Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nrs. : AWB 95/9763 GEMWT, AWB 95/10282 GEMWT, AWB 96/11049 GEMWT, AWB 96/11721 GEMWT en AWB 96/11823 GEMWT
Inzake :
1. A. als rechtsopvolger van B. te C;
2. D te E;
3. Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel (CVAH), gevestigd te Amsterdam, eisers,
tegen :
1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam;
2. de raad van de gemeente Amsterdam, verweerders.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUITEN
Besluit van het college van burgemeester en wethouders van 26 september 1995, verzonden op 26 september 1995, nr. 2987/95-2988/95;
Besluit van de raad van 18 september 1996, verzonden op 3 oktober 1996, nr. 412.
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 3 november 1993 heeft de gemeenteraad (hierna: de raad) besloten de Boomen Bloemmarkt (hierna: de Bloemenmarkt) aan het Singel te Amsterdam op te heffen door middel van wijziging van de op de Bloemenmarkt betrekking hebbende verordeningen en het college van burgemeester en wethouders (hierna: b&w) uit te nodigen de uitvoering hiervan ter hand te nemen.
Vervolgens hebben b&w bij besluit van 27 januari 1995 besloten het bepaalde ten aanzien van de Bloemenmarkt in de "Verordening bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden" in te trekken en het besluit van de raad van 3 november 1993 met terugwerkende kracht te doen ingaan op 1 oktober 1994.
Bij schrijven van 13 februari 1995 heeft de Directeur van de Dienst van het Marktwezen namens b&w aan eisers sub 1. en sub 2. medegedeeld dat hun sollicitantennummers voor de Bloemenmarkt aan het Singel met ingang van 1 oktober 1994 vervallen zijn verklaard.
Eisers sub 1. en sub 2. hebben tegen het schrijven van 13 februari 1995 op 7 maart 1995 respectievelijk 26 februari 1995 (ingekomen bij verweerder op 6 maart 1995) een bezwaarschrift ingediend.
Namens eiseres sub 3. heeft J. Pestman, secretaris van de CVAH afdeling Amsterdam, op 25 maart 1995 een bezwaarschrift ingediend. In dit bezwaarschrift is bezwaar gemaakt tegen het door de raad genomen besluit tot het opheffen van de Bloemenmarkt aan het Singel als markt, tegen het door b&w genomen besluit van 27 januari 1995 en tegen de mededeling van de Directeur van de Dienst van het Marktwezen van 13 februari 1995.
Bij het bestreden besluit van 26 september 1995 hebben b&w de bezwaren van eisers sub 1. en sub 2. niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaarschriften doorgezonden naar de raad. Tevens is het bezwaarschrift van eiseres sub 3. naar de raad doorgezonden.
Namens eiser sub 1. heeft mr. P.H. Revermann, werkzaam bij het Juridisch en Bestuurlijk Adviescentrum te Amsterdam, tegen het besluit van 26 september 1995 beroep ingesteld bij beroepschrift met bijlagen van 12 oktober 1995 (procedurenummer AWB 95/9763 GEMWT) en de rechtbank op daartoe aangevoerde gronden verzocht het bestreden besluit te vernietigen en b&w te veroordelen tot vergoeding van de door eiser geleden schade, alsmede b&w te gelasten aan eiser een sollicitantennummer met gelijke anciënniteit voor een markt naar zijn keuze toe te kennen.
Namens eiser sub 2. heeft J.B. van der Meer, juridisch adviseur te Amsterdam, tegen het besluit van 26 september 1995 beroep ingesteld bij beroepschrift met bijlagen van 26 oktober 1995 (procedurenummer AWB 95/10282 GEMWT). In beroep is de rechtbank op daartoe aangevoerde gronden verzocht het bestreden besluit te vernietigen en b&w te veroordelen tot het vergoeden van de door eiser geleden schade.
Op 12 februari 1996 hebben b&w afschriften van de op de zaak met procedurenummer AWB 95/9763 GEMWT betrekking hebbende stukken ingezonden, alsmede een verweerschrift betrekking hebbend op de zaken met procedurenummers AWB 95/9763 GEMWT en AWB 95/10282 GEMWT ingediend.
Bij schrijven van 20 juni 1996 hebben b&w afschriften van nadere stukken in de zaak met procedurenummer AWB 95/10282 GEMWT ingezonden.
Bij het bestreden besluit van 18 september 1996 heeft de raad de bezwaren van eisers sub 1. tot en met sub 3. ongegrond verklaard en het primaire besluit van 3 november 1993 gehandhaafd.
Namens eiser sub 1. heeft mr. Revermann, voornoemd, tegen het besluit van 18 september 1996 beroep ingesteld bij beroepschrift met bijlagen van 14 oktober 1996 (procedurenummer AWB 96/11049 GEMWT). In beroep is op daartoe aangevoerde gronden vernietiging van het bestreden besluit gevorderd, alsmede dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het vernietigde besluit, met veroordeling van de gemeente Amsterdam in de kosten van de procedure en tot vergoeding van de door eiser geleden en nog te lijden schade.
Namens eiser sub 2. heeft Van der Meer, voornoemd, tegen het besluit van 18 september 1996 beroep ingesteld bij beroepschrift met bijlagen van 6 november 1996 (procedurenummer AWB 96/11823 GEMWT). In beroep is op daartoe aangevoerde gronden vernietiging van het bestreden besluit gevorderd, met veroordeling van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van de door eiser geleden en nog te lijden schade.
Namens eiseres sub 3. heeft Pestman, voornoemd, tegen het besluit van 18 september 1996 beroep ingesteld bij beroepschrift met bijlagen van 13 november 1996 (procedurenummer AWB 96/11721 GEMWT) en de rechtbank verzocht het bestreden besluit te vernietigen.
Bij schrijven van 23 november 1996 heeft J.L.M. Cuelenaere, juridisch adviseur te Amsterdam en compagnon van Van der Meer, voornoemd, zich gesteld als medegemachtigde van eiser sub 2.
Op 10 juli 1997 heeft de raad een verweerschrift betrekking hebbend op de zaken met procedurenummers AWB 96/11049 GEMWT, AWB 96/11721 GEMWT en AWB 96/11823 GEMWT ingediend.
Bij schrijven van 24 juli 1998 heeft Pestman, voornoemd, een afschrift van een nader stuk in de zaak met procedurenummer AWB 96/11721 GEMWT ingezonden. Verweerders hebben op 24 augustus 1998, 1 september 1998 en 25 november 1998 afschriften van nadere stukken betrekking hebbend op alle beroepen ingezonden.
Bij schrijven met bijlagen van 2 september 1998 heeft mr. Revermann, voornoemd, de gronden van de beroepen met procedurenummers AWB 95/9763 GEMWT en AWB 96/11049 GEMWT aangevuld. Bij schrijven van 7 december 1998 heeft Van der Meer, voornoemd, de gronden van de beroepen met procedurenummers AWB 95/10282 GEMWT en AWB 96/11823 GEMWT aangevuld.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 18 december 1998, alwaar eiser sub 1. is verschenen bij mr. Revermann, voornoemd.
Eiser sub 2. is in persoon verschenen, bijgestaan door Van der Meer en Cuelenaere, voornoemd.
Eiseres sub 3. is verschenen bij Pestman, voornoemd.
Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. L. van Lierop en mr. K. van den Hurk, beiden werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
III. MOTIVERING
Bij de beantwoording van de vraag of de bestreden besluiten in rechte stand kunnen houden gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Feiten
De Bloemenmarkt is sedert 1862 gevestigd aan het Singel te Amsterdam. De (voormalige) markt bestaat uit zeventien permanente standruimtes; deels op het water, meestal met een permanente uitbreiding op de vaste wal en daarvoor nog uitstalruimte op straat, al dan niet met een luifel overdekt. Sinds het midden van de jaren tachtig heeft het gemeentebestuur gesprekken gevoerd met de standplaatshouders van de Bloemenmarkt over verfraaiing van de markt. Beiden zijn het erover eens dat de stedenbouwkundige kwaliteit van de openbare ruimte en de bebouwing aan het Singel en de Bloemenmarkt niet meer voldoen en dat de noodzakelijke verfraaiing moet worden bereikt door verbetering van de opstallen en door behoud en/of herstel van het oorspronkelijke assortiment van de Bloemenmarkt. Voor de financiering van de verbetering van de opstallen heeft het gemeentebestuur de mogelijkheid tot het in erfpacht uitgeven van het water en de grond aan het Singel ter plaatse van de markt laten onderzoeken.
Bij besluit van 14 juli 1993, nr. 438, genomen overeenkomstig de voordracht van b&w van 5 juli 1993 (Gemeenteblad afd.1, blz. 1985), heeft de raad een krediet van fl. 50.000,00 beschikbaar gesteld voor de uitwerking van de keuzemogelijkheden voor de verfraaiing van de Bloemenmarkt. De raad heeft tevens besloten b&w uit te nodigen zijn voorkeur voor een regeling van de verhouding tussen de gemeente en de bloemenkooplieden aan het Singel op basis van erfpacht of opstalrecht V 1 november 1993 uit te werken bij de nadere voorstellen met betrekking tot de Bloemenmarkt.
Een hiervoor door b&w ingestelde ambtelijke projectgroep heeft op 13 september 1993 rapport uitgebracht, waarin aan b&w het voorstel is gedaan eerst het advies van de Commissie voor Economische Zaken, Havens, Nutsbedrijven en Personeelszaken (hierna: de commissie) te vragen alvorens een definitief standpunt in te nemen.
De commissie heeft tijdens de behandeling in eerste termijn op 22 september 1993 een voorkeur uitgesproken voor verfraaiing van de Bloemenmarkt voor rekening en risico van de marktkooplieden in combinatie met uitgifte in erfpacht. Op 21 oktober 1993 (Gemeenteblad afd.1, blz. 2762) hebben b&w de raad terzake een voordracht gedaan.
Bij besluit van 3 november 1993, nr. 645, heeft de raad overeenkomstig de voordracht van b&w van 21 oktober 1993 besloten: I. in te trekken:
het gestelde in artikel 4, sub c, van de Verordening op de Dienst van het Marktwezen, vastgesteld bij zijn besluit van 6 december 1978, nr. 1306 (Gemeenteblad 1979, afd.3, volgn. 94);
het gestelde onder 3 van de Verordening bepaling van de plaatsen der markten, vastgesteld bij zijn besluit van 6 december 1978, nr. 1307 (Gemeenteblad 1979, afd.3, volgn. 95); het gestelde onder 3 (Boomen bloemenmarkt) in de Tabel 1993, behorende bij de Heffingsverordening marktgelden 1989, vastgesteld bij zijn besluit van 28 november 1990, nr. 960 (Gemeenteblad 1990, afd.3, volgn. 114), zoals laatstelijk gewijzigd bij zijn besluit van 12 november 1992, nr. 803 (Gemeenteblad 1993, afd.3, volgn. 10);
II. burgemeester en wethouders uit te nodigen over te gaan tot het intrekken van het gestelde onder A, sub 3, en onder C, sub 1, ten aanzien van de Boomen bloemenmarkt, van de Verordening bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden, vastgesteld bij hun besluit van 26 januari 1979 (Gemeenteblad 1979, afd.3, volgn. 96);
III. te bepalen, dat het onder I en II gestelde zal ingaan op een nader door burgemeester en wethouders te bepalen datum;
IV. burgemeester en wethouders uit te nodigen, vóór de onder III van dit besluit bedoelde datum aan de ondernemers op de Bloemenmarkt aan het Singel een aanbieding tot uitgifte in erfpacht te doen voor dat gedeelte van de openbare ruimte waarvan ieder van hen thans een marktplaats, zowel op de weg als in het water, inneemt, evenwel rekening houdende met de nader door zijn vergadering vast te stellen stedenbouwkundige eisen, en deze aanbieding na acceptatie daarvan aan hem ter fiattering voor te leggen.
Het raadsbesluit is op grond van artikel 229 van Pro de gemeentewet, zoals deze gold voor 12 januari 1994 (hierna: de gemeentewet) ter goedkeuring doorgezonden aan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (hierna: GS). Bij besluit van 23 november 1993 hebben GS het raadsbesluit goedgekeurd.
Vervolgens hebben b&w op 27 januari 1995 besloten het gestelde onder A, sub 3 en onder C, sub 1, ten aanzien van de Boomen bloemenmarkt, van de Verordening bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden, per 1 oktober 1994 in te trekken. Daarbij hebben b&w tevens bepaald dat het onder I vermelde raadsbesluit op 1 oktober 1994 in werking is getreden. Dit besluit is tezamen met het raadsbesluit van 3 november 1993 en het goedkeuringsbesluit van GS van 23 november 1993 op 1 maart 1995 gepubliceerd (Gemeenteblad 1995, afd.3, nr. 31).
Op 13 februari 1995 heeft de Directeur van de Dienst van het Marktwezen namens b&w aan eisers sub 1. en sub 2. medegedeeld dat hun sollicitantennummers voor de Bloemenmarkt aan het Singel met ingang van 1 oktober 1994 vervallen zijn verklaard. Bij schrijven van eveneens 13 februari 1995 heeft de directeur eiseres sub 3. op de hoogte gesteld van de besluiten van de raad en b&w.
Eisers sub 1. en sub 2. hebben tegen de brief van 13 februari 1995 op 7 maart 1995 respectievelijk 26 februari 1995 een bezwaarschrift ingediend.
Namens eiseres sub 3. heeft Pestman, voornoemd, op 25 maart 1995 een bezwaarschrift ingediend. In dit bezwaarschrift is bezwaar gemaakt tegen het door de raad genomen besluit tot het opheffen van de Bloemenmarkt aan het Singel als markt, tegen het door b&w genomen besluit dat het besluit van de raad met terugwerkende kracht per 1 oktober 1994 is ingegaan en tegen de mededeling van de Directeur van de Dienst van het Marktwezen van 13 februari 1995.
Op 19 april 1995 is eiseres sub 3. in de gelegenheid gesteld haar bezwaren mondeling toe te lichten. Eiseres sub 3. heeft blijkens het verslag van de hoorzitting verzocht de behandeling van het bezwaarschrift aan te houden totdat een door de Nederlandse Vereniging van Marktbeheerders ingediend raadsadres zal zijn beantwoord.
Op 25 april 1995 zijn eisers sub 1. en sub 2. door b&w in de gelegenheid gesteld hun bezwaren mondeling toe te lichten. Vervolgens hebben b&w met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie het thans bestreden besluit van 26 september 1995 genomen, waarbij de bezwaren van eisers sub 1. en sub 2. niet-ontvankelijk zijn verklaard. Daartoe is overwogen dat door het besluit van de raad tot opheffing van de Bloemenmarkt aldaar niet langer de publiekrechtelijke regelingen voor markten gelden. De Verordening op de Straathandel, het daarin opgenomen anciënniteitssysteem en de daarbij behorende sollicitantenlijst voor de markt aan het Singel is daarmee komen te vervallen. Het opheffen van de markt en het vervallen van de sollicitantennummers zijn dan ook niet het gevolg van het schrijven van 13 februari 1995. De brief doet daar slechts mededeling van en is derhalve niet op rechtsgevolg gericht. Voorts hebben b&w medegedeeld dat, gelet op het feit dat de bezwaren van eisers zich uitsluitend richten op het gemeenteraadsbesluit tot het opheffen van de Bloemenmarkt en de uit dat besluit rechtstreeks voortvloeiende gevolgen, de bezwaarschriften zijn doorgezonden naar de bezwaarschriftencommissie van de raad.
Op basis van de met de bloemenkooplieden bereikte overeenstemming over de invulling van de door de Dienst Ruimtelijke Ordening geformuleerde stedenbouwkundige kaders, hebben b&w per 1 oktober 1994 de openbare ruimte en het water aan de Bloemenmarkt in erfpacht uitgegeven.
Bij besluit van 4 oktober 1995 (Gemeenteblad afd.2, blz. 1088) heeft de raad overeenkomstig de voordracht van b&w van 26 september 1995 (Gemeenteblad afd. 1, nr. 522, blz. 2113) het Stedenbouwkundig Programma van Eisen (hierna: SPVE) voor de Bloemenmarkt aan het Singel vastgesteld en de erfpachtuitgifte voor de openbare ruimte waar de bloemenstallen zijn gelegen per 1 oktober 1994 gefiatteerd.
Op 21 februari 1996 zijn eisers door de raad in de gelegenheid gesteld hun bezwaren mondeling toe te lichten.
Vervolgens heeft de raad met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie het thans bestreden besluit van 18 september 1996 genomen, waarbij de bezwaren van eisers sub 1. tot en met sub 3. ongegrond zijn verklaard en het primaire besluit is gehandhaafd. Daartoe is het volgende overwogen. Het feit dat ooit ter plekke een markt is ingesteld, betekent niet dat deze markt niet kan worden opgeheven als daartoe aanleiding bestaat. Deze aanleiding is gevonden in het feit dat de markt een steeds rommeliger en armoediger aanzien ging vertonen. Door middel van erfpachtuitgifte kunnen de kooplieden zelf de verfraaiing van de Bloemenmarkt ter hand nemen. Volgens de raad is hij derhalve bevoegd om het publiekrechtelijk marktregime opzij te zetten en hiervoor een privaatrechtelijk regime in de plaats te stellen. Dit geldt te meer nu de Bloemenmarkt in de loop der jaren steeds minder het karakter van een gewone markt en steeds meer het karakter van een winkelstraat heeft gekregen. Voorts mogen marktkooplieden en sollicitanten aan het bestaan van een markt niet het vertrouwen ontlenen dat die markt ook tot in lengte van jaren zal blijven bestaan. Daarbij komt dat absoluut onzeker is, of en, zo ja, wanneer eisers sub 1. en sub 2. aan de beurt zouden zijn gekomen voor een plek op de Bloemenmarkt.
De Bloemenmarkt is een markt met zeer weinig doorstroming. Ook kan van door eisers sub 1. en sub 2. geleden schade geen sprake zijn nu zij nog geen investeringen hebben gedaan. Zij vragen in feite om vergoeding van toekomstige winstderving, waarvan nog niet eens vaststaat dat die wel geleden zal worden. Het feit dat bezwaarden niet zijn gehoord voordat het besluit tot opheffing van de Bloemenmarkt is genomen hoeft niet te leiden tot intrekking van dit besluit. Bezwaarden zijn immers in de bezwaarschriftenfase uitgebreid in de gelegenheid gesteld hun bezwaren naar voren te brengen en toe te lichten.
De raad heeft voorts overwogen dat punt IV van het besluit van 3 november 1993 een uitnodiging aan b&w behelst om voor de opheffing van de markt aan de ondernemers op de Bloemenmarkt een erfpachtcontract aan te bieden, daarbij rekening houdende met de nader vast te stellen stedenbouwkundige eisen en deze aanbieding na acceptatie ter fiattering voor te leggen. In eerste instantie was niet aan de bedoelde voorwaarden voldaan, doch dat gebrek is hersteld door het besluit van 4 oktober 1995.
Gronden van de beroepen van eiser sub 1.
Namens eiser sub 1. is aangevoerd dat b&w er ten onrechte vanuit zijn gegaan dat zijn bezwaren zich (slechts) richten tegen het opheffen van de markt en het vervallen van zijn sollicitantennummer. Eisers bezwaren zijn evenzeer gericht tegen de invoeringsdatum zoals neergelegd in het besluit van b&w van 27 januari 1995. Eiser heeft voorts aangevoerd dat de raad niet de vrijheid heeft de Bloemenmarkt op te heffen zonder aan de gedupeerden van dit besluit enige vorm van schadeen/of nadeelcompensatie toe te kennen. Bovendien is eiser in een te laat stadium van de opheffing van de markt op de hoogte gesteld, zodat hem de mogelijkheid is ontnomen tijdig voor een andere markt te opteren met alle winstderving van dien. De besluiten zijn dan ook in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Tevens heeft er geen behoorlijke belangenafweging plaatsgevonden.
Gronden van de beroepen van eiser sub 2.
Namens eiser sub 2. is aangevoerd dat het vervallen verklaren van zijn sollicitantennummer wel degelijk rechtsgevolg heeft, namelijk het niet langer aanspraak kunnen maken op een jarenlang opgebouwd recht op een standplaats. Voorts stelt eiser niet te begrijpen dat b&w in de brief van 13 februari 1995 een bezwaarclausule hebben opgenomen als ze van mening zijn dat de brief niet op rechtsgevolg is gericht. Tevens is het in strijd met het recht dat b&w het raadsbesluit met terugwerkende kracht hebben doen ingaan. Eiser heeft voorts gesteld dat de raad niet bevoegd is een publiekrechtelijke regeling te vervangen door een privaatrechtelijke regeling. Het was volgens eiser voorts doelmatiger geweest als de gemeente de kooplieden op grond van de Verordening op de Straathandel had verplicht hun stallen op te knappen en een zeker assortiment te voeren. Dit geldt temeer nu feitelijk nog steeds sprake is van een markt. Voorts noemt de Verordening op de Straathandel het veranderen van het marktregime niet als grondslag voor het intrekken van sollicitantennummers. De kooplieden van de Bloemenmarkt zijn bevoordeeld door het afschaffen van de marktstatus. Aan deze kooplieden wordt immers, tengevolge van de onderhavige besluiten, een bedrag van fl. 700.000,00 gegeven, aldus eiser. Eiser heeft voorts gesteld dat hij ten onrechte niet betrokken is geweest bij de inspraakprocedure rond het besluit van 3 november 1993. Als dit destijds wel het geval geweest was, had hij andere activiteiten kunnen ontplooien om zo zijn schade te beperken. Uit raadsverslagen blijkt tevens dat verweerders het risico van schadeclaims door benadeelden hebben onderkend, omdat ze wisten dat de sollicitanten onredelijk zouden worden benadeeld. Het besluit van 3 november 1993 is pas gepubliceerd in het Gemeenteblad op 1 maart 1995, zodat het per die datum in werking is getreden. Dat het college van burgemeester en wethouders op 27 januari 1995 het besluit met terugwerkende kracht op 1 oktober 1994 hebben laten ingaan doet hieraan niet af. Eiser is derhalve van mening dat de bestreden besluiten zijn voorbereid en genomen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Gronden van het beroep van eiseres sub 3.
Namens eiseres sub 3. is in beroep aangevoerd dat het algemeen bestuur ten aanzien van de markt berust bij de raad. Overdracht van deze publiekrechtelijke taak aan andere organen of personen is niet verenigbaar met het in de Gemeentewet verankerde stelsel. Het besluit tot opheffing van de Bloemenmarkt is dan ook in strijd met de Gemeentewet. Voorts is van een daadwerkelijke opheffing geen sprake nu de openbare ruimte met bestemming markt in erfpacht wordt uitgegeven. De Bloemenmarkt blijft een markt. Er is derhalve sprake van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. Het uiteindelijke doel van het besluit tot opheffing, te weten verfraaiing van de Bloemenmarkt, had ook bereikt kunnen worden door gebruikmaking van de publiekrechtelijke weg. De gemeente had de noodzakelijke investeringen kunnen doen. Immers, de verfraaiingen van de Waterloopleinmarkt en de Albert Cuypmarkt zijn ook met geld van de gemeente tot stand gekomen.
Bovendien hadden door consistent optreden en beter toezicht op de markt wanordelijkheden kunnen worden tegengegaan. Daarbij komt dat het beleid van de gemeente Amsterdam ten opzichte van het beheer van de openbare ruimte erop is gericht in beginsel geen openbare weg te verkopen of in erfpacht uit te geven. De raad heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij heeft gekozen voor erfpachtuitgifte.
Voorts is het anciënniteitssyteem geweld aangedaan. De sollicitanten op de sollicitantenlijst zijn hun anciënniteit kwijt geraakt.
Zij mochten daar echter wel op vertrouwen. Verweerders hebben onvoldoende rekening gehouden met de belangen van de sollicitanten. Eiseres is ook niet als belangenbehartiger van ambulante handelaren bij de besluitvorming betrokken geweest.
Verweer van b&w betrekking hebbend op procedurenummers AWB 95/9763 GEMWT en AWB 95/10282 GEMWT B&w hebben in het verweerschrift gesteld dat de brief van 13 februari 1995 niet op rechtsgevolg is gericht. De brief behelst slechts een mededeling over de besluitvorming in verband met de opheffing van de Bloemenmarkt en de consequenties daarvan voor eisers. Bezwaarschriften tegen dit schrijven dienen derhalve nietontvankelijk te worden verklaard. Het feit dat in de brief van 13 februari 1995 ten onrechte is gewezen op de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen doet hier niet aan af. De heroverweging van het besluit tot opheffing van de markt is de bevoegdheid van de raad. B&w hebben voorts gesteld dat eisers sub 1. en sub 2. in hun bezwaarschriften noch in hun beroepschriften inhoudelijke bezwaren tegen de datum van inwerkingtreding van het raadsbesluit naar voren hebben gebracht. Het instellen van beroep tegen dit besluit zal derhalve tot nietontvankelijkheid moeten leiden.
Verweer van de raad betrekking hebbend op procedurenummers AWB 96/11049 GEMWT, AWB 96/11721 GEMWT en AWB 96/11823 GEMWT De raad heeft in zijn verweerschrift gesteld dat zowel de inwerkingtreding van het besluit van 3 november 1993 per 1 oktober 1994 als de mededeling in de brief van 13 februari 1995 niet in het bestreden besluit zijn betrokken, omdat die onderdelen het besluit van b&w van 27 januari 1995 betreffen. Aldus is alleen geoordeeld over het opheffen van de Bloemenmarkt. De raad is van oordeel dat hij gebruik heeft gemaakt van zijn in artikel 151 van Pro de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid om de markt af te schaffen. Het afschaffen van de markt sluit aan bij de feitelijke situatie. De Bloemenmarkt heeft in de loop der jaren immers steeds minder het karakter van een gewone markt en steeds meer het karakter van een winkelstraat gekregen. Van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht is geen sprake. Het is niet vanzelfsprekend dat het publieke belang het beste gediend is met een regeling waarin vergunningen en ontheffingen, anciënniteitsregels en dergelijke zijn opgenomen. Met het opheffen van de markt zijn de bestaande marktregels voor die locatie ingetrokken. Binnen de bestaande regeling mochten sollicitanten op grond van hun anciënniteit er inderdaad op vertrouwen dat zij voor een plaats op de Bloemenmarkt in aanmerking zouden komen. Aan een plaats op de lijst is echter geen garantie verbonden dat de markt blijft bestaan. Voorts heeft verweerder gesteld dat hij wel degelijk op de hoogte was van het standpunt van eiseres sub 3., welk standpunt eiseres sub 3. reeds bij haar brieven van 26 april 1989 en 1 juli 1993 naar voren had gebracht. Ten aanzien van de belangen van de sollicitanten kan gezegd worden dat de belangen die worden gediend met het besluit de markt op te heffen zwaarder wegen, aldus de raad. Het is absoluut onzeker wanneer zij aan de beurt zouden zijn gekomen voor een plek op de Bloemenmarkt. De brief van 18 juni 1993 waarin staat dat sinds 7 september 1990 twee gegadigden staan ingeschreven op de sollicitantenlijst doet hieraan niet af. Er is immers sinds 1983 geen plaats meer vrijgekomen op de Bloemenmarkt en gelet op de besprekingen over een mogelijke omzetting in erfpacht is het zeer onwaarschijnlijk dat een bestaande plaatshouder een plaats zou hebben laten openvallen. Van echte schade kan dan ook geen sprake zijn.
Overwegingen
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van eisers bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Krachtens het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres A. niet beschouwd kan worden als belanghebbende bij beide bestreden besluiten.
Daartoe wordt als volgt overwogen.
Eiseres is als erfgenaam rechtsopvolger onder algemene titel van B. B. is overleden op 4 mei 1996. Hoewel de opvolger onder algemene titel in zijn algemeenheid de rechtspositie van de overledene overneemt, dient deze om in beroep of bezwaar te kunnen worden ontvangen een eigen processueel belang te hebben. Om vast te stellen of daarvan sprake is zal de rechtbank dienen te onderzoeken of eiseres ingevolge de op de onderhavige zaak betrekking hebbende wetgeving, de rechtspositie van B. overneemt.
B. was sollicitant in de zin van de Verordening op de Straathandel. Ingevolge artikel 2.9 van deze Verordening vervalt door middel van doorhaling bij overlijden de inschrijving op de sollicitantenlijst, tenzij iemand op grond van het bepaalde in deze Verordening in diens plaats treedt. Van dit laatste is ten aanzien van eiseres niet gebleken, zodat geoordeeld wordt dat eiseres geen eigen procesbelang (meer) heeft en om die reden niet in haar beroep tegen beide bestreden besluiten kan worden ontvangen.
Ten aanzien van eisers D. en CVAH is de rechtbank van oordeel dat zij in hun beroepschriften kunnen worden ontvangen. Met betrekking tot het bestreden besluit van b&w van 26 september 1995
Bij het bestreden besluit hebben b&w de ingediende bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaarschriften ter behandeling doorgestuurd naar de raad. De rechtbank leest dit besluit aldus dat b&w zowel de intrekking van de op de Bloemenmarkt betrekking hebbende bepalingen in de "Verordening bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden", als de bepaling van de ingangsdatum van 1 oktober 1994 van het raadsbesluit, als de mededeling van 13 februari 1995 over het opheffen van de sollicitantennummers niet beschouwen als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Onder een rechtshandeling wordt verstaan een handeling gericht op rechtsgevolg. Daarvan is sprake als beoogd is om een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen te laten ontstaan of te niet te doen, dan wel om de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. Volgens b&w is het schrijven van 13 februari 1995 een mededeling van feitelijke aard, in die zin dat het vervallen van de sollicitantennummers een gevolg is van het besluit van de raad tot opheffing van de Bloemenmarkt.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben b&w ten onrechte geoordeeld dat het schrijven van 13 februari 1995 geen besluit bevat als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Met het opheffen van de sollicitantenlijst worden immers rechten teniet gedaan en wel de (toekomstige) rechten van de op die lijst ingeschreven personen op een standplaats op de Bloemenmarkt. Hieruit volgt dat het schrijven van 13 februari 1995 is gericht op rechtsgevolg en derhalve is aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Bij besluit van 27 januari 1995 hebben b&w besloten het gestelde onder A, sub 3 en onder C, sub 1, ten aanzien van de bloemenmarkt, van de Verordening bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden, per 1 oktober 1994 in te trekken. Daarbij hebben b&w tevens bepaald dat het raadsbesluit van 3 november 1993 op 1 oktober 1994 in werking is getreden.
Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerders gesteld dat de bevoegdheid tot intrekking van het ten aanzien van de Bloemenmarkt bepaalde in de "Verordening bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden" door de raad bij zijn besluit van 3 november 1993 aan b&w is gedelegeerd.
De rechtbank overweegt dat de wijziging van de "Verordening bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden" niet kan worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift. Voornoemde wijziging moet worden gekwalificeerd als een besluit met betrekking tot de juridische status van de Bloemenmarkt, nu de door b&w in te trekken bepalingen betrekking hebben op een concreet gebied, namelijk de Bloemenmarkt, waarvan de hoedanigheid van essentiële betekenis is voor het nemen van het besluit. De rechtbank is voorts van oordeel dat het onderdeel van het besluit van b&w, waarbij de ingangsdatum van het raadsbesluit is bepaald op 1 oktober 1994 tevens kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. De rechtbank overweegt hiertoe dat met het bepalen van de ingangsdatum door b&w op 1 oktober 1994 de beslissing van de raad voor een concreet bepaalbare groep personen, te weten de kooplieden van de Bloemenmarkt en de op de sollicitantenlijst voor de Bloemenmarkt ingeschreven personen, is geconcretiseerd.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank voorts gebleken dat de door eiseres sub 3. in haar bezwaarschrift van 25 maart 1995 geuite bezwaren tegen de ingangsdatum door b&w niet zijn weerlegd dan wel behandeld. B&w hebben het bezwaarschrift van eiseres sub 3. voorzover gericht tegen de ingangsdatum van het raadsbesluit dan ook ten onrechte doorgezonden naar de raad.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat b&w eisers ten onrechte niet ontvankelijk hebben verklaard in hun bezwaarschriften. Het bestreden besluit van 26 september 1995 kan derhalve niet in stand blijven. B&w zullen opnieuw op de bezwaarschriften dienen te beslissen en zullen in dat kader tevens dienen te beslissen op het bezwaarschrift van eiseres sub 3. voorzover gericht tegen de ingangsdatum van het raadsbesluit.
Met betrekking tot het bestreden besluit van de raad van 18 september 1996
Met partijen is de rechtbank van oordeel dat de raad het besluit tot opheffing van de markt op goede gronden heeft aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, waartegen gelet op de bekendmaking van het besluit in het Gemeenteblad van 1 maart 1995 tijdig bezwaar is gemaakt. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de raad ondanks het gestelde in artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb terecht de bezwaarschriftenprocedure van toepassing heeft geacht, aangezien de door de raad aan GS gevraagde goedkeuring van het besluit van 3 november 1993 niet was vereist, nu deze gelet op de tekst van artikel 229 van Pro de gemeentewet alleen is vereist voor het instellen of veranderen van marktdagen.
Het besluit van GS van 23 november 1993 dient dan ook beschouwd te worden als een feitelijke mededeling. Ingevolge artikel 178 gemeentewet Pro (thans: artikel 151 Gemeentewet Pro) beslist de raad tot het afschaffen van markten. De raad heeft terzake beleidsvrijheid, zodat een besluit tot opheffing door de rechtbank slechts marginaal getoetst kan worden.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank evenwel gebleken dat in het onderhavige geval, anders dan de raad stelt, geen sprake is van een opheffing van de markt, doch van een verandering van het rechtsregime terzake, nu het publiekrechtelijk stelsel van regels zoals neergelegd in de Verordening op de Straathandel en de andere hierboven genoemde verordeningen niet meer op de Bloemenmarkt van toepassing is verklaard, doch is vervangen door een privaatrechtelijk stelsel van uitgifte in erfpacht. De Bloemenmarkt blijft derhalve als zodanig in stand. De raad heeft de rechtbank er niet van kunnen overtuigen dat de Bloemenmarkt geen markt meer is, doch een gewone winkelstraat zou zijn. Het daartoe aangevoerde dat er geen sprake is van ambulante handel, doch alleen van vaste standplaatshouders overtuigt de rechtbank niet, aangezien de gemeentelijke regelgeving terzake het bestaan van een markt in een dergelijke situatie niet uitsluit. Anders dan eisers is de rechtbank van oordeel dat haar geen oordeel toekomt over de vraag of verweerder bevoegd is de privaatrechtelijke weg te kiezen ter ordening van het marktwezen en of een dergelijke keuze op onaanvaardbare wijze de publiekrechtelijke regeling doorkruist. Een oordeel daarover komt slechts de burgerlijke rechter toe.
De rechtbank dient thans, gelet op het vorenstaande, de vraag te beantwoorden of het besluit tot intrekking van de publiekrechtelijke regels voor de Bloemenmarkt in overeenstemming is met het recht.
De rechtbank is van oordeel dat het de raad binnen de grenzen die de Gemeentewet stelt, vrijstaat die regels al dan niet van toepassing te verklaren. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank voor het intrekken van een bestaande regeling.
De uitoefening van die bevoegdheid dient echter in overeenstemming te zijn met de eisen die voortvloeien uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals deels gecodificeerd in de Awb.
De raad heeft het bestreden besluit gebaseerd op de overweging dat de markt opgeknapt dient te worden en dat de financiële haalbaarheid slechts door uitgifte in erfpacht van de plaatsen en derhalve door intrekking van de publiekrechtelijke regelingen, wordt gewaarborgd. De rechtbank is allereerst van oordeel dat niet valt in te zien dat het voor de Bloemenmarkt intrekken van de voor de markten in Amsterdam gelden regels die een waarborg vormen voor de positie van de marktkooplieden, waaronder eisers, gemotiveerd kan worden met een verwijzing naar de financiële situatie rond de instandhouding van de Bloemenmarkt. Dit geldt temeer nu de ingrijpende veranderingen ten aanzien van de Waterloopleinmarkt en de Albert Cuypmarkt wel met gemeentegelden zijn gefinancierd. Uit het voorgaande vloeit voort dat het bestreden besluit van 18 september 1996 berust op een ondeugdelijke motivering en derhalve wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd.
De rechtbank is voorts van oordeel dat de raad ten onrechte heeft nagelaten bij zijn besluitvorming de belangen van onder meer eisers sub 2. en sub 3. te betrekken. Het afschaffen van de Bloemenmarkt heeft immers ingrijpende gevolgen voor hun positie. Het had dan ook tenminste op de weg van de raad gelegen om bij de te verrichten belangenafweging de mogelijkheid tot schadeloosstelling te betrekken.
Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb en dient het bestreden besluit tevens om die reden vernietigd te worden.
Gelet op het vorenstaande dienen de beroepen gegrond te worden verklaard en de bestreden besluiten te worden vernietigd. Verweerders zullen opnieuw op de bezwaarschriften van eisers dienen te beslissen met inachtneming van het vorenstaande. Nu het geschil tussen partijen blijkens het vorenstaande nog niet is beëindigd, acht de rechtbank het niet aangewezen zich in dit geding uit te spreken over de gedane verzoeken strekkende tot vergoeding van schade. De rechtbank ziet te minder aanleiding gebruik te maken van de haar in artikel 8:73, eerste lid, van de Awb gegeven bevoegdheid nu verweerder sub 2. zal worden opgedragen bij de nadere besluitvorming te betrekken de financiële positie van eisers sub 2. en sub 3. en de vraag of er aanleiding is voor het aanbieden van nadeelcompensatie. Het verdient aanbeveling indien verweerder sub 2. omtrent het al dan niet aanbieden van nadeelcompensatie géén afzonderlijk besluit neemt, doch dat verweerders beslissing hieromtrent deel zal uitmaken van de nieuw te nemen beslissing op de bezwaarschriften van eisers sub 2. en sub 3. Gelet op de uitkomst van deze procedures zullen verweerders, op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eisers sub 2. en sub 3. gestorte griffierecht dienen te vergoeden. De rechtbank ziet voorts aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb door verweerders te veroordelen in de kosten die eiser sub 2. in verband met de behandeling van de door hem ingestelde beroepen heeft moeten maken, zijnde de kosten van rechtsbijstand (2 punten voor de beroepschriften in beide zaken + 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x fl. 710,00).
Beslist wordt als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart eiseres A. niet-ontvankelijk in haar beroepen;
- verklaart het beroep van eiser sub 2. gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 26 september 1995 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 26 september 1995; verklaart de beroepen van eisers sub 2. en sub 3. tegen het besluit van de raad van 18 september 1996 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 18 september 1996;
- veroordeelt verweerders in de kosten van dit geding, aan de zijde van eiser sub 2. begroot op fl. 2.130,00 (zegge: TWEEDUIZEND HONDERD en DERTIG gulden), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiser sub 2;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiser sub 2. betaalde griffierecht ad in totaal fl. 400,00 vergoedt.
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiseres sub 3. betaalde griffierecht ad fl. 400,00 vergoedt.
Gewezen door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mrs. P.W.A. Gerritzen-Rode en H. Troostwijk, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F.J.H. Stevens, griffier, en uitgesproken in het openbaar op: 26 februari 1999
door mr. B.J. van Ettekoven, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op: