overschrijding veroorzaakt door een samenloop van het uitlopen van werkzaamheden aan de Zwanenburgbaan en weersomstandigheden (waardoor de Kaagbaan niet kon worden gebruikt) in één nacht in september. Verdere overschrijdingen zijn uitgesloten omdat de betreffende Buitenveldertbaan inmiddels is gesloten voor starts in westelijke richting.
Verweerder geeft voorts aan dat binnen afzienbare tijd het bestuursdwangbesluit, strekkende tot sluiting van de Buitenveldertbaan voor het luchtverkeer gedurende de nacht, zal worden genomen. De (dreigende) overschrijdingen worden met name veroorzaakt door absurditeiten en knelpunten in de systematiek en ligging van de geluidszones, Zij vallen buiten het uitgangspunt dat tegen overschrijdingen van de nachtzone handhavend wordt opgetreden. In een niet onaanzienlijk aantal gevallen gaat het om overschrijdingen van punten op het luchtvaartterrein, waar de afhandeling van het vliegverkeer plaatsvindt en/of daarvoor is bestemd. Het belangrijkste knelpunt is de zogenaamde spreidingsproblematiek. In de vigerende Aanwijzing zijn vliegroutes en daarbij behorende tolerantiegebieden aangegeven, Het in de Aanwijzing berekende grondpad wordt in de praktijk niet altijd precies gevolgd door de gezagvoerders, hoewel zij wel binnen de tolerantiegebieden blijven. Een voorbeeld hiervan is de in de praktijk gevolgde vliegroute om Zwanenburg heen. Tegenover de extra geluidsbelasting in de bocht staat de wens de geluidsbelasting in een woongebied te beperken.
Geconcludeerd moet volgens verweerder dan ook worden dat ook de spreidingsproblematiek noopt tot een wijziging van de Aanwijzing. Ook hierop wordt in bet bestreden besluit vooruitgelopen.
Voorts heeft verweerder aangevoerd dat de luchtvaartwetgeving niet louter een planologische wetgeving is. Deze wetgeving moet in belangrijke mate ook worden beschouwd als milieuwetgeving en dat brengt mee dat de anticipatieve gedoogcriteria, die bij milieuvergunningen worden gehanteerd, ook in het onderhavige geval van toepassing zijn. Verweerder heeft benadrukt dat de overschrijdingen in de netwerkpunten beperkt in aantal en omvang zijn. Deze constateringen acht verweerder van belang omdat volgens vaste jurisprudentie de aanvaardbaarheid van het gedogen in belangrijke mate wordt bepaald door de aard en ernst van de overtredingen.
Verweerder heeft tevens opgemerkt dat er zowel bij het nemen van het bestreden besluit als bij de wijziging van de Aanwijzing voor de Minister een grote beleids- en beoordelingsvrijheid bestaat. In alle redelijkheid heeft de Minister geoordeeld dat bij onverkort handhaven niet meer kan worden gesproken van een redelijke verhouding tussen het met onmiddellijke handhaving gediende belang en de andere in het geding zijnde belangen. Immers uit de advisering van de StAB blijkt dat de nieuwe zone het te dienen belang (vermindering van geluidsoverlast) beter dient dan de oude zone.
Het geheel overziende, is verweerder van mening dat de voorgenomen wijziging van de Aanwijzing de eindstreep zal halen en dat verweerder met het bestreden besluit zeker binnen de redelijk- heidsgrenzen is gebleven. Naar de mening van verweerder is er dan ook geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
Luchthaven Schiphol
De Luchthaven Schiphol heeft het door haar ingenomen standpunt - mede onder verwijzing naar het door verweerder ingenomen standpunt - als volgt nader toegelicht.
Overschrijding van de grenswaarde in een bepaald netwerkpunt betekent niet automatisch dat ter plaatse ook meer of te veel geluid in de nabijheid van woningen wordt geproduceerd. Maatgevend is slechts de in de PKB .Schiphol e.o. neergelegde regel dat ten hoogste 15.100 woningen mogen liggen binnen de 35 Ke- geluidszone van het vierbanenstelsel. Een overschrijding van de grenswaarde in een netwerkpunt is weliswaar niet toegestaan, maar noopt niet direct tot handhavingsmaatregelen, omdat een zone-overschrijding op zich niet leidt tot de conclusie dat meteen meer dan 15.100 woningen worden belast.
Voorts kan niet worden voorbijgegaan aan de omstandigheid dat de basisnorm, het aantal woningen, stelselmatig (en in toenemende mate) wordt "onderschreden". Ook bij hantering van het bestreden besluit blijft het aantal woningen ver onder het aantal van 15.100.
Voorts bevinden de netwerkpunten, die in het bestreden besluit worden beschouwd als mogelijke overschrijdingen en risicopunten, zich niet ter plaatse van en veelal ook niet bij geconcentreerde woonbebouwing. Bij de afweging van de belangen moet in alle redelijkheid rekening worden gehouden met het feit dat juist in de geluidsgevoelige gebieden sprake is van zeer aanzienlijke onderschrijding van de geluidsnormen. De netwerkpunten, waar de (dreigende) overschrijdingen zich voordoen, bevinden zich op het luchtvaartterrein. In de directe nabijheid daarvan zijn een beperkt aantal woningen aanwezig. Een deel van deze woningen is eigendom van de Luchthaven Schiphol, dan wel worden ten aanzien van deze woningen onderhandelingen gevoerd over de aankoop. Het is dan ook de vraag of verzoekers voor de huidige bewoners van die woningen kunnen opkomen. In dit verband moet verder worden vastgesteld dat het standpunt van verzoekers, dat de wettelijke geluidszones met name dienen ter bescherming van hen die daarbuiten wonen, niet lam worden gedeeld. Hierbij hebben verzoekers immers uit het oog verloren dat de handhaving volgens het wettelijk systeem plaatsvindt volgens een model, waarbij netwerkpunten niet zijn gekozen met het oog op woningen buiten de geluidszone, maar met het oog op woningen binnen de zone. Het gevolg van puur rekenkundig en zonder enige afweging handhaven van de vigerende Aanwijzing zal zijn dat een groter aantal woningen binnen de feitelijke geluidscontouren komt te liggen, omdat het vliegverkeer in de eerste plaats geleid moet worden over minder geluidspreferente banen, zoals de Aalsmeerbaan en de Buitenveldertbaan, terwijl de geluidspreferente banen, de Kaagbaan en de Zwanenburgbaan, nog maar weinig kunnen worden gebruikt, voordat daar overschrijdingen dreigen.
Verder mag niet uit het oog worden verloren dat overschrijding in één netwerkpunt al aanleiding kan zijn voor sluiting van een baan, waardoor uiteindelijk de mainport-gedachte illusoir zal zijn. Sluiting van één baan zal, gelet op het domino-effect, tot gevolg hebben dat binnen afzienbare tijd ook de andere banen gesloten moeten worden. Algehele sluiting ligt echter niet in de rede, daar dat in strijd is met Europese en andere internationale regelingen. Bovendien is iedere maatregel die strekt tot sluiting disproportioneel.
Voorts is zijdens de Luchthaven Schiphol ten aanzien van het antwoord van de StAB op vraag A het navolgende naar voren gebracht. Bedacht moet worden dat het bestreden besluit een maximaal scenario is, zodat het aantal feitelijk belaste woningen in elk geval lager zal uitkomen en de onderliggende verschillen in aantallen woningen nog geringer worden.
In reactie op vraag B heeft de Luchthaven Schiphol onder meer de navolgende conclusie getrokken. De starts die bij hantering van het handhavingsscenario zullen moeten plaatsvinden vanaf de Kaagbaan leiden tot extra geluidsbelasting voor Amstelveen en Amsterdam. Opgemerkt moet verder worden dat bij handhaving slechts 30% van het geplande verkeer voor november en december kan worden afgehandeld.
Ten aanzien van vraag C heeft de Luchthaven Schiphol opgemerkt dat er ten opzichte van de Aanwijzing bij gedogen in alle gevallen sprake is van een aanmerkelijk kleiner aantal geluidsbelaste woningen. Wordt het gedogen afgezet tegen handhaven dan leidt handhaven tot een geringere afname van het aantal geluidsbelaste woningen. Deze afname is veelkleiner dan in het geval van gedogen ten opzichte van de Aanwijzing. De milieuwinst is gering, terwijl de kosten van sluiting van de Luchthaven Schiphol nauwelijks zijn te overzien. De Luchthaven Schiphol heeft geconcludeerd dat op geen van de door verzoekers aangevoerde gronden kan worden geconcludeerd dat een voorlopige voorziening is aangewezen.
Luchtvaartmaatschappijen
Van de zijde van de luchtvaartmaatschappijen is naar voren gebracht dat zij niet kunnen uitwijken en strikt gebonden zijn aan de Schiphol. Een maand sluiting van de luchthaven heeft voor de luchtvaartmaatschappijen dramatische effecten. Er zal grote financiële schade ontstaan en het vertrouwen in de luchthaven gaat verloren, wat weer directe gevolgen heeft voor de luchtvaartmaatschappijen. Van de zijde van Martinair, Transavia en Air Holland is erop gewezen dat de sluiting van de Buitenveldertbaan de maatschappijen potentieel zwaar raakt. Afhankelijk van de weersomstandigheden zal een gedeelte van circa 50.000 passagiers, waarvan de aankomst is gepland in de nacht, niet kunnen aankomen. Bij een gehele sluiting van de Schiphol zullen 150.000 Nederlanders hun vakantiereis in het water zien vallen. Benadrukt is dat reeds vele investeringen zijn gedaan ten behoeve van de reductie van de geluidsbelasting.
Orion Alfa
Namens Orion Alfa is - zakelijk weergegeven - naar voren gebracht dat de gang van zaken omtrent Schiphol "groenfundamentalistische paarse waanzinnigheid" is. Het gaat bij besluiten als het onderhavige bestreden besluit niet om handhaving van de wet, maar om besluiten met een hoog onrechtmatig gehalte. De Luchtvaartwet houdt niet in dat de Minister moet handhaven, maar dat de Minister kan handhaven.
Overwegingen
Ten aanzien van de verzoeken om voeging danwel als belanghebbenden aan het geding deel te nemen, wordt als volgt overwogen.
Bij schrijven van 16 november 1998 heeft F. van Dam Kleine Kraai een verzoek ingediend om een door hem bij de strafrechter ingediende klacht ter behandeling te voegen bij de behandeling van het onderhavige verzoek.
Ingevolge artikel 8.14 van de Awb kan de rechtbank zaken over hetzelfde of een verwant onderwerp ter behandeling voegen. Niet is gebleken dat de door F. van Dam bedoelde aangelegenheid als een zaak in de hierboven bedoelde zin bij de sector bestuursrecht aanhangig is gemaakt. Reeds hierom moet het verzoek om voeging worden afgewezen.
Namens de luchtvaartmaatschappijen en Orion Alfa is verzocht om als belanghebbenden in de gelegenheid te worden gesteld aan het geding deel te nemen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan degene wiens, belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het bepaalde in artikel l:2, tweede lid, van de Awb worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. Ingevolge het bepaalde in artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Ingevolge artikel 34 van Pro de Luchtvaartwet is het de gezagvoerder en de eigenaar, houder of bezitter van een luchtvaartuig in beginsel verboden een luchtvaartterrein te gebruiken in strijd met de bepalingen en voorschriften van de Aanwijzing.
Gelet hierop dienen KLM N.V. en Transavia Airlines C.V, Martinair Holland N.V. en Air Holland Charter B.V. te worden aangemerkt als belanghebbenden, wier belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Het verzoek om deel te nemen als belanghebbenden aan het onderhavige geding komt derhalve voor inwilliging in aanmerking.
Voorzover Orion-A ter zitting van 25 november 1998 heeft beoogd een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in te dienen, wordt het volgende overwogen. Uit de door Van der Veen voornoemd overgelegde stukken blijkt dat de door hem vertegenwoordigde vereniging een vereniging is met beperkte rechtsbevoegdheid. Niet is gebleken dat de vereniging is opgericht bij notariële akte. De vereniging is derhalve geen rechtspersoon. Ook anderszins is niet gebleken dat de bedoelde vereniging over voldoende rechtsbevoegdheid beschikt om als belanghebbende te worden aangemerkt. Evenmin kan Van der Veen in persoon als belanghebbende worden aangemerkt. Van der Veen is woonachtig in Delft. Een louter subjectief gevoel van sterke betrokkenheid bij een bestuursbesluit is, hoe sterk dat gevoel ook is, niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks betrokken belang. Evenmin kan worden gezegd dat hij zich onderscheidt van grote aantallen anderen. Het verzoek van Orion-A danwel van Van der Veen komt niet voorinwilliging in aanmerking.
Ten aanzien van het bestreden besluit wordt als volgt overwogen.
Normatief kader en rechtsvraag
In zijn uitspraak van 2 oktober 1998 heeft de president het normatieve kader aangegeven voor het gedogen van overschrijdingen van de in de Aanwijzing neergelegde geluidszones.
In hetgeen partijen sindsdien omtrent dat normatieve kader naar voren hebben gebracht, ziet de president geen aanleiding de juridische grenzen van het gedogen thans anders te trekken dan hij in die uitspraak heeft gedaan.
Voor zover hier en nu nog van belang, is het gedogen van overschrijdingen van geluidsgrenzen dan ook toegestaan, indien die overschrijdingen bewijsbaar leiden tot een gelijkblijvende of zelfs gereduceerde geluidsoverlast. Indien en voor zover het gedogen bestaat uit het vooruitlopen op een nieuwe geluidszone (anticipatief gedogen), is voor de geoorloofdheid van dat gedogen eveneens van beslissende betekenis of de geluidsoverlast daardoor afneemt.
De vraag is nu of de Minister bij het nemen van het thans bestreden besluit al dan niet binnen die grenzen is gebleven.
Overwegingen ten aanzien van de etmaalzone
De Minister en de luchtvaartsector stellen in dit verband dat reeds vanaf 16 februari 1998,toen de zogeheten dubbeldoelstelling werd geformuleerd, is vooruitgelopen op een begrenzing van geluidsbelasting zoals die nu in het bestreden besluit terecht is gekomen, en dat die begrenzing per saldo leidt tot minder geluidsoverlast dan de begrenzing van de Aanwijzing. Op deze grond acht de Minister het geoorloofd om over te schakelen op handhaving van de begrenzing van het bestreden besluit en verder af te zien van handhaving van de begrenzing van de Aanwijzing.
Met het oog op de toetsing van onder meer deze stelling heeft de president advies gevraagd aan de StAB. De vraagstelling aan de StAB is ter zitting van 11 november 1998 besproken met de toen aan het geding deelnemende partijen. Het rapport van de Stichting van 20 november 1998, zoals aangevuld bij een tweetal faxberichten van 23 november 1998, is ter terechtzitting van 25 november 1998 door partijen van commentaar voorzien.
Voor de hierboven weergegeven stelling van de Minister en de luchtvaartsector zijn de volgende conclusies uit het rapport van belang:
"Uitgedrukt in aantallen woningen houdt gedogen in alle berekende zones een vermindering in ten opzichte van de Aanwijzing. In de 20 Ke-zone, met een totaal verschil van 77.765 woningen, laat dit effect zich in bijna alle woonkernen fors gelden (bijv. Amstelveen 13.998 woningen). In de 35 Ke-zone is de totale vermindering door het gedogen 4.519 woningen. Ook hier is de vermindering in Amstelveen het grootst: 1.423 woningen.";
en:
"In alle berekende schillen zal het aantal woningen bij gedogen afnemen. Bij gedogen neemt het aantal woningen met een belasting van 20-30 Ke, 30-35 Ke, 35-40 Ke en 40-65 Ke af met respectievelijk 65.784, 7.452, 2.914, en 1.580.".
Ter terechtzitting van 25 november 1998 is van de zijde van verzoekers kritiek uitgeoefend op de cijfermatige uitgangspunten die. door de StAB - vooral voor het aantal in 1998 nog te verwachten vliegtuigbewegingen - zijn gehanteerd. Het geheel overziende acht de president het echter alleszins verantwoord zijn voorlopig oordeel mede te baseren op de conclusies waartoe de StAB is gekomen.
De president stelt den ook vast, dat verweerder er - conform de pretentie van de zogeheten dubbeldoelstelling - in geslaagd is bij het bestreden besluit een begrenzing te formuleren die per saldo, ondanks een groter aantal vliegtuigbewegingen, leidt tot een reductie van het aantal geluidsbelaste woningen. Anders gezegd: het "volvliegen" van de gedoogzone levert minder geluidsbelaste woningen op dan het "volvliegen" van de zone van de Aanwijzing. Gegeven deze vaststelling rust op de Minister niet de rechtsplicht om nu alsnog over te schakelen op handhaving conform de begrenzing van de Aanwijzing. Dit geldt eens temeer, nu de Minister er, door de sluiting van baan 09/27 (Buitenveldertbaan) van 23.00 uur tot 06.00 uur tot 1 januari 1999, blijk van heeft gegeven dat zij de gedoogbegrenzing daadwerkelijk handhaaft.
Hieraan voegt de president nog het volgende toe.
Tot de conclusie dat de nieuwe gedoogbegrenzing tot minder geluidsbelaste woningen leidt dan de begrenzing van de Aanwijzing, kan slechts worden gekomen na een saldering: door de nieuwe begrenzing wordt de geluidsbelasting van sommige woningen kleiner, van andere echter groter. In het besneden besluit is geen aandacht besteed aan de vraag op welke wijze bewoners van huizen die door de nieuwe begrenzing in een zone met een zwaardere geluidsbelasting, terecht zijn gekomen, schadeloos worden gesteld. Het bestreden besluit is in zoverre gebrekkig, doch dit gebrek kan in de bezwaarschriftprocedure worden hersteld. De president geeft de Minister in overweging de desbetreffende personen ruimhartig tegemoet te treden.
Overwegingen ten aanzien van de nachtzone
Bij het bestreden besluit worden niet alleen overschrijdingen van de etmaalzone gedoogd, maar ook overschrijdingen van de nachtzone. De meest ingrijpende daarvan betreffen de Buitenveldertbaan. Na het nemen van het bestreden besluit is deze baan tot 1 januari 1999 gedurende de nachten feitelijk gesloten. De president is er niet van overtuigd geraakt, dat de overblijvende, bij het bestreden besluit gedoogde overschrijdingen van de nachtzone, een dusdanige extra overlast veroorzaken, dat een rechterlijk ingrijpen geboden zou zijn. Gelet op het voorgaande. en hetgeen overigens zowel uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, bestaat geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Het daarop gerichte verzoek moet worden afgewezen.
Voorts wordt geen aanleiding gevonden om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling in de proceskosten. Evenmin is een grond aanwezig om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
4. BESLISSING
De president,
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Gewezen door mr. D. Allewijn, fungerend president,
in tegenwoordigheid van mr. F.B. Hoogenraad-Rosier, griffier
en uitgesproken in het openbaar op: 30 NOV. 1998 door mr. D. Allewijn, in. tegenwoordigheid van de griffier.
de griffier, de president,
Afschrift verzonden op: 30 NOV. 1998
Coll.: LB D:A