Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
UITSPRAAK
reg.nr : AWB 98/6227 BESLU
inzake : de Inspecteur van de ruimtelijke ordening voor de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland, eiser,
tegen : het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aalsmeer, verweerder.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van 16 juni 1998, verzonden 23 juni 1998, nr. 98-3375/2h.
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 17 december 1997 heeft verweerder besloten de afwijkingen van de op 1 oktober 1996 aan [vergunninghouder] T.V.-Studio's B.V. (hierna: [vergunninghouder]) voor het perceel […] verleende bouwvergunning onder nader omschreven voorwaarden te gedogen.
Tegen dit besluit is namens eiser op 28 januari 1998 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en -impliciet- het primaire besluit gehandhaafd. Hiertegen is bij beroepschrift van 29 juli 1998 (met bijlagen) namens eiser beroep ingesteld. Op de daartoe bij brief van 11 september 1998 aangevoerde gronden is de rechtbank verzocht het bestreden besluit te vernietigen.
Verweerder heeft afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 29 juli 1999, alwaar eiser is verschenen bij gemachtigden mr. H.T. Ahrens, werkzaam bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en drs. H.J. de Loor, inspecteur van de ruimtelijke ordening voor de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en A. Hoogeveen, werkzaam bij de gemeente Aalsmeer. Namens [vergunninghouder] en ShowBizCity (SBC) is ter terechtzitting verschenen mr. E.C. Berkouwer, advocaat te Amsterdam, vergezeld door
A. van Wijhe en D. Hoelser, werkzaam bij SBC.
III. MOTIVERING
Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Feiten
De TV-studio's van [vergunninghouder] zijn sedert 1983 gevestigd in de gebouwen van de voormalige bloemenveiling aan de […] in […].
Op 26 januari 1996 is een bouwaanvraag ingediend voor het vergroten van de TV-studio's en het oprichten van een parkeergarage annex opslaghal. Blijkens de bij de bouwaanvraag behorende tekeningen voorzag het bouwplan in drie studio's en ruimtes aangeduid als foyer, balletzaal, multifunctionele zaal en regie. Daarnaast voorzag het plan in technische ruimte, horecabergruimte, toiletten, een garderobe en kleedkamers. In de foyer en de balletzaal was een buffet ingetekend.
Bij de bouwaanvraag was een rapport gevoegd van het verkeerskundig bureau Van Dijk & Partners. Uit dit rapport blijkt dat er in de nieuwe situatie een grote evenementenhal en twee kleine studio's waren gepland en dat er niet alleen regelmatig evenementen zouden worden georganiseerd met 550 bezoekers, maar ook meer dan tien keer per jaar evenementen welke plaats kunnen bieden aan 2500 bezoekers.
Aangezien het bouwplan in strijd was met het ter plaatse vigerende bestemmingsplan is de zogenaamde anticipatieprocedure gevoerd. In het kader van deze procedure hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (GS) bij besluit van 20 september 1996 een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Tegelijkertijd hebben GS besloten nadere afspraken te maken met [vergunninghouder] omtrent de verkeersafwikkeling en het bedrijfsvervoersplan.
Bij besluit van 1 oktober 1996 heeft verweerder met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) [vergunninghouder] vrijstelling verleend van het bestemmingsplan en bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van de TV-studio's en het bouwen van een parkeergarage op het perceel [..].
In een -concept- Startnotitie Milieueffectrapporage (MER) van 17 november 1997 wordt melding gemaakt van het feit dat zich in de loop van 1997 geleidelijk aan een wijziging in de plannen omtrent het gebruik van de TV-studio's heeft voorgedaan en dat een groter accent zal worden gelegd op life-entertainment.
Omtrent het (mede)gebruik van de TV-studio's als SBC heeft in het najaar van 1997 regelmatig overleg tussen onder meer eiser en verweerder plaatsgevonden.
Bij brief van 26 november 1997 heeft eiser verweerder verzocht de benodigde maatregelen te nemen om de ingebruikneming van het uitgebreide TV-studiocomplex als entertainment-uitgaansgelegenheid SBC op 9 december 1997 te verhinderen.
Bij brief van 3 december 1997 hebben GS verweerder erop gewezen dat het voorgenomen gebruik van het pand als SBC niet strookt met de op 26 september 1996 verleende verklaring van geen bezwaar.
Verweerder heeft eiser bij brief van 4 december 1997 in kennis gesteld van het besluit niet tegen de voorgenomen opening van SBC op te treden, omdat maatregelen om de opening te verhinderen naar zijn mening evident onrechtmatig zouden zijn. Hiertegen heeft eiser op 4 december 1997 een bezwaarschrift ingediend en tegelijkertijd bij de president van de rechtbank een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend.
Vervolgens heeft op de avond van 4 december 1997 overleg plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van [vergunninghouder], GS, eiser en verweerder. Dit overleg heeft geresulteerd in een op 5 december 1998 schriftelijk vastgelegde afspraak. Deze afspraak houdt in dat verweerder vóór 15 december 1997 een gedoogbeschikking voor SBC neemt met onder andere als element dat door [vergunninghouder] extra maatregelen worden genomen om de automobiliteit te beperken en dat de gemeente Aalsmeer de vereiste procedures voor bestemmingsplan, MER, bouw- en milieuvergunning volgt. De locatie aan de [l…] wordt daarbij als B-locatie behandeld en het bestemmingsplan dient in het najaar van 1998 te zijn vastgesteld.
Eiser heeft daarop het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken en er -stilzwijgend- mee ingestemd het bezwaarschrift buiten verdere behandeling te laten.
Op 17 december 1997 heeft verweerder besloten de afwijkingen van de op 1 oktober 1996 aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning, betrekking hebbend op de inpandig aangebrachte vloer met een oppervlakte van ca. 1.700 m2, te gedogen onder de voorwaarden dat:
a. [vergunninghouder] binnen 10 weken na het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan voor het onderhavige gebied een aanvraag om een bouwvergunning dient in te dienen ter legalisering van de bouwkundige voorzieningen die niet vergund zijn in de bouwvergunning van 1 oktober 1996;
b. deze gedoogbeschikking vervalt indien het besluit van burgemeester en wethouders op de aanvraag om een bouwvergunning rechtskracht heeft verkregen.
Verweerder heeft bij dit besluit onder meer overwogen dat het onderhavige gebruik van de studio's nauw aansluit bij de activiteiten die door [vergunninghouder] sinds jaar en dag ter plaatse in […] worden ontplooid. Ook zijn een aantal overwegingen gewijd aan de door [vergunninghouder] toegezegde maatregelen om de automobiliteit in relatie tot het gerealiseerde complex en het gebruik ervan te beperken.
Nadat eiser zijn bezwaren tegen deze gedoogbeschikking op 30 maart 1997 mondeling had toegelicht heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Verweerder heeft daarbij onder meer overwogen dat het gebruik van het studiocomplex nauw aansluit bij de activiteiten van [vergunninghouder] in de afgelopen jaren. Volgens verweerder kan op grond van artikel 40 van de Woningwet alleen tegen bouwactiviteiten in afwijking van een verleende bouwvergunning worden opgetreden en is hij niet bevoegd op te treden tegen vermeend onjuist gebruik. Aan vermeende strijd met rijks- en provinciaal locatiebeleid kan evenmin de bevoegdheid worden ontleend tegen een dergelijk gebruik op te treden. Voorts is verweerder van mening dat aan de gedoogbeschikking geen voorwaarden kunnen worden verbonden die niet in relatie staan tot de gedoogde bouwkundige afwijking, zoals voorschriften ter zake van verkeer en vervoer.
Standpunten van partijen
Eiser heeft gesteld dat het feitelijk gerealiseerde gebruik van het studiocomplex in strijd is met het beoogd gebruik zoals vermeld in het besluit tot vrijstelling ex artikel 19 WRO, de daaraan ten grondslag liggende verklaring van geen bezwaar en de bouwvergunning van 1 oktober 1996. Deze besluiten hebben betrekking op de uitbreiding van de bestaande studiofaciliteiten en niet op de ontwikkeling van een en ander tot uitgaanscentrum. Naar de mening van eiser was verweerder dan ook bevoegd handhavend op te treden en is het bestreden besluit in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. De bevoegdheid tot optreden ligt volgens eiser onder meer in artikel 8 van het bestemmingsplan. Nu de gedoogbeschikking niet (tevens) betrekking heeft op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is niet gehandeld overeenkomstig de op 4 december 1997 tussen de betrokkenen gemaakte afspraken en de op grond daarvan door [vergunninghouder] in het kader van het rijks- en provinciaal mobiliteitsbeleid te treffen maatregelen.
Ten onrechte zijn in dit kader geen afdwingbare voorwaarden en voorschriften, conform de afspraken van 4 december 1997, in de gedoogbeschikking opgenomen.
Verweerder heeft aangevoerd dat het gebruik van de uitbreiding waarop de bouwvergunning betrekking heeft niet in strijd is met de op 1 oktober 1996 verleende artikel 19 WRO-vrijstelling, zodat hij de bevoegdheid mist dit gebruik te wraken. Bij het verlenen van deze vrijstelling heeft het huidige, nauw bij de sinds jaar en dag ter plaatse ontplooide activiteiten, gebruik voor ogen gestaan.
Aangezien geen handhavingsbevoegdheid ten aanzien van het gebruik aanwezig is, een gedoogbeschikking slechts denkbaar is daar waar een handhavingsbevoegdheid bestaat, en voorwaarden bij een gedoogbeschikking slechts kunnen worden gesteld in verband met het belang dat wordt gediend met handhaving, is in de gedoogbeschikking het gebruik van de studio's terecht buiten het dictum gelaten. Eisers bezwaren met betrekking tot vermeende afwijking van het rijks- en provinciaal locatiebeleid lijken met name betrekking te hebben op de onherroepelijke bouwvergunning. De toezeggingen van [vergunninghouder] omtrent de te treffen maatregelen teneinde de situatie in overeenstemming te brengen met dit locatiebeleid hebben mede ten grondslag gelegen aan het besluit de bouwkundige afwijking van het complex te gedogen. Verder is de door eiser geconstateerde afwijking van het locatiebeleid in de onderhavige procedure niet van belang.
Zijdens [vergunninghouder] is aangevoerd dat vaststaat dat het huidige gebruik in overeenstemming is met het planologische regime. Uitvoerig overleg over de aanvaardbaarheid en toelaatbaarheid van dit gebruik leidde tot de bijna letterlijk in de gedoogbeschikking neergelegde afspraken. Deze gedoogbeschikking maakt niets mogelijk dat strijdig is of zou kunnen zijn met het rijks- en provinciaal mobiliteitsbeleid. Bovendien wordt serieus gewerkt aan maatregelen om ten aanzien van verkeers- en vervoerbewegingen te voldoen aan de wensen van eiser. De ervaringen met SBC hebben geleid tot een conceptwijziging in die zin dat vanaf september 1999 sprake zal zijn van 900 personen per dag, met daarnaast incidentele bedrijfsbezoeken, hetgeen zal uitkomen op een bezoekersaantal van circa 135.000 per jaar. Met de uitbreiding van de TV-studio's zijn aanzienlijke investeringen gemoeid geweest; het niet gebruiken van de ruimtes voor evenementen in het kader van SBC heeft een ongerechtvaardigde kapitaalvernietiging tot gevolg.
Overwegingen
De rechtbank deelt het standpunt van verweerder, dat in casu sprake is van een gebruik conform de ten behoeve van de uitbreiding van het studio-complex verleende bouwvergunning en de daaraan ten grondslag liggende vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO, niet en overweegt daartoe het volgende.
Uit de -concept- Startnotitie MER van 17 november 1997 blijkt dat op enig moment in 1997 een wijziging in de plannen omtrent het gebruik van de TV-studio's heeft plaatsgevonden. Blijkens de startnotitie is onder de naam ShowBizCity een thematisch uitgaanscentrum ontwikkeld waarin de volgende entertainment- en ontspanningsactiviteiten zijn gehuisvest:
- 1 Broadway theater (900 personen)
- 1 Comedy theater (260 personen)
- 1 discotheek (1000 personen)
- 3 restaurants (600 personen)
- 2 café's
- 1 fast food restaurant & 1 Amsterdamse broodjeszaak
- 10 bars
- 12 winkels
- 1 radio-, 1 TV-studio & 1 tv-regie
- 1 evenementenhal
- 1 GTST galerij (soap galerij).
Verweerder heeft het bestreden besluit onder meer gebaseerd op de overweging dat het gebruik van de studio's als SBC nauw aansluit bij de activiteiten die door [vergunninghouder] sinds jaar en dag ter plaatse worden ontplooid en dat dit gebruik blijkt uit de bouwaanvraag, die heeft geleid tot de onherroepelijke bouwvergunning van 1 oktober 1996. De rechtbank is in tegenstelling tot verweerder van oordeel dat een gebruik van het studiocomplex als een uitgaanscentrum zoals omschreven in de Startnotitie MER, wezenlijk anders is dan het gebruik zoals vermeld in de bouwaanvraag en waarvoor bouwvergunning is verleend. Het feit dat sprake is van een media- gerelateerd uitgaanscentrum doet hieraan niet af. Verweerder heeft in het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte overwogen dat sprake is van een gebruik overeenkomstig de verleende bouwvergunning.
Het standpunt van verweerder dat de bevoegdheid ontbreekt om op te treden tegen het gebruik van de studio's in strijd met de verleende bouwvergunning wordt evenmin onderschreven. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de voorschriften van het ter plaatse vigerende bestemmingsplan "Bebouwde kom Dorp 1969, 2e wijziging" is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot doel strijdig met de in dit plan ter plaatse aangegeven bestemming. Nu het bestemmingsplan noch de verleende vrijstellingen voorzien in een gebruik van het studiocomplex als uitgaanscentrum en een zodanig gebruik derhalve niet is toegestaan, is de bevoegdheid van verweerder tot handhaving gegeven. Verweerder heeft de eigen bevoegdheid tot handhaving miskend en daarmee ook de bevoegdheid om het gebruik in strijd met het bestemmingsplan, daaronder begrepen de verleende vrijstellingen, -onder voorwaarden- te gedogen.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
Verweerder heeft ter zitting nog aangevoerd dat het in de beschikking van 4 december 1997 neergelegde oordeel omtrent het al dan niet (kunnen) handhaven van het gebruik onherroepelijk is geworden, zodat in het onderhavige geschil niet alsnog geoordeeld kan worden over de vraag of dit gebruik een overtreding oplevert en of gedogen is aangewezen.
De rechtbank kan verweerder in deze opvatting niet volgen, nu het besluit van verweerder van 4 december 1997 uitsluitend betrekking had op het verzoek van eiser de opening van SBC op 9 december 1997 te verhinderen, terwijl in het onderhavige geding de inhoud van een gedoogbesluit ter discussie staat.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep gegrond te worden verklaard wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en zal het bestreden besluit worden vernietigd.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb zal verweerder het door eiser gestorte griffierecht dienen te vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Derhalve wordt beslist als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank te Amsterdam,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen twee maanden een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de gemeente Aalsmeer het gestorte griffierecht ad ¦ 420,00 (zegge: vierhonderd en twintig gulden) aan eisers vergoedt.
Gewezen door mr. D. Allewijn, voorzitter, mr. P.W.A. Gerritzen-Rode en mr. M.A. Broekhuis, rechters, in tegenwoordigheid van mr. K. Oosterhuis-Runia, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 21 oktober 1999
door mr. D. Allewijn, in tegenwoordigheid van de griffier.
de griffier, de voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll.:
D: C