Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr: AWB 98/10032 BESLU
inzake: de Stichting Nationale Postcode Loterij, gevestigd te Amsterdam, eiseres,
tegen: de Staatssecretaris van Financiën, verweerder.
I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 19 oktober 1998, kenmerk: WJB98/1171 M.
II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 6 maart 1998 (kenmerk: Fin98/88 M) heeft de Minister van Financiën (hierna: de Minister) de door de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (hierna: SENS) voorgestelde wijziging van de algemene spelvoorwaarden van de staatsloterij goedgekeurd en aldus SENS in staat gesteld de zogenoemde verjaardagsloterij te organiseren.
Tegen dit besluit heeft mr. R.M. Schutte, advocaat te 's-Gravenhage, namens eiseres op 12 maart 1998 een bezwaarschrift ingediend.
Bij brief van 12 maart 1998 heeft eiseres de president van de rechtbank te 's-Gravenhage verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek is op voet van artikel 8:81, vierde lid, juncto artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar de president van deze rechtbank. Bij uitspraak van 7 april 1998 heeft de president het verzoek toegewezen en het besluit van 6 maart 1998 geschorst tot 6 weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift.
Bij besluit van 19 oktober 1998 heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft mr. Schutte, voornoemd, namens eiseres beroep ingesteld bij beroepschrift van 30 november 1998.
Bij schrijven van 14 januari 1999 heeft mr. H.J. de Ru, advocaat te Amsterdam, zich als gemachtigde van verweerder gesteld.
Op 11 februari 1999 zijn namens verweerder afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift (met bijlagen) ingezonden.
Bij schrijven van 18 februari 1999 heeft de rechtbank SENS in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Bij schrijven van 8 april 1999 heeft mr. G.J.M. Cartigny, advocaat te Rotterdam, namens SENS gereageerd op de gedingstukken en verzocht het beroep versneld te behandelen.
Op 25 november 1999 zijn namens verweerder en namens SENS nadere stukken ingezonden. Bij schrijven van 29 november 1999 is namens eiseres een tweetal stukken toegezonden.
Bij schrijven van 30 november 1999 heeft mr. V.P. Aarts, advocaat te Amsterdam, namens de Stichting Nationale Sporttotalisator (SNS) verzocht om als partij aan het geding te mogen deelnemen.
Tegen toewijzing van dit verzoek is namens SENS en namens verweerder bezwaar gemaakt bij brieven van 2 respectievelijk 3 december 1999.
Op 3 december 1999 heeft de rechtbank mr. Aarts, voornoemd, verzocht aannemelijk te maken dat SNS door het bestreden besluit rechtstreeks in haar belang is getroffen. Hierop is namens SNS gereageerd bij schrijven van 3 december 1999 (met bijlage).
Bij schrijven van 3 december 1999 is namens eiseres een kopie van een persbericht van het College van toezicht op de kansspelen van 25 januari 1999 ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 8 december 1999. Eiseres heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door R.C. van der Giessen, directeur van eiseres, bijgestaan door mr. R.M. Schutte, advocaat te 's-Gravenhage. Verweerder, daartoe ambtshalve opgeroepen, is verschenen bij gemachtigde mr. H.J. de Ru, advocaat te Amsterdam. SENS heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Cartigny, advocaat te Rotterdam. Namens SNS is verschenen T. Veenstra, directeur van SNS, bijgestaan door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te 's-Gravenhage.
III. MOTIVERING
Ter beoordeling staat de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
1. Feiten
1.2 Eiseres (hierna: NPL) legt zich toe op de organisatie en uitvoering van de Nationale Postcode Loterij, een landelijke loterij. NPL heeft daarvoor een vergunning ex artikel 3 van Pro de Wet op de kansspelen (hierna: de Wok).
1.3 Ingevolge artikel 2 van Pro de Beschikking van de Staatssecretaris van Financiën van 15 juni 1992, Stcrt. 121, is aan SENS voor onbepaalde tijd vergunning verleend tot het organiseren van de staatsloterij. Aan de vergunning is onder meer de voorwaarde verbonden dat tenminste 10 loterijen worden georganiseerd. SENS organiseert thans 13 loterijen, 12 loterijen met elk 3 trekkingen en de Oudejaarsloterij, totaal 37 trekkingen.
1.4 Bij schrijven, ontvangen op 4 juni 1997, heeft SENS de Minister verzocht een door haar beoogde wijziging van de algemene spelvoorwaarden goed te keuren, teneinde een zogenoemde verjaardagsloterij te kunnen introduceren. Daarmee wordt beoogd een omzet van circa f 100 miljoen te bereiken, waarvan f 22 miljoen zal worden aangewend voor de financiering van de Cultuurnota 1997-2000.
1.5 Het College van toezicht op de kansspelen (hierna: het College) heeft met betrekking tot dit voorstel op 30 oktober 1997 aan de Minister advies uitgebracht. Daarbij is het volgende overwogen.
Volgens het College kan de verjaardagsloterij worden gekwalificeerd als een variant van de staatsloterij met een wekelijkse trekking, in plaats van vierwekelijks. Aldus worden aan de 13 staatsloterijen 52/53 verjaardagsloterijen toegevoegd, hetgeen een vervijfvoudiging van het aantal loterijen zou betekenen. Naar de letter van de vigerende regelgeving past de verjaardagsloterij binnen de aan SENS verleende vergunning, aangezien de vergunning geen maximum aantal loterijen voorschrijft. De introductie van de verjaardagsloterij spoort echter niet met het kansspelbeleid van de overheid zoals vastgelegd in de nota 'Kansspelen herijkt', dat als uitgangspunt heeft de bevriezing van het bestaande aanbod. Dit houdt in dat de bestaande vergunningen niet "verruimd" zullen worden. De ruimte binnen de vergunning mag worden benut voor zover het totale kansspelaanbod en de concurrentieverhoudingen in evenwicht blijven. Binnen die contouren blijft ook productinnovatie mogelijk. Niet valt in te zien waarom nieuwe vergunningen ingevolge artikel 3 van Pro de Wok reeds enkele jaren niet meer worden verleend, terwijl thans ten behoeve van de staatsloterij door middel van reglementswijzigingen wel een geheel nieuwe loterij wordt toegelaten. Het is de vraag of door de introductie van de nieuwe loterij de concurrentieverhoudingen in evenwicht blijven. Er wordt oneigenlijk gebruik gemaakt van de vergunning van SENS. Ten opzichte van de overige vergunninghouders is het niet gerechtvaardigd dat SENS een nieuwe loterij, ten bate van goede doelen, mag organiseren op andere condities dan de overige vergunninghouders. Daarbij speelt een rol dat de overige vergunninghouders maximaal 40% van de inleg aan prijzen mogen besteden, waar de staatsloterij ten minste 60% van de inleg aan prijzen mag besteden. De bestaande scheefgroei tussen SENS en de overige vergunninghouders is historisch bepaald en vooralsnog een gegeven, echter, niet is aanvaardbaar dat deze scheefgroei verder wordt uitgebouwd. Het College adviseert, voor alle loterij-organisatoren ter uniformering van de voorschriften, bevriezing van het aantal loterijen op circa 13. Nu de voorgenomen introductie niet in overeenstemming is met dit beleid, vereist de goedkeuring van de voorgestelde reglementswijziging een expliciete afweging van het kabinet, aldus het College.
1.6 Bij besluit van 6 maart 1998 heeft de Minister de door SENS voorgestelde wijziging van de algemene spelvoorwaarden van de staatsloterij, onder toepassing van artikel 3, derde lid, van de Beschikking Staatsloterij van 15 juni 1992 (Stcrt. 121) goedgekeurd.
Tegen dit besluit is namens NPL een bezwaarschrift ingediend.
Tevens heeft NPL de president van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 7 april 1998 (reg.nr. AWB 98/2448 BESLU) heeft de president het verzoek toegewezen en het primaire besluit geschorst tot 6 weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift. Daarbij is overwogen dat het besluit niet wordt gedragen door een kenbare deugdelijke motivering.
Op 4 juni 1998 is NPL in de gelegenheid gesteld haar bezwaren mondeling toe te lichten op een hoorzitting.
1.7 Bij besluit van 19 oktober 1998 heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Daarbij is onder meer het volgende overwogen. Het stelsel van de Wok beoogt het voorkomen van nadelige maatschappelijke effecten die aan kansspelen zijn verbonden (gokverslaving, onmatige deelname en criminaliteit). SENS neemt daarbij een bijzondere positie in. Haar verzelfstandiging was nodig om de marktpositie van de staatsloterij veilig te stellen. Van het bestaan van een groot marktaandeel van deze loterij gaat een regulerende werking uit. Om deze werking te continueren is het noodzakelijk dat het marktaandeel tenminste gehandhaafd blijft. De verzelfstandiging maakt een aantal verbeteringen mogelijk die een positieve invloed zal hebben op de onder druk staande omzet, bijvoorbeeld door het realiseren van nieuwe product/markt-combinaties zoals een spelvariant met een kortere trekkingscyclus. De regering heeft met de nota 'Kansspelen herijkt' geen afstand genomen van de motieven en beleidsdoelstellingen die golden bij de verzelfstandiging van de staatsloterij. De nota gaat uit van de volgende pijlers: (1) het in goede banen leiden (kanaliseren) van de menselijke speelzucht door beperkt en genormeerd aanbod, met het oog op de bescherming van de spelers, de integriteit van het spel en het tegengaan van uitwassen en misstanden, (2) de fondsenwerving; het ten goede laten komen van opbrengsten van het kansspel aan de staatskas en 'andere goede doelen', en (3) het tegengaan van de illegaliteit of van het wegvloeien van gelden naar buitenlandse aanbieders. Hiermee wordt aangegeven dat een adequaat legaal kansspelaanbod wenselijk en noodzakelijk is en dat een toereikend, maar niet excessief aanbod dient te bestaan. De introductie van de verjaardagsloterij versterkt deze pijlers. Uit de bevriezingsparagraaf mag niet worden geconcludeerd dat sprake moet zijn van handhaving van de status quo op de kansspelmarkt wat betreft aanbod en concurrentieverhoudingen. Uitbreiding en wijziging van het kansspelaanbod is toegestaan, mits daarvoor geen nieuwe of verruimde vergunning nodig is. Het bevriezingsbeleid laat ruimte voor een zekere dynamiek in de kansspelmarkt -hetgeen ook gewenst is uit oogpunt van de derde pijler van het kansspelbeleid- en wordt begrensd door de ruimte die binnen de Wok en door de vergunningen is toegestaan en de wijze waarop de desbetreffende vergunning-houders met deze ruimte omspringen. Aan benutting van de ruimte binnen de vergunningen worden geen verdere voorwaarden verbonden. De bevriezings-paragraaf moet worden gelezen in de context van de nota. Het onderscheid tussen riskante en niet-riskante spelen is daarbij relevant.
Het budgettaire belang van de Staat is afgewogen tegen de belangen van SENS en van NPL. Ter operationalisering van de voorwaarde, dat het totale kansspelaanbod en de concurrentieverhoudingen tussen de legale kansspelaanbieders in evenwicht dient te blijven, biedt het aantal trekkingen geen houvast. Wel een concreet aangrijpingspunt is de (beoogde) omzet, voor de verjaardagsloterij gesteld op f 100 miljoen. De omzet van legale niet-riskante kansspelen bedroeg over 1997 circa f 2,1 miljard. De beoogde uitbreiding bedraagt dan minder dan 5%. In het licht van de totale kansspelmarkt is de beoogde uitbreiding nog geringer, indien in aanmerking wordt genomen dat de omzet 'riskant en niet-riskant' meer dan f 3 miljard bedraagt. De introductie van de verjaardagsloterij kan gedurende een korte periode in beperkte mate ten koste van de groei van de omzet van andere kansspelen gaan, maar zal geen wezenlijke wijziging van concurrentieverhoudingen met zich brengen. Voor SENS zal, uitgaande van de beoogde jaaromzet, het marktaandeel door de introductie van de verjaardagsloterij met minder dan 2,5% toenemen.
2. Gronden van het beroep
NPL acht de introductie van de verjaardagsloterij in strijd met het wettelijk kader en het terzake gevoerde beleid. De introductie van de verjaardagsloterij is met name in strijd met het gelijkheids- en/of het vertrouwensbeginsel. Volgens NPL maakt het bestreden besluit een inbreuk op de nota 'Kansspelen herijkt', die als een beleidsregel in de zin van artikel 4:81 van Pro de Awb moet worden beschouwd. NPL heeft eraan herinnerd dat de Staatssecretaris van Justitie kort na inwerkingtreding van de Wet Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (hierna: de Wet SENS) op 14 juni 1992 al een bevriezingsbeleid had ingezet en te kennen heeft gegeven dat een staatsloterij met dagelijkse trekkingen niet zou passen in haar vergunning.
De verjaardagsloterij moet in de visie van NPL materieel worden beschouwd als een nieuwe landelijke (goede doelen) loterij. Ten opzichte van de staatsloterij kent de verjaardagsloterij een geheel eigen concept, voor de introductie waarvan een vergunning moeten worden verleend. In de nota 'Kansspelen herijkt' valt nergens te lezen dat de beperkingen die aan landelijke loterijen worden opgelegd niet zouden gelden voor de staatsloterij. Voorts heeft NPL gewezen op de door de Staatssecretaris van Justitie en het College ten aanzien van de verjaardagsloterij ingenomen standpunten. Aan de staatsloterij is met betrekking tot de kanaliserende functie volgens NPL ook geen expliciete voortrekkersrol toegekend. Dat de verjaardagsloterij de in de nota 'Kansspelen herijkt' genoemde pijlers zou versterken acht NPL onvoldoende aannemelijk gemaakt. De introductie van de verjaardagsloterij staat volgens NPL juist haaks op de bedoeling van wetgever en regering.
NPL acht voorts niet aannemelijk, dat de introductie van de verjaardagsloterij het totale aanbod op de kansspelmarkt niet aanmerkelijk zal doen toenemen en het evenwicht op die markt niet zou verstoren. Zij ziet niet in waarom de verjaardagsloterij het niveau van f 100 miljoen per jaar pas na enkele jaren zal bereiken noch waarom dat niveau zich dan zal stabiliseren. Een goed geleide loterij is in staat om binnen luttele jaren een kapitale omzet te behalen en die omzet door te laten groeien. SENS zal trachten een zo groot mogelijk deel van de markt in te nemen en is daartoe ook in staat. NPL heeft gesteld dat het aanbod van buitenlandse kansspelen de laatste jaren aanmerkelijk is afgenomen, zodat ook dat geen rechtvaardiging kan zijn voor introductie van de verjaardagsloterij. Ook het, weliswaar grote, aanbod van kansspelen op Internet vormt volgens NPL geen valide argument, omdat de omzet minimaal is.
NPL heeft tenslotte aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 7:13 van Pro de Awb, nu van een advies van de hoorcommissie niet is gebleken, terwijl op de hoorzitting geen vertegenwoordiger van de Staatssecretaris aanwezig was.
NPL heeft de rechtbank verzocht het bestreden besluit te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien, dan wel verweerder op te dragen een nieuwe beslissing te nemen, met veroordeling van verweerder tot vergoeding van het griffierecht en de kosten in de procedure.
3. Verweer
Verweerder heeft aangevoerd dat aan de goedkeuring uitvoerig overleg met de Staatssecretaris van Justitie is voorafgegaan. Het besluit is voorts genomen, nadat de Ministerraad met het voorgenomen besluit had ingestemd.
Het beroep van NPL op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen, omdat NPL en SENS noch voor de wet, noch voor het beleid gelijk zijn. De staatsloterij heeft van oudsher een bijzondere positie, in welk verband onder meer is verwezen naar de Loterijwet 1905 en de Wet op de kansspelen 1964. Met de Wet SENS van juni 1992 is het bijzondere wettelijke kader van de staatsloterij niet gewijzigd. Blijkens de Memorie van Toelichting dient de staatsloterij ervoor te zorgen dat de zogenoemde niet risicovolle markt (zoals loterijen en lotto's) zich zal ontwikkelen ten opzichte van de risicovolle markt (kansspelautomaten, casinospelen, bingo en instantloterij) en dat de concurrentie met andere loterijen nationaal en internationaal en ook in het kader van de opkomst van de electronische markten zal kunnen worden doorstaan. Verbetering en verbreding van het aanbod werden in verband daarmee noodzakelijk geacht.
De nota 'Kansspelen herijkt' is een verdere uitwerking van de maatregelen van de op 8 december 1993 aan de TK aangeboden Notitie Speelautomatenbeleid. De nota is een reactie op de bezorgdheid, die was ontstaan over gokverslaving en de signalen over de daarmee samenhangende criminaliteit, en betreft in het bijzonder de toename van het marktsegment van de risicovolle kansspelen (zoals speelautomaten). De staatsloterij kan daar niet toe gerekend worden. Niet kan worden volgehouden dat het bevriezingsbeleid ten volle op SENS van toepassing moet zijn. Het belang van het bevriezingsbeleid met betrekking tot SENS wordt gerelativeerd door het feit dat de nota diverse categorieën kansspelen onderscheidt, waarvoor de bevriezing andere gevolgen heeft. Daarnaast heeft de staatsloterij binnen de Wok een afzonderlijke wettelijke regeling gevonden en vormt deze als zodanig een bijzondere categorie binnen de niet-risicovolle kansspelen. Gezien de bijzondere wettelijke regeling voor SENS en het feit dat het beleid geen belemmering vormde, kon NPL er niet op vertrouwen dat er geen uitbreiding mogelijk zou zijn van het aantal loterijen of trekkingen van SENS.
Zou de rechtbank oordelen dat het bestreden besluit wel strijdig is met het kansspelbeleid, dan is afwijking van het bestaande beleid mogelijk met inachtneming van de betrokken belangen ingevolge artikel 4:84 juncto Pro artikel 3:4 van Pro de Awb. Afwijking van het bevriezingsbeleid is gerechtvaardigd: (1) vanwege de sterke groei, zowel op nationaal als op Europees niveau, van het marktaanbod voor kansspelen, (2) omdat een stricte interpretatie van het bevriezingsbeleid op de nationale markt, mede door het recente grote aanbod uit het buitenland en de recente mogelijkheden tot kansspelen via het Internet, niet langer houdbaar is, (3) omdat door het verruimen van nationale niet risicovolle kansspelmogelijkheden zowel de illegaliteit als het wegvloeien van geld naar het buitenland kan worden tegengegaan, en (4) omdat SENS door de toezegging tot verruiming van de vergunning van de zijde van de wetgever bij de totstandkoming van de Wet SENS ervan mocht uitgaan dat ook dit belang zou worden meegewogen. Van belang is tevens dat het evenwicht in de sector niet-risicovolle loterijen tussen NPL en SENS in de laatste jaren is gewijzigd ten gunste van NPL. Het marktaandeel van NPL is relatief gestegen en dat van SENS is sedert 1992 relatief gedaald.
De stelling dat in strijd met artikel 7:13 van Pro de Awb zou zijn gehandeld moet worden verworpen, aangezien de hoorcommissie geen adviescommissie was als bedoeld in dit artikel. Voor het overige is volledig gehandeld overeenkomstig de overige vereisten van de Awb ten aanzien van het horen in bezwaar.
Verweerder heeft verzocht het beroep te verwerpen en NPL te veroordelen in de kosten van de procedure.
4. Standpunt SENS
Namens SENS is aangevoerd dat de wijziging van het reglement past binnen het wettelijk kader.
Het beroep van NPL op het gelijkheidsbeginsel kan reeds niet slagen, omdat het hier een aanvraag van SENS betreft die is gehonoreerd. Voor zover al kan worden gesproken van ongelijkheid, is deze ongelijkheid terug te voeren op de bijzondere wettelijke positie die de staatsloterij inneemt en op de ruime vergunning die indertijd aan SENS is verleend. Van een rechtens relevante ongelijke behandeling van gelijke gevallen is derhalve geen sprake.
De beweerde schending van het vertrouwensbeginsel berust kennelijk op de bij NPL levende gedachte dat de aan SENS verleende toestemming in strijd zou zijn met de nota 'Kansspelen herijkt', maar die gedachte berust op een verkeerde lezing van de nota. Uit de overgelegde cijfers blijkt dat de introductie van de verjaardagsloterij het evenwicht in het totale kansspelaanbod en de concurrentieverhoudingen tussen de legale kansspelaanbieders niet zal verstoren. SENS meent dat zij zelf een beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen, gelet op de aan haar in het vooruitzicht gestelde positie bij gelegenheid van de verzelfstandiging.
Het bestreden besluit is naar de mening van SENS thans voorzien van een deugdelijke motivering en kan de rechtmatigheidstoets doorstaan.
5. Overwegingen met betrekking tot het verzoek van SNS om deelname als partij aan het geding
5.1 SNS heeft de rechtbank onder verwijzing naar artikel 8:26 van Pro de Awb verzocht haar in de gelegenheid te stellen als partij deel te nemen aan het geding. In dit verband is aangevoerd dat SNS in de fase van de bezwaarschriftprocedure betrokken was in een proces dat tot een fusie met SENS had moeten leiden. Op 21 oktober 1999 is door de deelnemers aan het fusieproces definitief besloten af te zien van de fusieplannen. Gelet hierop stelt SNS thans zelfstandig belang te hebben om zich aan de zijde van NPL in het beroep te mengen. SNS is, net als NPL, concurrent van SENS en gelet daarop belanghebbende bij het bestreden besluit. Ten aanzien hiervan overweegt de rechtbank het volgende.
5.2 Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende beroep instellen bij de rechtbank.
Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb -voor zover van belang- bepaalt dat degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar dient te maken.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijk besluit.
5.3 Gelet op de door SNS aangevoerde belangen bij handhaving van haar concurrentiepositie op de loterijmarkt, is de rechtbank van oordeel dat zij, evenals NPL, als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient te worden aangemerkt.
5.4 Vaststaat dat SNS tegen het primaire besluit geen bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank ziet in de omstandigheid dat ten tijde van het primaire besluit tussen SNS en SENS een procedure in gang was gezet die tot een fusie zou moeten leiden, geen verontschuldiging voor het niet indienen van een bezwaarschrift tegen genoemd besluit. Een ophanden zijnde fusie was ten tijde van het primaire besluit een onzekere, toekomstige gebeurtenis. De te verwachten fusie nam op zichzelf niet weg dat de belangen van SNS rechtstreeks bij het primaire besluit waren betrokken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het SNS redelijkerwijs kan worden verweten dat zij tegen het bestreden besluit geen bezwaar heeft gemaakt.
5.5 Nu SNS een zelfstandig recht van bezwaar had is voor toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb geen plaats meer. De rechtbank verwijst in dit verband naar de Memorie van Toelichting bij deze bepaling, waarin is opgemerkt dat het vanzelf spreekt dat artikel 8:26 van Pro de Awb niet beoogt te voorzien in participatie door belanghebbenden die geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid beroep in te stellen dan wel niet-ontvankelijk zouden zijn in hun beroep (PG AWB II, p. 416).
5.6 Gelet op vorenstaande overwegingen wijst de rechtbank het verzoek van SNS af.
6. Overwegingen ten aanzien van het bestreden besluit
6.1 De bevoegdheid tot het verlenen van goedkeuring aan een reglementswijziging als hier aan de orde is ingevolge artikel 3, derde lid, van de Beschikking van de Staatssecretaris van Financiën van 15 juni 1992, Stcrt. 121, toegekend aan de Minister van Financiën.
Vastgesteld wordt dat het primaire besluit is genomen door de Minister van Financiën en dit besluit in heroverweging is genomen door de Staatssecretaris van Financiën.
De rechtbank overweegt op dit punt dat artikel 46, tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat een staatssecretaris in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister optreedt. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister.
Voorts wordt vastgesteld dat de Minister van Financiën bij Beschikking van 31 augustus 1994 (no. WJB 94/1207M) de Staatssecretaris van Financiën binnen de grenzen van het door de Minister vastgestelde beleid, onder meer heeft belast met de aangelegenheden betreffende de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (Stcrt. 1994, 171).
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het besluit op bezwaar bevoegdelijk is genomen.
6.2 Ten gronde wordt overwogen als volgt.
6.2.1 Gelet op de in het onderhavige geding opgeworpen stellingen dient de rechtbank het bepaalde in de Wok, de Wet SENS, de Beschikking van de Staatssecretaris van Financiën van 15 juni 1992, Stcrt. 121, en de nota 'Kansspelen herijkt' van het kabinet (TK 1995-11996, 24 557, nr. 2) in onderlinge samenhang in beschouwing te nemen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wok (Stb. 1964, 483) is het verboden gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend.
Vergunningen ten behoeve van loterijen zoals die van NPL worden door de Minister van Justitie, al dan niet tijdelijk, verleend ingevolge artikel 3 van Pro de Wok, indien de gelegenheid bedoeld in artikel 1 van Pro de Wok wordt opengesteld uitsluitend ten einde met de opbrengst daarvan enig algemeen belang te dienen.
Voor zover het betreft het organiseren van de staatsloterij kan de ingevolge artikel 1 van Pro de Wok vereiste vergunning blijkens artikel 9 van Pro de Wok door de Minister van Financiën, in overeenstemming met de Minister van Justitie, aan één rechtspersoon worden verleend. De opbrengst van de staatsloterij wordt jaarlijks afgedragen aan de Staat.
Artikel 8, tweede lid, van de Wok bepaalt dat onder een staatsloterij wordt verstaan een loterij waarbij door trekking de nummers van de deelnamebewijzen worden aangewezen waarop de prijzen vallen en waarbij ten minste 60% van de door de deelnemers betaalde inleg aan prijzen wordt uitgeloofd.
De Minister van Financiën verbindt ingevolge het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van de Wok, in overeenstemming met de Minister van Justitie, voorschriften aan de vergunning tot het organiseren van een staatsloterij.
Artikel 10, tweede lid, van de Wok luidt als volgt:
De voorschriften hebben onder meer betrekking op:
a. het aantal loterijen dat per jaar wordt gehouden;
b. de mogelijkheid tot het uitgeven van deelloten, recht gevende op een evenredig deel van de prijs, waarin loten kunnen zijn verdeeld;
c. de maximum verkoopprijs van de loten;
d. de wijze waarop de trekkingen plaatsvinden;
e. de eisen aan organisatie en produkt;
f. de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de prijzen betaalbaar zijn;
g. de controle van overheidswege;
h. de inrichting van het jaarlijks door de rechtspersoon van zijn werkzaamheden en de financiële resultaten daarvan uit te brengen verslag en de wijze van publikatie van dat verslag.
Ingevolge artikel 10, derde lid, van de Wok kunnen de voorschriften worden gewijzigd en aangevuld.
Artikel 33 van Pro de Wok bepaalt dat er een College van toezicht op de kansspelen is. Dit College heeft tot taak de Minister van Justitie en de Ministers die het mede aangaat, desgevraagd of uit eigen beweging van advies te dienen met betrekking tot de uitvoering van deze wet.
Op 14 juni 1992 is de Wet SENS in werking getreden (Stb. 282). Deze wet voorziet in de verzelfstandiging van de Nederlandse Staatsloterij.
Artikel 2, tweede lid, van de Wet SENS bepaalt dat SENS, voorzover dit haar ingevolge de Wok is toegestaan, tot doel heeft het organiseren van de Staatsloterij, het organiseren en houden van andere kansspelen, het verlenen van diensten aan derden bij de organisatie van kansspelen en het in samenwerking met derden organiseren van kansspelen, alsmede al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Beschikking is aan SENS voor onbepaalde duur vergunning verleend tot het organiseren van de staatsloterij.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Beschikking wordt de staatsloterij georganiseerd met inachtneming van de statuten en de reglementen van SENS.
Artikel 3, tweede lid, van de Beschikking bepaalt dat de stichting reglementen opstelt, die in ieder geval bepalingen behelzen inzake de deelnamevoorwaarden, de prijzenschema's, de prijzenreserves en de voorschriften en vergoedingen voor de verkooppunten.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Beschikking behoeven de reglementen van SENS, alsmede de wijziging daarvan en van de statuten, de voorafgaande goedkeuring van de Minister van Financiën, gehoord het College van toezicht op de kansspelen.
Artikel 4 van Pro de Beschikking bepaalt dat de stichting ten minste tien maal de staatsloterij per jaar houdt, waarbij de perioden tussen de loterijen zodanig gekozen worden dat de loterijen redelijk verspreid over het jaar plaatsvinden.
6.2.2 De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de verjaardagsloterij moet worden aangemerkt als een staatsloterij, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wok, nu door trekking de nummers van de deelnamebewijzen worden aangewezen waarop de prijzen vallen en daarbij ten minste 60% van de door de deelnemers betaalde inleg aan prijzen wordt uitgeloofd.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet worden geconcludeerd dat de wijziging van de Algemene Spelvoorwaarden ten behoeve van de introductie van de verjaardagsloterij niet een nieuwe vergunning of wijziging van de aan de vergunning van SENS verbonden voorwaarden vereist.
Voorts is gesteld noch gebleken dat de introductie van de verjaardagsloterij overigens in strijd is met de Wok.
6.2.3 Ten aanzien van het bestreden besluit, strekkend tot handhaving van de goedkeuring van de wijziging van de Algemene Spelvoorwaarden van SENS, wordt het volgende overwogen.
SENS heeft op grond van artikel 3, tweede lid, van de Beschikking de Algemene Spelvoorwaarden Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij opgesteld, zoals (laatstelijk) goedgekeurd door de Minister bij besluit van 15 juli 1996.
In artikel 14 van Pro deze spelvoorwaarden is aangegeven welke spelvormen c.q. varianten binnen de staatsloterij bestaan.
Wijziging van de spelvormen geschiedt na goedkeuring door de Minister van Financiën, gehoord het College van toezicht voor de kansspelen, conform het bepaalde in artikel 3, derde lid, van de Beschikking.
Nu verweerder alvorens tot goedkeuring te besluiten het College heeft gehoord, is voldaan aan het vereiste van artikel 3, derde lid, van de Beschikking.
De rechtbank stelt vast dat de Beschikking noch de Algemene Spelvoorwaarden grenzen stellen aan de introductie van een nieuwe spelvariant van de staatsloterij.
6.2.4 Gelet op hetgeen hiervoor is vastgesteld en overwogen ten aanzien van de aan SENS respectievelijk NPL verleende vergunningen moet de rechtbank concluderen dat tussen SENS en NPL niet kan worden gesproken van gelijke gevallen, zodat de stelling van NPL dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel niet opgaat.
6.2.5 Met betrekking tot de door NPL aan de orde gestelde vraag of verweerder door het nemen van het bestreden besluit gelet op de nota 'Kansspelen herijkt' in strijd is geraakt met het vertrouwensbeginsel wordt het volgende overwogen.
Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt dat verweerder zijn besluitvorming ten aanzien van het goedkeuren van reglementswijzigingen als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Beschikking, afstemt op het 'bevriezingsbeleid' van het kabinet. Dit beleid is in de nota 'Kansspelen herijkt' van het kabinet als volgt verwoord:
3.2 Bevriezing bestaande aanbod
In oorsprong was het kanaliserend kansspelbeleid erop gericht de mogelijkheid van het beoefenen van kansspelen zoveel mogelijk te beperken en, mocht uitbreiding gelet op illegaliteit of buitenlandse activiteiten onvermijdelijk zijn, ervoor te zorgen dat de opbrengsten niet tot particulier voordeel strekten, maar aan doelstellingen van algemeen belang ten goede kwamen. Uitbreiding van het kansspelaanbod werd aldus primair vanuit negatieve overwegingen ingegeven. Geconstateerd wordt dat in de afgelopen dit uitgangspunt is verlaten: een aantal kansspelen (bijvoorbeeld Lucky 10 en instantloterij) werd, mede als gevolg van de behoefte van onderscheiden beneficiënten, juist met het oog op de fondsenwerving in het leven geroepen.
Bovendien werd de loterijmarkt door particuliere ondernemers als bron van inkomsten 'ontdekt', blijkens de vele -kennelijk uit commerciële overwegingen ingegeven- aanvragen een loterij voor enig goed doel te mogen organiseren. Deze laatste ontwikkeling is tijdig onderkend en heeft reeds medio 1992 geleid tot het niet meer verlenen van vergunningen voor landelijke en permanente loterijen op grond van artikel 3 van Pro de Wet op de kansspelen.
Van de bij de staatssecretaris van Justitie berustende bevoegdheid om op grond van art. 3 van Pro de Wet op de kansspelen vergunning te verlenen voor incidentele loterijen zal deze ook in de toekomst een terughoudend gebruik maken. In ieder geval zal de lijn die medio 1992 is ingezet, om geen permanente landelijke vergunningen meer op basis van artikel 3 van Pro de wet af te geven, worden voortgezet.
Gelet op de gesignaleerde ontwikkelingen en op het oorspronkelijke kanalisatie-uitgangspunt van een beperkt legaal aanbod, trekt het kabinet de voor de artikel 3-vergunningen ingezette 'bevriezing' door naar de overige, niet op artikel 3 van Pro de Wet op de kansspelen gestoelde, kansspelen. Voorts zal de staatssecretaris van Justitie deze lijn ook volgen ten opzichte van de (reeds afgegeven) op artikel 3 van Pro de wet gebaseerde semi-permanente landelijke vergunningen 1.
Er zal dan ook geen enkele verruiming meer worden gegeven aan het bestaande aanbod van legale kansspelen. Het aanbod van permanente kansspelen wordt bevroren op het huidige niveau dat in de vergunningen is voorzien.
Deze maatregel houdt het volgende in:
1. De bestaande vergunningen zullen niet 'verruimd' worden. Wel mag de ruimte binnen de vergunning (voor zover het totale kansspelaanbod en de concurrentieverhoudingen tussen de legale kansspelaanbieders in evenwicht blijven) door de vergunninghouders benut worden.
2. Produktinnovatie voor vergunninghouders blijft mogelijk, voorzover dit binnen het wettelijke systeem blijft en het totale kansspelaanbod en de concurrentieverhoudingen tussen de legale kansspelaanbieders in evenwicht blijven, bijvoorbeeld door een gelijkwaardige inruil van een oud produkt.
3. Kansspelaanbieders presenteren zich in het kader van de werving in een aantal gevallen op de markt op een wijze waaraan zekere kansspelaspecten verbonden zijn; hierbij valt te denken aan prijzen die tijdens een spelshow gewonnen kunnen worden, waarbij de deelnemers aan die show door het lot worden bepaald. Teneinde de vergunninghouders van (semi-permanente) landelijke loterijen in staat te stellen zich met dezelfde middelen op de markt te presenteren, zal desgevraagd aan de aanbieders die zulks tot dusverre nog niet deden, de gelegenheid tot vergelijkbare presentaties worden geboden.
De staatssecretaris van Justitie zal de handhaving van deze maatregel bewaken.
Indien vergunninghouders besluiten tot het aangaan van samenwerkingsverbanden zal het kabinet deze maatregel, mede in het licht van de alsdan ontstane concurrentieverhouding, nader bezien.
Met partijen stelt de rechtbank vast dat binnen het kader van het bevriezingsbeleid (materiële) uitbreiding en wijziging van het kansspelaanbod is toegestaan, mits:
a. daarvoor geen nieuwe of verruimde vergunning nodig is, én
b. zowel het totale kansspelaanbod als de concurrentieverhoudingen tussen de legale kansspelaanbieders in evenwicht blijven.
Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen moet worden vastgesteld dat het wijzigen van de Algemene Spelvoorwaarden ten behoeve van de introductie van de verjaardagsloterij niet noodzaakt tot het afgeven van een nieuwe of verruimde vergunning.
Met betrekking tot de vraag of met de introductie van de verjaardagsloterij het totale kansspelaanbod, alsmede de concurrentieverhoudingen tussen de legale kansspelaanbieders, in evenwicht blijven overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder heeft in het verweerschrift hierover het volgende opgemerkt:
5.14 (...) Het gaat bij de Verjaardagsloterij om een streefomzet van f 100 mln.Ter vergelijking kan gewezen worden op de (dagelijkse) trekking bij Lucky Ten (inzet minimaal f 2,50 en maximaal f 50,-), waarvan de omzet in het eerste jaar (1993) ongeveer f 75 mln. bedroeg met daarna een lichte stijging maar vervolgens een afvlakking en een daling tot f 59,5 mln. in 1998. Bij de inschatting van het marktaandeel is meegenomen dat de Verjaardagsloterij zal concurreren met de andere staatsloterijen (in economische termen: "kannibaliserend effect"); de marketing is hierop afgestemd.
De streefomzet dient in het perspectief van de totale kansspelmarkt te worden bezien. De omzet van legale niet-riskante kansspelen bedroeg over 1997 circa 2,1 mld. Het gaat dan om een beoogde uitbreiding van minder 5%. Het is te verwachten dat de Verjaardagsloterij het niveau van de streefomzet pas na enkele jaren bereikt en dat het omzetniveau zich dan stabiliseert. Daarvan uitgaande zal de introductie van de Verjaardagsloterij gedurende een periode van drie jaar leiden tot groei van de kansspelmarkt met 1 a 2% per jaar, waarna de groei afvlakt. De markt voor legale niet-risicovolle kansspelen heeft de afgelopen jaren een aanzienlijk grotere groei gekend: van 1992 tot en met 1997 met respectievelijk: 22%, 17%, 18%, 4%, 6% en 10%. Daaraan heeft vooral de NPL in niet onaanzienlijke mate bijgedragen. De potentiële groei van de introductie van de Verjaardagsloterij zal daarbij in het niet vallen en zal ruimschoots kunnen worden 'geabsorbeerd' door de trend van de reguliere groei. Ook indien de werkelijke omzet de streefomzet zou overtreffen verwacht de Staatssecretaris van Financiën om deze reden nog geen zwaarwegend concurrentieprobleem waardoor andere loterijen onevenredig zwaar zouden worden getroffen.
5.15 Op grond van het voorgaande kan worden verwacht dat de introductie van de Verjaardagsloterij gedurende een korte periode in beperkte mate ten koste van de groei van de omzet van andere kansspelen kan gaan. De omzet van deze andere kansspelen kan dus nog steeds groeien, zij het wellicht in mindere mate dan zonder introductie van de Verjaardagsloterij. De Verjaardagsloterij zal aldus geen wezenlijke wijziging van concurrentieverhoudingen met zich brengen. Ook zal het totale kansspelaanbod door introductie van de Verjaardagsloterij niet in belangrijke mate toenemen.
5.16 Op grond van de hierboven aangegeven argumenten wordt aangenomen dat de beoogde jaaromzet van de Verjaardagsloterij het marktaandeel van SENS door de Verjaardagsloterij met minder dan 2,5% zal doen toenemen. Dit kan worden afgezet tegen de ontwikkeling van het marktaandeel van de SENS in de periode 1990-1997, waarin het aandeel afnam van 70% tot 50% (productie 11). Het effect van de Verjaardagsloterij op de marktaandelen zal in het geheel bezien zeer beperkt zijn.
NPL heeft hiertegenover gesteld dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verjaardagsloterij het niveau van f 100 miljoen per jaar pas na enkele jaren zal bereiken en dat het niveau zich dan zal stabiliseren, aangezien een goed geleide loterij binnen enkele jaren een kapitale omzet kan behalen en in staat zal zijn die omzet te laten doorgroeien.
De rechtbank stelt vast dat, gelet op het door verweerder ingezonden overzicht, waarin de ontwikkeling van de marktaandelen, onderverdeeld naar de sectoren Bank/Giro loterij, Postcodeloterij, Lotto/Toto/Kras en Staatsloterij, over de periode 1992 tot en met 1998 is weergegeven, alsmede gelet op het jaarverslag van het College van toezicht op de kansspelen over het jaar 1998, niet kan worden gezegd dat het marktaandeel van de staatsloterij in genoemde periode een zodanige groei heeft doorgemaakt dat moet worden aangenomen dat de introductie van de verjaardags-loterij zal leiden tot een verstoring van het evenwicht in het totale kansspelaanbod en de concurrentieverhoudingen tussen de legale kansspelaanbieders.
Dat een goed geleide loterij in staat moet worden geacht, om binnen enkele jaren een kapitale omzet te behalen en die omzet door te laten groeien, kan niet tot een ander oordeel leiden. In dit verband overweegt de rechtbank dat in het geheel niet valt te voorspellen hoe de groei van het marktaandeel van de staatsloterij zich zal ontwikkelen. Die groei is immers niet alleen van interne, maar mede van diverse externe factoren, waaronder de algemene economische ontwikkelingen, afhankelijk.
Gelet op voorgaande overwegingen kan het beroep van NPL op het vertrouwens-beginsel dan ook niet slagen.
6.2.5 De stelling van NPL dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 7:13 van Pro de Awb wijst de rechtbank af, nu in het onderhavige geval geen sprake is geweest van een adviescommissie als bedoeld in dit artikel. Ook hetgeen overigens is aangevoerd kan niet leiden tot het oordeel dat sprake is van strijd met de Awb ten aanzien van het horen in bezwaar.
7. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding gebruik te maken van de haar in artikel 8:75 van Pro de Awb gegeven bevoegdheid. Evenmin bestaat een grond om verweerder te veroordelen tot betaling van het griffierecht aan NPL.
Beslist wordt als volgt.
IV. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. A.H. Kist, voorzitter, mr. L.H. Waller en mr. M.F.J.M. de Werd, rechters, in tegenwoordigheid van mr. R.C.S. Bakker, griffier,
en uitgesproken in het openbaar op: 6 maart 2000
door mr. A.H. Kist, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier De voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll:
D: B