Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr : AKW 99/1028/109
Inzake : A, geboren op […] 1956, wonende te B, eiseres,
tegen : het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 5 januari 1999, nr. 144.130.939 ROBB.nr. 24175.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 27 oktober 1998 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij vanaf het derde kwartaal van 1998 geen recht meer heeft op kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) omdat zij niet als verzekerd voor die wet kan worden aangemerkt.
Bij het thans bestreden besluit is het bezwaar tegen het besluit 27 oktober 1998 ongegrond verklaard.
Namens eiseres heeft mr. J.W. Bogaardt, advocaat te Wassenaar, op 1 februari 1999 beroep ingesteld en op daartoe aangevoerde gronden verzocht het bestreden besluit te vernietigen.
Verweerder heeft op 16 maart 1999 afschriften van op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden en op 14 april 1999 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 juni 1999 heeft verweerder een nader verweerschrift ingediend.
De zaak is, gevoegd met zes vergelijkbare zaken, behandeld ter zitting van de rechtbank op 23 juni 1999 in een meervoudige kamer.
Namens eiseres is daar verschenen haar gemachtigde, mr. Bogaardt, voornoemd.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.A.H. van Dalen - van Bekkum, mr. I. van der Helm en C.J. Siemerink, allen werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB).
3. MOTIVERING
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte kan standhouden. Daarbij gaat zij uit van de navolgende, uit de gedingstukken blijkende en tussen partijen niet in geschil zijnde feiten.
Eiseres is gehuwd met X en beiden hebben de Turkse nationaliteit. In het besluit van 27 oktober 1998 heeft verweerder overwogen dat eiseres in verband met haar verblijfsstatus niet verzekerd is voor de AKW.
Op 3 december 1998 heeft eiseres bezwaar gemaakt en daarbij aangevoerd dat zij de zogenaamde gedoogdenstatus bezit, omdat zij mede voor haar kinderen een verblijfsvergunning heeft aangevraagd waarop nog niet rechtsgeldig definitief is beslist. Ook heeft eiseres gewezen op het arbeidsverleden van haar echtgenoot, waaruit volgt dat niet is uitgesloten dat hem een definitieve verblijfsvergunning wordt verleend. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de bepalingen van de zogenaamde Koppelingswet in strijd zijn met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Verweerder heeft vervolgens het thans bestreden besluit genomen en daarin overwogen dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, tweede lid, van de AKW, omdat zij niet in Nederland rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet (Vw) en evenmin voldoet aan de voorwaarden van de artikelen 9a en 9b van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1989 (KB 164) omdat zij nimmer in het bezit is geweest van een verblijfsvergunning dan wel geen arbeid in loondienst verricht in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen (WAV). Voorts staat het bepaalde in artikel 8 van het Europees Verdrag inzake sociale zekerheid niet in de weg aan de weigering kinderbijslag te verstrekken met ingang van het derde kwartaal van 1998.
In beroep is aangevoerd dat het feit dat eiseres niet voldoet aan het vereiste van de WAV haar niet kan worden tegengeworpen. De WAV behoort tot de strafwetgeving en richt zich tot de werkgever. De echtgenoot van eiseres verblijft sinds 1986 in Nederland en hij werkt hier vanaf 1990. Sinds 1993 werkt hij bij zijn huidige werkgever en eiseres en haar echtgenoot weten niet of hij over een tewerkstellingsvergunning beschikt. Wel staat vast dat de werkgever premies en loonbelasting heeft afgedragen.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift, onder verwijzing naar uitspraken van de Centrale Raad van Beroep die zijn gepubliceerd in AB 1996/173 en RSV 1997/227, geconcludeerd dat de bepalingen van de Koppelingswet niet in strijd zijn met het internationaal recht. Voorts heeft verweerder opgemerkt dat bepalend is of eiseres werkzaam is in dienstbetrekking, zodat hetgeen zij heeft aangevoerd met betrekking tot haar echtgenoot, het bestreden besluit niet kan aantasten.
Zowel in de brief van 14 juni 1999 van verweerder als ter zitting is aan de orde geweest of het bestreden besluit strijdig moet worden geacht met artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80 van de Associatieraad EEG – Turkije van 19 september 1980.
De rechtbank overweegt als volgt.
Het bestreden besluit berust op de bepalingen van de zogenaamde Koppelingswet (Stb. 1998, 204), die met ingang van 1 juli 1998 in werking is getreden. Vanaf die datum luidt artikel 6 van de AKW als volgt:
"Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
2. Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, uitbreiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden.
4. Bij een maatregel, als bedoeld in het derde lid, kan worden afgeweken van het tweede lid ten aanzien van:
a. vreemdelingen die rechtmatig in Nederland arbeid verrichten, dan wel hebben verricht;
b. vreemdelingen die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf hebben aangevraagd, dan wel bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld tegen de intrekking van het besluit tot toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist."
Artikel 1b Vw luidt als volgt: "Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1. op grond van een besluit tot toelating alsmede op grond van toelating als gemeenschapsonderdaan tenzij deze onderdaan verblijf houdt in strijd met een beperking op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting op een beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
4. binnen de termijn bedoeld in artikel 8, eerste lid, mits voldaan is aan de daar omschreven voorwaarden;
5. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan vastgesteld bij beschikking ingevolge deze wet."
De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het derde en vierde lid van artikel 6 AKW betrof ten tijde hier van belang KB 164. De artikelen 9a en 9b van KB 164 luidden als volgt:
" Art. 9a - 1. Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de in Nederland wonende vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet: voor de beëindiging van dat verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of binnen de termijn, genoemd in de artikelen 30, derde lid, of 33c van de Vreemdelingenwet, of, buiten die termijn, in geval artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen de intrekking van de toelating in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
2. De verzekering op grond van het eerste lid eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
Art. 9b - 1 Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de vreemdeling die rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 2, 3, 4 of 5, van de Vreemdelingenwet indien hij in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen arbeid in dienstbetrekking verricht uit hoofde waarvan hij aan de loonbelasting onderworpen is.
2. De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, blijft verzekerd op grond van de volksverzekeringen indien hij uit hoofde van het verrichten van arbeid als bedoeld in het eerste lid, recht heeft op betaling van loon als bedoeld in artikel 629, van Boek 7, van het Burgerlijk Wetboek, of recht heeft op een uitkering op grond van de Ziektewet, de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering of de Algemene Arbeidsongeschikt heidswet, alsmede indien de arbeid, bedoeld in het eerste lid, tijdelijk is onderbroken als gevolg van betaald verlof, staking of uitsluiting."
Aldus wordt in artikel 1b Vw een limitatieve opsomming gegeven van gevallen waarin van een vreemdeling kan worden gezegd dat hij rechtmatig in Nederland verblijft. Volgens artikel 6, tweede lid, AKW, is van de rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen alleen de vreemdeling als bedoeld in artikel 1b, sub 1 Vw rechtstreeks verzekerd. De categorieën van rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, genoemd sub 2 tot en met 5 van artikel 1b Vw, zijn, ingevolge KB 164, alleen onder nadere voorwaarden verzekerd. Aldus is een wettelijk systeem in het leven geroepen, waarin sommige categorieën vreemdelingen weliswaar rechtmatig in Nederland verblijf genieten (als bedoeld in artikel 1b Vw), doch nochtans niet verzekerd zijn ingevolge de AKW.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat er vanuit, dat eiseres ingevolge dit samenstel van Nederlandse nationale formele en materiële rechtsregels op de in dit geding relevante peildatum 1 juli 1998, niet verzekerd is ingevolge de AKW, aangezien zij in afwachting was van een beslissing op haar eerste aanvraag om een vergunning tot verblijf, welke beslissing zij in Nederland mocht afwachten. De rechtmatigheid van haar verblijf in Nederland was daarmee gebaseerd op artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw, terwijl aan de voorwaarden van KB 164 niet was voldaan.
De rechtbank zal allereerst toetsen of het bestreden besluit in strijd is met artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80. Genoemde bepaling luidt als volgt: "Personen die op het grondgebied van een der Lid-Staten wonen en op wie de bepalingen van dit besluit van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke Lid-Staat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Staat, behoudens bijzondere bepalingen van dit besluit."
In het arrest van 4 mei 1999 (Sürül), RSV actueel 1999, nr. 6, heeft het Hof van Justitie (HvJ) van de Europese Gemeenschappen (EG) overwogen dat deze bepaling zogenaamde rechtstreekse werking heeft. Voorts heeft het HvJ van de EG in dat arrest uitgesproken dat op de rechtstreekse werking van artikel 3, eerste lid, geen beroep kan worden gedaan tot staving van vorderingen ter zake van uitkeringen die betrekking hebben op tijdvakken vóór de datum van het onderhavige arrest, behalve door personen die vóór die datum beroep in rechte hebben ingesteld of een daarmee vergelijkbare vordering hebben ingediend. Nu eiseres al vóór 4 mei 1999 beroep had ingesteld tegen het bestreden besluit, kan zij zich in deze procedure beroepen op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80.
De rechtbank is voorts van oordeel dat de echtgenoot van eiseres is aan te merken als werknemer in de zin van Besluit nr. 3/80 en dat eiseres is aan te merken als gezinslid van een dergelijke werknemer; zij valt derhalve onder de werkingssfeer van artikel 3, eerste lid.
In het bovengenoemde arrest van 4 mei 1999 heeft het HvJ van de EG onder meer het volgende overwogen:
"101. Een Turks onderdaan als verzoekster in het hoofdgeding, aan wie het is toegestaan op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst te wonen en die daar ook inderdaad met haar kind woont en dus aan alle wettelijke voorwaarden voldoet die de betrokken wettelijke regeling aan eigen onderdanen stelt, worden de gezinsbijslagen voor haar kind derhalve geweigerd op de enkele grond dat zij niet voldoet aan de voorwaarde betreffende het bezit van een vestigings- of verblijfsvergunning.
102. Aangezien deze voorwaarde niet kan worden tegengeworpen aan een onderdaan van de betrokken lidstaat, zelfs niet indien deze aldaar slechts tijdelijk zou wonen, geldt zij derhalve naar haar aard enkel voor vreemdelingen en leidt toepassing ervan bijgevolg tot ongelijke behandeling op grond van nationaliteit.
103. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat er sprake is van discriminatie in de zin van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80, wanneer een lidstaat van een Turks onderdaan die binnen de werkingssfeer van besluit valt, verlangt dat hij over een bepaald type verblijfstitel beschikt om in aanmerking te komen voor een uitkering als de in geding zijnde, terwijl van onderdanen van die lidstaat een dergelijk document niet wordt verlangd."
Verweerder is naar aanleiding van dit arrest van mening dat aan personen die vallen onder de personele werkingssfeer van Besluit nr. 3/80 en die in het bezit zijn van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf de bepalingen van de Koppelingswet niet meer kunnen worden tegengeworpen. Dit geldt volgens verweerder echter niet ten aanzien van personen in procedure omtrent een eerste toelating. Ten aanzien van die categorie vreemdelingen is verweerder van oordeel dat in het doel van de Koppelingswet voldoende rechtvaardigingsgronden kunnen worden gevonden voor het gemaakte onderscheid tussen eigen onderdanen en vreemdelingen. Dit doel betreft enerzijds het voorkomen dat illegale vreemdelingen feitelijk hun wederrechtelijk verblijf in Nederland kunnen voortzetten doordat zij verstrekkingen en uitkeringen kunnen krijgen waarbij geen verblijfspositietoets wordt aangelegd, en anderzijds het voorkomen dat illegalen en nog niet toegelatenen een schijn van volkomen legaliteit kunnen verkrijgen. Met betrekking tot personen die nog niet zijn toegelaten gaat het er dan om dat zij in de loop van de procedure gaandeweg in staat blijken een zodanige rechtspositie op te bouwen dat zij na afloop van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Deze beleidsdoelen zijn naar het oordeel van verweerder legitiem en het middel dat daarvoor wordt gehanteerd, zoals in casu de weigering kinderbijslag te verstrekken, is een geschikt en genuanceerd middel.
De rechtbank merkt omtrent dit betoog van verweerder allereerst op, dat de Koppelingswet niet slechts "illegalen"en "wederrechtelijk in Nederland verblijvenden" (de rechtbank laat in het midden wat onder deze juridisch vage termen precies zou moeten worden verstaan) van de kin derbijslagverzekering uitsluit, doch ook een aantal van de rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3, 4 en 5 Vw. Ook ten aanzien van deze vreemdelingen wordt kennelijk beoogd te voorkomen dat zij recht op kinderbijslag opbouwen zolang niet vast staat dat zij een verblijfstitel zullen verkrijgen.
De stelling dat het onderscheid dat vanaf 1 juli 1998 in de kinderbijslagwetgeving gemaakt wordt tussen Nederlanders en niet- Nederlanders gerechtvaardigd wordt door de door verweerder aangegeven gronden, aanvaardt de rechtbank in beginsel, en met name voor nieuwe gevallen, als juist. In het algemeen is het per 1 juli 1998 ingevoerde samenstel van regels te beschouwen als een geschikt, genuanceerd en proportioneel middel om het aangegeven, geoorloofde beleidsdoel te verwezenlijken.
De rechtbank onderkent evenwel categorieën vreemdelingen, ten aanzien van wie door de volledige toepassing van genoemd samenstel van regels de grenzen van proportionaliteit worden overschreden. Daarbij gaat het om vreemdelingen die tot 1 juli 1998 verzekerd waren ingevolge de AKW, en van wie op die datum (nog) niet gezegd kon worden dat zij blijvend kwamen te behoren tot de groep vreemdelingen waarvan de Koppelingswet beoogt te voorkomen dat zij een recht op kinderbijslag opbouwen.
Deze groep vreemdelingen bestaat deels uit rechtmatig in Nederland verblijvenden als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw, en deels uit vreemdelingen die hun beroep en/of verzoek om een voorlopige voorziening tegen een afwijzende beslissing op hun verzoek om toelating op een of andere wijze in Nederland mogen afwachten.
Ten aanzien van de hier bedoelde vreemdelingen kan het beleidsdoel er niet zozeer toe strekken te voorkomen dat zij een rechtspositie opbouwen, doch wordt in feite een bestaande rechtspositie afgebouwd. De rechtbank acht een zodanig afbouwen eerst gerechtvaardigd vanaf het ogenblik waarop vast staat dat de vreemdeling inderdaad geen verblijfsstatus toekomt waaraan een kinderbijslagverzekering gekoppeld is.
De verblijfstitel van eiseres is afhankelijk van die van haar echtgenoot. Deze heeft sinds oktober 1995 gewerkt bij café Het Zwaantje. Eiseres en haar echtgenoot waren op 1 juli 1998 in afwachting van een beslissing op de eerste aanvraag om een vergunning tot verblijf. Eiseres verbleef aldus rechtmatig in Nederland op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw en valt daarmee onder de categorie vreemdelingen die weliswaar rechtmatig in Nederland verblijven, doch nochtans bij de Koppelingswet van de kinderbijslagverzekering zijn uitgesloten. Onder deze omstandigheden behoorde zij tot de categorie van vreemdelingen ten aanzien van wie de rechtbank in de hierboven staande overwegingen heeft vastgesteld, dat de volledige toepassing van het door de Koppelingswet geïntroduceerde stelsel van regels, in het licht van het discriminatieverbod van artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80, disproportioneel is.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat, in een geval als dat van eiseres, een zo ingrijpend middel als het beëindigen van de verzekering voor de AKW, en het als gevolg daarvan het weigeren kinderbijslag te verstrekken met ingang van het derde kwartaal van 1998, als disproportioneel en ongeschikt moet worden aangemerkt. Dit betekent dat het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW wegens strijd met het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80 ten aanzien van eiseres buiten toepassing dient te worden gelaten.
Nu het bestreden besluit op grond van het voorgaande reeds geen stand kan houden, behoeft hetgeen overigens in beroep is aangevoerd geen bespreking meer. De rechtbank merkt daarbij nog op dat hetgeen in de uitspraken met registratienummer 98/10580 en 99/13 is overwogen met betrekking tot artikel 26 van het IVBPR in gelijke mate voor eiseres geldt.
Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien verweerder te veroordelen tot betaling van de proceskosten van eiseres, die zijn begroot op f 1420,-- wegens verleende rechtsbijstand. Tevens dient de SVB het door eiseres gestorte griffierecht te vergoeden.
4. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiseres;
- veroordeelt verweerder tot betaling van de proceskosten van eiseres, begroot op f 1420,-- (zegge: veertienhonderdtwintig gulden), te betalen door de SVB aan eiseres;
- bepaalt dat de SVB het door eiseres gestorte griffierecht ad f 55,-- aan haar vergoedt.
Gewezen door mr. D. Allewijn, voorzitter, mrs. H.C. Naves en C.J. Polak, rechters,
in tegenwoordigheid van J.E. Jansen, als griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 4 augustus 1999
door mr. H.C. Naves, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op: gr