Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr : AKW 99/11/109
Inzake : A, te B, eiser,
tegen : het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 17 december 1998, nr. 144.313.596 ROBB.nr. 24212.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 5 oktober 1998 heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij vanaf het derde kwartaal van 1998 geen recht heeft op kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) omdat hij niet langer als verzekerde ingevolge die wet kan worden aangemerkt.
Bij het thans bestreden besluit is het bezwaar tegen het besluit van 5 oktober 1998 ongegrond verklaard.
Namens eiser heeft mr. A. Barada, advocaat te Amsterdam, op 4 januari 1999 beroep ingesteld en op daartoe op 25 februari 1999 aangevoerde gronden verzocht het bestreden besluit te vernietigen. Bij brief van 8 juni 1999 heeft eiser het beroep nader aangevuld.
Verweerder heeft op 22 februari 1999 afschriften van op de zaak betrekking hebbende stukken ter griffie ingezonden en op 27 april 1999 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 14 juni 1999 heeft verweerder een nader verweerschrift ingediend.
De zaak is, gevoegd met zes vergelijkbare zaken, behandeld ter zitting van de rechtbank op 23 juni 1999 in een meervoudige kamer. Namens eiser is daar verschenen zijn gemachtigde, mr. Barada, voornoemd. Verweerder heeft zich doen
vertegenwoordigen door mr. M.A.H. van Dalen - van Bekkum, mr. I. van der Helm en C.J. Siemerink, allen werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank.
3. MOTIVERING
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte kan standhouden. Daarbij gaat zij uit van de navolgende, uit de gedingstukken blijkende en tussen partijen niet in geschil zijnde feiten.
Eiser heeft de Turkse nationaliteit. Hij werkt in loondienst, maar zijn werkgever beschikt niet over een tewerkstellingsvergunning. Verweerder heeft het besluit van 5 oktober 1998 gebaseerd op de overweging dat eiser op grond van zijn verblijfsstatus niet verzekerd is voor de AKW.
In bezwaar is onder meer aangevoerd dat eiser op 4 augustus 1998 een vergunning tot verblijf heeft aangevraagd. De procedure is nog gaande en eiser verblijft derhalve rechtmatig in Nederland. De weigering kinderbijslag toe te kennen is in strijd met het Europees verdrag betreffende sociale en medische bijstand (EVSMB). In dat verband heeft eiser zich beroepen op het vonnis van de president van de rechtbank te 's- Gravenhage van 7 oktober 1998.
Verweerder heeft vervolgens het thans bestreden besluit genomen en daarin overwogen dat eiser niet rechtmatig in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland verblijft en evenmin voldoet aan het bepaalde in de artikelen 9a en 9b van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekering (KB 164). De AKW valt buiten de materiële werkingssfeer van het EVSMB, zodat een beroep op dat verdrag faalt.
In beroep is aangevoerd dat eiser sedert 1991 in Nederland woont en werkt. De weigering kinderbijslag te verstrekken is volgens eiser in strijd met het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag inzake sociale zekerheid (EVSZ) en het EVSMB. Op de peildatum van het derde kwartaal van 1998 was eiser in procedure ter verkrijging van een vergunning tot verblijf. Voorts is het bestreden besluit volgens eiser in strijd met het bepaalde in artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), waarbij eiser zich heeft beroepen op het arrest inzake Gaygusuz van 16 september 1996 (RSV 1997/234).
Verweerder heeft in zijn verweerschrift onder meer medegedeeld dat eiser geen recht heeft op kinderbijslag, omdat hij niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 9b van KB 164, omdat eiser niet in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen arbeid in dienstbetrekking verrichtte. Ook verbleef eiser op de peildatum van het derde kwartaal van 1998 niet rechtmatig in Nederland op grond van het bepaalde in artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw, omdat hij eerst vanaf 5 augustus 1998 in procedure is teneinde een vergunning tot verblijf te verkrijgen.
Voorts heeft verweerder gemotiveerd bestreden dat sprake is van schending van enige internationaalrechtelijke bepaling.
In de brief van 8 juni 1999 heeft eiser een beroep gedaan op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van het Besluit nr. 3/80 van de Associatieraad EEG - Turkije van 19 september 1980. Verweerder heeft dit beroep in de brief van 14 juni 1999 gemotiveerd bestreden.
De rechtbank overweegt als volgt.
Voorop wordt gesteld dat het bestreden besluit zo wordt gelezen dat het alleen geacht wordt betrekking te hebben op eisers recht op kinderbijslag over het derde kwartaal van 1998. Dat verweerder met het besluit van 5 oktober 1998 of het bestreden besluit ook een oordeel over eisers aanspraken op kinderbijslag over het vierde kwartaal van 1998 heeft willen uitspreken, is niet gebleken.
Het bestreden besluit berust op de bepalingen van de zogenaamde Koppelingswet (Stb. 1998, 204), die met ingang van 1 juli 1998 in werking is getreden. Vanaf die datum luidt artikel 6 van Pro de AKW als volgt:
"Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
2. Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, uitbreiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden.
4. Bij een maatregel, als bedoeld in het derde lid, kan worden afgeweken van het tweede lid ten aanzien van: vreemdelingen die rechtmatig in Nederland arbeid verrichten, dan wel hebben verricht; vreemdelingen die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf hebben aangevraagd, dan wel bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld tegen de intrekking van het besluit tot toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist."
Artikel 1b Vw luidt als volgt: "Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1 op grond van een besluit tot toelating alsmede op grond van toelating als gemeenschapsonderdaan tenzij deze onderdaan verblijf houdt in strijd met een beperking op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting op een beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
4. binnen de termijn bedoeld in artikel 8, eerste lid, mits voldaan is aan de daar omschreven voorwaarden;
5. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan vastgesteld bij beschikking ingevolge deze wet."
De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het derde en vierde lid van artikel 6 AKW Pro betrof ten tijde hier van belang KB 164. De artikel 9a en 9b van KB 164 luidden als volgt:
" Art. 9a - 1. Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de in Nederland wonende vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet: voor de beëindiging van dat verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of binnen de termijn, genoemd in de artikelen 30, derde lid, of 33c van de Vreemdelingenwet, of, buiten die termijn, in geval artikel 6:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen de intrekking van de toelating in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
2. De verzekering op grond van het eerste lid eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
Art. 9b - 1 Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de vreemdeling die rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 2, 3, 4 of 5, van de Vreemdelingenwet indien hij in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen arbeid in dienstbetrekking verricht uit hoofde waarvan hij aan de loonbelasting onderworpen is.
2. De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, blijft verzekerd op grond van de volksverzekeringen indien hij uit hoofde van het verrichten van arbeid als bedoeld in het eerste lid, recht heeft op betaling van loon als bedoeld in artikel 629, van Boek 7, van het Burgerlijk Wetboek, of recht heeft op een uitkering op grond van de Ziektewet, de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering of de Algemene Arbeidsongeschikt heidswet, alsmede indien de arbeid, bedoeld in het eerste lid, tijdelijk is onderbroken als gevolg van betaald verlof, staking of uitsluiting."
De rechtbank zal allereerst toetsen of het bestreden besluit in strijd is met artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80. Genoemde bepaling luidt als volgt: "Personen die op het grondgebied van een der Lid-Staten wonen en op wie de bepalingen van dit besluit van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke Lid-Staat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Staat, behoudens bijzondere bepalingen van dit besluit."
In het arrest van 4 mei 1999 (Sürül), RSV actueel 1999, nr. 6, heeft het Hof van Justitie (HvJ) van de Europese Gemeenschappen (EG) overwogen dat deze bepaling zogenaamde rechtstreekse werking heeft. Voorts heeft het HvJ van de EG in dat arrest uitgesproken dat op de rechtstreekse werking van artikel 3, eerste lid, geen beroep kan worden gedaan tot staving van vorderingen ter zake van uitkeringen die betrekking hebben op tijdvakken vóór de datum van het onderhavige arrest, behalve door personen die vóór die datum beroep in rechte hebben ingesteld of een daarmee vergelijkbare vordering hebben ingediend. Nu eiser al vóór 4 mei 1999 beroep had ingesteld tegen het bestreden besluit, kan hij zich in deze procedure beroepen op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80.
De rechtbank is voorts van oordeel dat eiser is aan te merken als werknemer in de zin van Besluit nr. 3/80; hij valt derhalve onder de werkingssfeer van artikel 3, eerste lid.
In het bovengenoemde arrest van 4 mei 1999 heeft het HvJ van de EG onder meer het volgende overwogen: "101. Een Turks onderdaan als verzoekster in het hoofdgeding, aan wie het is toegestaan op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst te wonen en die daar ook inderdaad met haar kind woont en dus aan alle wettelijke voorwaarden voldoet die de betrokken wettelijke regeling aan eigen onderdanen stelt, worden de gezinsbijslagen voor haar kind derhalve geweigerd op de enkele grond dat zij niet voldoet aan de voorwaarde betreffende het bezit van een vestigings- of verblijfsvergunning.
102. Aangezien deze voorwaarde niet kan worden tegengeworpen aan een onderdaan van de betrokken lidstaat, zelfs niet indien deze aldaar slechts tijdelijk zou wonen, geldt zij derhalve naar haar aard enkel voor vreemdelingen en leidt toepassing ervan bijgevolg tot ongelijke behandeling op grond van nationaliteit.
103. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat er sprake is van discriminatie in de zin van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80, wanneer een lidstaat van een Turks onderdaan die binnen de werkingssfeer van besluit valt, verlangt dat hij over een bepaald type verblijfstitel beschikt om in aanmerking te komen voor een uitkering als de in geding zijnde, terwijl van onderdanen van die lidstaat een dergelijk document niet wordt verlangd."
Verweerder is naar aanleiding van dit arrest van mening dat aan personen die vallen onder de personele werkingssfeer van Besluit nr. 3/80 en die in het bezit zijn van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf de bepalingen van de Koppelingswet niet kunnen worden tegengeworpen. Dit geldt volgens verweerder echter niet ten aanzien van personen die onrechtmatig in Nederland verblijven. Ten aanzien van die categorie vreemdelingen is verweerder van oordeel dat in het doel van de Koppelingswet voldoende rechtvaardigingsgronden kunnen worden gevonden voor het gemaakte onderscheid tussen eigen onderdanen en vreemdelin gen. Dit doel betreft enerzijds het voorkomen dat illegale vreemdelingen feitelijk hun wederrechtelijk verblijf in Nederland kunnen voortzetten doordat zij verstrekkingen en uitkeringen kunnen krijgen waarbij geen verblijfspositietoets wordt aangelegd, en anderzijds het voorkomen dat illegalen en nog niet toegelatenen een schijn van volkomen legaliteit kunnen verkrijgen. Met betrekking tot personen die nog niet zijn toegelaten gaat het er dan om dat zij in de loop van de procedure gaandeweg in staat blijken een zodanige rechtspositie op te bouwen dat zij na afloop van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Deze beleidsdoelen zijn naar het oordeel van verweerder legitiem en het middel dat daarvoor wordt gehanteerd, zoals in casu de weigering kinderbijslag te verstrekken, is een geschikt en genuanceerd middel.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiser zich niet met succes op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van Besluit nr. 3/80 kan beroepen. De rechtbank acht daarvoor doorslaggevend dat eiser op de peildatum van het derde kwartaal 1998, te weten 1 juli 1998, niet rechtmatig in Nederland verbleef. Weliswaar verblijft eiser al langere tijd in Nederland en ontving hij tot 1 juli 1998 kinderbijslag, maar dat kan niet afdoen aan het feit dat het eiser op 1 juli 1998 op geen enkele wijze door de Nederlandse autoriteiten was toegestaan in Nederland te verblijven. In dat opzicht verschilt hij van de situatie waarover het HvJ EG een oordeel heeft uitgesproken en de rechtbank acht dat verschil zo zwaarwegend dat er naar het oordeel van de rechtbank geen twijfel over kan bestaan dat het door de Koppelingswet gemaakte onderscheid naar nationaliteit in een geval als het onderhavige gerechtvaardigd is te achten. Dat eisers verblijf in Nederland in de loop van het derde kwartaal van 1998 rechtmatig in de zin van de Vw is geworden, doet aan het voorgaande niet af, nu bepalend is de toestand op de peildatum van het derde kwartaal en eiser, zoals reeds gezegd, toen onrechtmatig in Nederland verbleef. Onder die omstandig heden is de rechtbank voorts van oordeel dat van het uitsluiten van de verzekering voor de AKW, en het als gevolg daarvan weigeren kinderbijslag toe te kennen, niet kan worden gezegd dat het een ongeschikt of disproportioneel middel betreft.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat eiser evenmin rechten kan ontlenen aan het EVSMB.
Eiser heeft zich voorts beroepen op het bepaalde in artikel 14 EVRM Pro. Ingevolge die bepaling moeten het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Wil eiser een beroep kunnen doen op voornoemde bepaling, dan zal allereerst, gelet op het accessoire karakter van artikel 14 EVRM Pro, moeten worden vastgesteld of het recht op kinderbijslag als eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM kan worden aangemerkt. Verweerder heeft dat bestreden, omdat kinderbijslag niet uit premies wordt betaald. Voor het geval kinderbijslag wel als eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol moet worden beschouwd, is verweerder van mening dat voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit een objectieve rechtvaardigingsgrond aanwezig is, die is gelegen in het bewerkstelligen van een effectief vreemdelingenbeleid.
De rechtbank is allereerst van oordeel dat het gemaakte onderscheid directe discriminatie naar nationaliteit tot gevolg heeft. Ingevolge het tweede lid van artikel 6 van Pro de AKW zijn vreemdelingen die niet rechtmatig verblijf houden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw niet verzekerd. In afwijking van deze regel is de kring van verzekerden in de artikelen 9a en 9b van KB 164 met bepaalde categorieën vreemdelingen uitgebreid. Feit blijft evenwel dat uitsluitend vreemdelingen, dat wil zeggen niet-Nederlanders, door deze bepalingen worden getroffen. Niet-Nederlanders kunnen weliswaar ook verzekerd zijn voor de AKW, maar aan hen worden extra voorwaarden gesteld voor die verzekering. Onder directe discriminatie dient te worden verstaan het maken van openlijk onderscheid door verwijzing naar ras, geslacht, geloof, nationaliteit, etc., of onverbrekelijk daaraan verbonden kenmerken. Nu de voorwaarde van rechtmatig verblijf onverbrekelijk is verbonden aan het niet hebben van de Nederlandse nationaliteit, kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden geconcludeerd dan dat er in de hier aan de orde zijnde bepalingen sprake is van direct onderscheid naar nationaliteit. Het feit dat niet alle vreemdelingen worden getroffen, kan hieraan niet afdoen.
Het voorgaande betekent echter niet zonder meer dat het gemaakte onderscheid verboden is. Daarvan is eerst sprake indien voor het gemaakte onderscheid geen rechtvaardigingsgronden kunnen worden aangedragen. Dat direct onderscheid naar nationaliteit in het geheel niet zou kunnen worden gerechtvaardigd, acht de rechtbank niet aannemelijk. Zowel uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG (o.a. HvJ EG 4 mei 1999 (Sürül), RSV-actueel 1999, nr. 6), als die van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (o.a. het arrest van 16 september 1996 (Gaygusuz), RSV 1997/234) kan worden opgemaakt dat voor onderscheid dat uitsluitend is gebaseerd op nationaliteit, in beginsel rechtvaardigingsgronden kunnen worden aangevoerd.
Daargelaten het antwoord op de vraag of het recht op kinderbijslag als eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol kan worden aangemerkt, is de rechtbank van oordeel dat de bepalingen van de Koppelingswet in eisers geval niet in strijd komen met het bepaalde in artikel 14 van Pro het EVRM. De hiervoor al weergegeven doelstellingen van de Koppelingswet kunnen worden aangemerkt als een legitieme doelstelling en de daarvoor gekozen middelen zijn in dit geval als geschikt en proportioneel aan te merken, nu eiser ten tijde van belang onrechtmatig in Nederland verbleef. Nu eiser op 1 juli 1998 geen procedure had lopen om te komen tot rechtmatig verblijf kan een beroep op discriminatie van niet rechtmatig hier te lande verblijvende vreemdelingen niet slagen.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond wordt verklaard. Voor toepassing van het bepaalde in de artikelen 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht heeft de rechtbank geen aanleiding gezien.
4. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. D. Allewijn, voorzitter, mrs. H.C. Naves en C.J. Polak, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.E. Jansen, als griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 4 augustus 1999
door mr. H.C. Naves, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
gr