Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr: AWB 97/6192
inzake: Publex Stadsmeubilair B.V., gevestigd te Diemen, eiseres,
tegen:het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen, verweerder.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 17 april 1997, kenmerk: PR/RL/JH.
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluiten van 12 november 1996 heeft verweerder positief beschikt op de melding van het voornemen van Infra B.V. (hierna te noemen: NZH) tot het bouwen van twee abri's aan de Meander, nabij het busstation in de gemeente Amstelveen.
Tegen dit besluit heeft eiseres (hierna te noemen: Publex) op 29 november 1996 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift gegrond verklaard voor zover de bezwaren betrekking hebben op de motivering van de primaire besluiten en zijn de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder de primaire besluiten, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
Tegen het besluit op bezwaar heeft mr. P.W.L. Russell, advocaat te Amsterdam, namens Publex beroep ingesteld bij beroepschrift van 16 mei 1997. Op de gronden, aangevoerd bij aanvullend beroepschrift van 20 augustus 1997 (met bijlagen), is verzocht het bestreden besluit te vernietigen, de gemeente Amstelveen te veroordelen in de kosten van het geding en, voor zover mogelijk met inachtneming van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, de gemeente op te dragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van de uitspraak.
Verweerder heeft op 18 augustus 1997 afschriften ingezonden van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Op 15 oktober 1997 heeft mr. J.M. Hebly, advocaat te Rotterdam, namens verweerder een verweerschrift ingediend, met het verzoek het beroep ongegrond te verklaren en Publex te veroordelen in de kosten.
Bij schrijven van 19 mei 1998 heeft mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, zich als gemachtigde van NZH gesteld en desgevraagd meegedeeld dat NZH als partij aan het geding wenst deel te nemen.
Desgevraagd zijn namens verweerder op 5 oktober 1998 aanvullende stukken ingezonden. Op 23 oktober 1998 zijn namens Publex nadere stukken ingezonden. Op 30 oktober 1998 zijn van verweerder afschriften ontvangen van het vigerende bestemmingsplan, het uitwerkingsplan, alsmede van de bouwtekeningen en van bijlage IV van de tussen Publex en verweerder gesloten overeenkomst van 22 augustus 1989.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank op 3 november 1998.
Van de zijde van eiseres zijn verschenen J.C. Brouwer, directeur van Publex, en M. Leenen, concessiemanager bij Publex, bijgestaan door mr. Russell, voornoemd.
Van de zijde van verweerder zijn verschenen H.J.H. Nijman en J. Westra, werkzaam als medewerker afdeling stedebouw respectievelijk projectmanager stafraad bij de gemeente Amstelveen, bijgestaan door mr. N.U.N. van den Heuvel-Kien, advocaat te Rotterdam.
NZH heeft zich, zoals tevoren door mr. Koeman voornoemd was aangekondigd, ter zitting niet doen vertegenwoordigen.
III. MOTIVERING
Ter beantwoording staat de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Daartoe gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Op 22 augustus 1989 is tussen de gemeente Amstelveen en Publex een overeenkomst gesloten, onder meer over door Publex te plaatsen abri's op het grondgebied van de gemeente Amstelveen.
Nadat een eerdere melding wegens onvolledigheid door verweerder buiten behandeling was gesteld heeft verweerder op 2 september 1996 van NZH twee meldingen, als bedoeld in artikel 42 van Pro de Woningwet, ontvangen van het voornemen om twee Landmark-abri's te plaatsen aan de Meander, nabij het vervoerscentrum van de gemeente Amstelveen. De abri's zullen voorlopig worden gebruikt voor lijndiensten van NZH, maar in de toekomst deel gaan uitmaken van de Zuid-tangent, een nog aan te leggen en door NZH te exploiteren snelbuslijn.
Publex heeft de gemeente Amstelveen te kennen gegeven dat zij het alleenrecht op de plaatsing van abri's heeft verkregen en dat, indien het NZH wordt toegestaan de gevraagde abri's te plaatsen, de gemeente in strijd handelt met de op 22 augustus 1989 gesloten overeenkomst.
De gemeente Amstelveen heeft Publex vervolgens op 2 september 1996 voor de rechtbank Amsterdam gedagvaard en gevorderd primair te verklaren voor recht dat de gemeente niet gebonden is aan de overeenkomst voor zover het de Zuid-tangent betreft, en subsidiair de overeenkomst te wijzigen in die zin, dat van het alleenrecht worden uitgezonderd vier door NZH langs de Zuid-tangent te plaatsen Landmark- abri's.
Bij brieven van 1 oktober 1996 heeft verweerder aan NZH meegedeeld dat sprake is van meldingplichtige bouwwerken, maar dat de bouwplannen strijdig zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Op de melding zou pas kunnen worden beslist, nadat vrijstelling was verleend. De meldingen zijn dan ook aangemerkt als een verzoek om zodanige vrijstelling.
Bij besluiten van 12 november 1996 heeft verweerder zich akkoord verklaard met het voornemen van NZH tot het oprichten van twee abri's op het perceel, kadastraal bekend gemeente Amstelveen, sectie H, nr. 12938 (ged.), gelegen Meander Noordzijde respectievelijk Meander Zuidzijde, nabij het busstation. Daarbij is op grond van het bepaalde in artikel 3, tweede lid, sub a, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Stadshart" vrijstelling verleend van het bepaalde in het geldende uitwerkingsplan "Stadshart Stadsplein e.o.".
Bij schrijven van 12 november 1996 heeft verweerder aan Publex meegedeeld dat op 12 november 1996 is besloten NZH de gevraagde bouwvergunning te verlenen, met gebruikmaking van de in het bestemmingsplan neergelegde vrijstellingsbevoegdheid en dat Publex binnen zes weken na de datum van afgifte van de vergunning bezwaar tegen het besluit tot vergunningverlening kan maken.
Tegen deze besluiten heeft Publex op 29 november 1996 een bezwaarschrift en op 10 januari 1997 een aanvullend bezwaarschrift ingediend. Op 20 februari 1997 is een hoorzitting gehouden. Op 24 maart 1997 heeft de bezwaarschriftencommissie advies aan verweerder uitgebracht.
Bij besluit van 17 april 1997 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaarschrift gegrond verklaard voor zover het bezwaarschrift betrekking heeft op de motivering van de primaire besluiten en heeft hij de motivering aangevuld. Voor het overige is het bezwaarschrift, onder handhaving van de primaire besluiten ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder onder meer overwogen dat de vrijstelling gegrond is op de vrijstellingsbepaling van het bestemmingsplan. De vrijstellingsbevoegdheid is niet strijdig met het systeem van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en is in het bestemmingsplan in voldoende mate objectief begrensd.
Voorts is overwogen dat bij het uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid als de onderhavige met zogenaamde (norm)vreemde belangen weliswaar rekening moet worden gehouden, maar dat deze niet doorslaggevend mogen zijn als zij in een ver verwijderd verband komen te staan van de normen, die worden beschermd door de wet op grond waarvan de bevoegdheid wordt uitgeoefend. In het onderhavige geval is de vrijstellingsbevoegdheid gegeven om een ruimtelijke ordeningstaak te verrichten en moet de toetsing aan (micro)planologische en stedebouwkundige belangen van doorslaggevende betekenis zijn, in casu voor het realiseren van een wachtruimte langs een buslijn. Dit dient zwaarder te wegen dan de privaatrechtelijke/commerciële belangen van Publex.
Bij vonnis van 29 mei 1997 gewezen in kort geding heeft de president van de rechtbank Amsterdam de vordering van Publex om NZH te gelasten twee medio april 1997 aan de Meander geplaatste abri's te (doen) verwijderen en verwijderd te houden totdat in de bodemprocedure is beslist, afgewezen. Het vonnis is in hoger beroep door het gerechtshof Amsterdam bij arrest van 2 oktober 1997 bekrachtigd.
Gronden van het beroep
Publex heeft -kort samengevat- aangevoerd dat het bestreden besluit een aantasting met zich meebrengt van het door haar verkregen alleenrecht voor het plaatsen van abri's in de gemeente Amstelveen en dat de Zuid-tangent daarvan niet is uitgesloten.
Ter zitting is van de zijde van Publex verklaard dat Publex bij het plaatsen van de abri's op de aan de orde zijnde locaties een commercieel belang heeft. De abri's bieden voor haar de mogelijkheid tot het maken van reclame.
Voorts is aangevoerd dat het opnemen van een vrijstellingsbevoegdheid in het uitwerkingsplan in strijd is met het systeem van de WRO. Ook indien moet worden aangenomen dat de vrijstelling is verleend op grond van het bestemmingsplan is sprake van strijd met het systeem van de WRO, aangezien een objectieve begrenzing van de vrijstellingsbevoegdheid ontbreekt.
Publex is tevens van mening dat een belangenafweging ontbreekt, althans dat geen sprake is geweest van een evenredige belangenafweging.
Publex acht het bestreden besluit tevens ondeugdelijk gemotiveerd.
Verweer
Naar ter zitting is verklaard stelt verweerder zich op het standpunt dat de abri's vallen binnen de maten als vermeld in het Besluit meldingplichtige bouwwerken. Daarbij is ervan uitgegaan dat voor de breedte in het onderhavige geval moet worden uitgegaan van de kortste zijde van het bouwwerk.
Voorts is van de zijde van verweerder bestreden dat de overeenkomst van 22 augustus 1988 voorziet in een alleenrecht van Publex voor het plaatsen van abri's. De overeenkomst ziet slechts op de exploitatie van reclamedoeleinden op abri's. De onderhavige abri's mogen geen reclame dragen. Projecten als de Zuid-tangent zijn van de overeenkomst uitgesloten.
Voorts is de vrijstellingsbevoegdheid in het bestemmingsplan zelf geregeld en uitgewerkt en past de verleende vrijstelling naar het oordeel van verweerder volledig binnen de in het bestemmingsplan aangegeven kaders.
Overwegingen
In het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid van Publex merkt de rechtbank het volgende op.
Publex heeft gesteld dat zij door de primaire besluiten nadeel kan ondervinden, aangezien zij door haar in de gemeente Amstelveen geplaatste abri's kan exploiteren voor reclamedoeleinden. Zij heeft derhalve een commercieel belang bij plaatsing van de abri's. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat Publex een belang heeft dat voldoende rechtstreeks bij de primaire besluiten is betrokken om haar als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan te merken. Of de abri's op de in de geding zijnde locaties al of niet van de overeenkomst van 22 augustus 1989 zijn uitgesloten kan hier naar het oordeel van de rechtbank buiten bespreking blijven.
Met betrekking tot het bestreden besluit wordt overwogen als volgt.
Ingevolge artikel 42, eerste lid, van de Woningwet is, in afwijking van artikel 40, eerste lid, geen bouwvergunning vereist voor het bouwen van bij algemene maatregel van bestuur aangegeven bouwwerken, mits: a. het voornemen tot het bouwen van een dergelijk bouwwerk schriftelijk, overeenkomstig de in de bouwverordening gegeven voorschriften, bij burgemeester en wethouders is gemeld en b. voor zover het derde of vierde lid niet van toepassing is, burgemeester en wethouders binnen vijf weken na de dag waarop zij de melding hebben ontvangen schriftelijk aan de melder hebben medegedeeld dat het gemelde bouwwerk een bouwwerk is als bedoeld in de algemene maatregel van bestuur en dat, voor zover van toepassing, dat bouwwerk niet in strijd is met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12, eerste lid, dan wel die mededeling ingevolge het zesde lid van rechtswege is gedaan.
De ter uitvoering van dit artikellid vastgestelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit meldingplichtige bouwwerken (Stb. 1992, 196; hierna te noemen: het Bmb).
In artikel 42, derde lid, van de wet is bepaald dat burgemeester en wethouders, ingeval zij van oordeel zijn dat het eerste lid van toepassing is, doch het desbetreffende geldende bestemmingsplan zich tegen het bouwen van het bouwwerk verzet, binnen de in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde termijn aan de melder mededelen dat het gemelde bouwwerk een bouwwerk is als bedoeld in het eerste lid, doch dat het desalniettemin niet mag worden gebouwd tenzij zij met inachtneming van artikel 19a, eerste lid, van de WRO ingevolge artikel 18a WRO vrijstelling verlenen van dat plan.
In artikel 42, zesde lid, van de wet is bepaald dat, ingeval burgemeester en wethouders binnen de in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde termijn geen mededeling als bedoeld in dat lid, het derde lid of het vierde lid, aan de melder hebben gedaan, de mededeling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, van rechtswege is gedaan, tenzij burgemeester en wethouders binnen die termijn aan de melder hebben medegedeeld dat voor het gemelde bouwwerk bouwvergunning is vereist.
Het onderhavige geschil heeft betrekking op het oprichten van twee abri's aan de noordzijde respectievelijk zuidzijde van de Meander in de gemeente Amstelveen. De abri's bevinden zich in de nabijheid van het busstation van de gemeente.
Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is op 2 september 1996 bij de gemeente overeenkomstig de wettelijke voorschriften melding gedaan van het bouwvoornemen van de abri's.
Bij brieven van 1 oktober 1996 heeft verweerder aan NZH meegedeeld dat sprake is van meldingplichtige bouwwerken, maar dat de bouwplannen strijdig zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Op de melding zou pas kunnen worden beslist, nadat vrijstelling (van het bestemmingsplan) was verleend. De meldingen zijn aangemerkt als een verzoek om zodanige vrijstelling.
Blijkens de besluiten van 12 november 1996 is de vrijstelling verleend op grond van de bevoegdheid, neergelegd in het bestemmingsplan zelf. Derhalve is geen sprake van een vrijstelling ingevolge artikel 18a WRO of 19a WRO.
Gelet op voorgaande overwegingen kunnen verweerders brieven van 1 oktober 1996 niet worden opgevat als mededelingen als bedoeld in artikel 42, eerste of derde lid, van de Woningwet.
Vaststaat dat verweerder niet binnen vijf weken na ontvangst van de meldingen op 2 september 1996 mededelingen als bedoeld in artikel 42, eerste lid, onderdeel b, van de Woningwet heeft gedaan. Eerst bij de primaire besluiten van 12 november 1996 heeft hij zich, onder het verlenen van vrijstelling, met de meldingen akkoord verklaard.
Dit betekent dat ten aanzien van de betreffende meldingen ingevolge artikel 42, zesde lid, van de Woningwet op 7 oktober 1996 een akkoordverklaring van rechtswege is ontstaan, en de bouwwerken geacht moeten worden bouwwerken in de zin van het Bmb te zijn.
De rechtbank overweegt voorts dat de totstandkoming van een akkoordverklaring van rechtswege eraan in de weg staat dat nadien nog daadwerkelijk op de melding wordt gereageerd.
Tegen de fictieve akkoordverklaring kan een bezwaarschrift worden ingediend.
Publex heeft op 29 november 1996 een bezwaarschrift tegen de besluiten van 12 november 1996 ingediend. Dit bezwaarschrift kan naar het oordeel van de rechtbank worden geacht te zijn gericht tegen de fictieve akkoordverklaring van de meldingen.
Vastgesteld wordt dat het bezwaarschrift is ingediend na ommekomst van de bezwaartermijn van zes weken. De rechtbank acht de termijnoverschrijding evenwel verschoonbaar, nu verweerder in zijn kennisgeving van 12 november 1996 aan Publex heeft meegedeeld dat bouwvergunningen zijn verleend en Publex zich heeft laten leiden door de in de bestreden besluiten aangegeven bezwaarmogelijkheden en termijnen. Publex kon van de datum van de van rechtswege verleende vrijstelling niet op de hoogte zijn nu niet is gebleken dat de melding was gepubliceerd.
Bij de beslissing op een ontvankelijk bezwaar tegen een fictieve akkoordverklaring moet verweerder deze herroepen, indien geen sprake is van een bouwwerk als bedoeld in het Bmb. Ten aanzien hiervan is het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 42 Woningwet Pro juncto artikel 2, aanhef en onder d, Bmb is geen bouwvergunning nodig voor een gebouw ten behoeve van een openbare nutsvoorziening, het openbaar vervoer of het wegverkeer met dien verstande dat:
- de bruto-inhoud niet meer is dan 50 m3 - de breedte niet meer is dan 3 m en - de hoogte, gemeten vanaf het aansluitend terrein, niet meer is dan 2,7 m.
De in geding zijnde abri's zijn van een dak en aan drie zijden van glazen wanden voorzien. De abri's hebben een hoogte van circa 2,5 m, en hebben een oppervlaktemaat van circa 0,8 m bij 12 m.
De vraag rijst of de breedte van de abri's niet meer dan 3 meter bedraagt als bedoeld in artikel 2, onder d, van het Bmb. In de toelichting op die bepaling wordt het begrip niet nader uitgewerkt. In het spraakgebruik duidt men met de breedte de afstand aan, zich uitstrekkend van rechts naar links van de toeschouwer, terwijl diepte de afstand tussen voor- en achterzijde betreft, eveneens gezien vanuit de toeschouwer.
Naar het oordeel van de rechtbank is er in het onderhavige geval reden om aan te nemen dat de maat in het horizontale vlak van de zijde, die parallel loopt aan de openbare weg, als de breedte van de bouwwerken moet worden gezien. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de regeling van artikel 42 Woningwet Pro is bedoeld om bouwwerken van geringe omvang en betekenis van de vergunningplicht uit te zonderen. Indien zou moeten worden aangenomen dat in het onderhavige geval de kortste zijde als de breedte moet worden aangemerkt zou, de overige in het Bmb gegeven maatvoering in aanmerking nemend, een abri kunnen worden opgericht met een hoogte van 2,5 m en een oppervlaktemaat van 0,8 m bij circa 25 m. Dat een bouwwerk met een dergelijke omvang zonder bouwvergunning zou mogen worden opgericht kan niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest.
Vorenstaande overwegingen leiden de rechtbank tot de conclusie dat de onderhavige abri's bouwvergunningplichtige bouwwerken zijn, zodat artikel 42 Woningwet Pro niet van toepassing is. Verweerder had derhalve in het bestreden besluit de fictieve akkoordverklaringen moeten herroepen.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd omdat de motivering het bestreden besluit niet kan dragen. Aan een bespreking van hetgeen overigens nog in beroep is aangevoerd komt de rechtbank derhalve niet toe.
De rechtbank zal voorts doen hetgeen verweerder zou behoren te doen en het besluit van 17 april 1997 vernietigen. Verder is er in dit geval aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank zal hiertoe de fictieve akkoordverklaringen herroepen en alsnog de in artikel 42, zesde lid, van de Woningwet bedoelde mededeling doen dat, nu de bouwplannen geen bouwwerken betreffen als bedoeld in het Bmb, hiervoor een bouwvergunning is vereist.
De rechtbank merkt hierbij op dat, indien NZH een bouwvergunning wenst te verkrijgen, een daartoe strekkende aanvraag zal moeten worden ingediend, aangezien de meldingen niet als bouwaanvragen kunnen worden aangemerkt. Voorts geeft de rechtbank verweerder in overweging om in zijn beslissing op een eventuele bouwaanvraag te motiveren op welke gronden hij tot het oordeel is gekomen dat de bouwplannen met het vigerende bestemmingsplan en/of het uitwerkingsplan in strijd zijn, nu uit de thans voorhanden stukken noch het verhandelde ter zitting daaromtrent een eenduidig antwoord is af te leiden.
De rechtbank zal, gelet op voorgaande overwegingen, toepassing geven aan het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb.
Voorts ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de kosten die Publex in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft moeten maken, zijnde de kosten van rechtsbijstand (2 punten voor het (aanvullend) beroepschrift en het verschijnen ter zitting x factor 1 x f 710,-).
Beslist wordt als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 april 1997;
- herroept de van rechtswege gedane mededelingen bedoeld in artikel 42, eerste lid, onder b, Woningwet, inzake de door verweerder op 2 september 1996 ontvangen meldingen van NZH Infra B.V. betreffende het bouwen van twee abri's aan de Meander, nabij het busstation in de gemeente Amstelveen, en deelt mee dat de gemelde bouwplannen geen bouwwerken betreffen als bedoeld in het Besluit meldingplichtige bouwwerken, zodat hiervoor bouwvergunningen zijn vereist;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte kosten van het beroep tot een bedrag van f 1.420,- (zegge: éénduizend vierhonderd en twintig gulden), te betalen door de gemeente Amstelveen aan eiseres;
- bepaalt dat de gemeente Amstelveen het door eiseres betaalde griffierecht ad f 420,- (zegge: vierhonderd en twintig gulden) aan haar vergoedt.
Gewezen door mr. R.H. de Vries, voorzitter, en mrs. J.L. Bruinsma en P. Brüker, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. R.C.S. Bakker, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 10 oktober 1999 door mr. R.H. de Vries, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier De voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll: D: B