Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
Uitspraak
reg.nr. : AWB 98/8446 WET
inzake : de naamloze vennootschap Postbank N.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres,
tegen : de Minister van Financiën, zetelend te ‘s Gravenhage, verweerder.
1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
Besluit van verweerder van 31 augustus 1998, kenmerk WJB 98/.
2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 25 mei 1998 heeft verweerder geweigerd de door eiseres gevraagde toestemming te verlenen voor het vervroegd aflossen van een tweetal langlopende leningen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij schrijven van 24 juni 1998 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft de Thesaurier-generaal, namens verweerder, de bezwaren van eiseres niet ontvankelijk verklaard en ten overvloede de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Bij schrijven van 12 oktober 1998 is door mr. J.E.M. Polak, advocaat te Amsterdam, namens eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft bij schrijven van 23 november 1998 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, alsmede een verweerschrift ingediend.
Na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, heeft eiseres bij brief van 1 februari 1999 gerepliceerd waarna door verweerder bij brief van 6 april 1999 een conclusie van dupliek is ingediend.
Het beroep is behandeld ter openbare terechtzitting van de rechtbank op 21 oktober 1999. Eiser is daar verschenen bij gemachtigde mr J.E.M. Polak, voornoemd, bijgestaan door mr. P.Smits. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M. Weimar, werkzaam bij verweerder.
3. MOTIVERING
Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden, gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
Feiten
Bij haar oprichting zijn aan eiseres ter regulering van haar solvabiliteitspositie op 31 december 1985 door de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) twee leningen verstrekt, een achtergestelde lening groot f 350.000.000,-- en een niet achtergestelde lening groot f 950.000.000,--.
Bij brief van 16 december 1997 heeft eiseres met verwijzing naar artikel 5 van Pro de Postbankwet verweerder om toestemming verzocht om voornoemde leningen vervroegd af te lossen.
Verweerder heeft aan eiseres bij brief van 25 mei 1998 laten weten dat gelet op de toenmalige rentestand, vervroegde aflossing door eiseres van deze leningen door de Staat niet verantwoord wordt geacht. Verweerder heeft daarom de door eiseres gevraagde toestemming geweigerd.
Namens eiseres is bij brief van 24 juni 1998 tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
Op 11 augustus 1998 heeft een hoorzitting plaatsgevonden alwaar eiseres in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze naar voren te brengen.
Vervolgens heeft de hoorcommissie advies uitgebracht. De hoorcommissie heeft, kort samengevat en voor zover hier van belang, het navolgende overwogen.
Zowel de verstrekking van de leningen als een eventuele vervroegde aflossing dienen te worden aangemerkt als zuiver privaatrechtelijke rechtshandelingen, die niet hun basis vinden in een publiekrechtelijke rechtsverhouding. Gelet op artikel 8:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. In het onderhavige geval staat derhalve geen beroep open tegen het besluit om geen vervroegde aflossing van de leningen toe te staan. De bezwaren van eiseres moeten dan ook niet ontvankelijk worden verklaard.
Voorts heeft de hoorcommissie ten overvloede het navolgende overwogen.
De bezwaren van eiseres dienen ongegrond te worden verklaard. In tegenstelling tot eiseres is de hoorcommissie van oordeel dat in de Postbankwet geen bepalingen zijn opgenomen omtrent de omstandigheden en voorwaarden waaronder toestemming kan worden gegeven voor een vervroegde aflossing. Evenmin blijkt dat uit de parlementaire stukken met betrekking tot de Postbankwet. Er bestaat dan ook geen reden om aan te nemen dat de wetgever de positie van de betrokken minister anders zag dan die van iedere andere verstrekker van een krediet, zodat wordt aangenomen dat verweerder ter motivering van zijn weigering toestemming te verlenen voor vervroegde aflossing zich terecht op bedrijfseconomische aspecten heeft kunnen beroepen.
Verweerder heeft vervolgens conform het advies besloten.
De gronden van het beroep
Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft daartoe, kort samengevat en voor zover hier van belang, het navolgende aangevoerd.
De weigering toestemming te verlenen dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ter motivering heeft eiseres aangevoerd dat vast staat dat de onderhavige weigering op schrift is gesteld en voorts staat vast dat verweerder een bestuursorgaan is. Voorts zijn omstandigheden te noemen die tot de conclusie leiden dat voornoemde weigering dient te worden aangemerkt als een rechtshandeling naar publiekrecht. Eiseres heeft ter onderbouwing gewezen op de publiekrechtelijke achtergrond van de leningen, zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij artikel 4 van Pro de Postbankwet. Voorts heeft eiseres gewezen op de omstandigheid dat alvorens verweerder toestemming verleent om leningen vervroegd af te lossen, de Nederlandsche Bank dient te worden gehoord. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Bankwet heeft de Nederlandsche Bank, als toezichthouder in het bankwezen bij uitstek een publiekrechtelijke taak. Tevens staat tegen besluiten van de Nederlandsche Bank beroep in de zin van de Awb open.
Uit de publiekrechtelijke doeleinden die met artikel 5 van Pro de Postbankwet worden gediend, moet worden afgeleid dat materieel gezien aan de eisen van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is voldaan, zodat het besluit van 25 mei 1998 een besluit is in de zin van de Awb. Gelet op artikel 8:1, eerste lid, en artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kon eiseres daartegen bezwaar maken.
Voorts heeft eiseres gesteld dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 8:3 van Pro de Awb. Ter onderbouwing daarvan heeft eiseres aangevoerd dat uit de memorie van toelichting bij artikel 8:3 van Pro de Awb volgt dat met dit artikel is bedoeld zowel de interne als de externe goedkeuring van besluiten te regelen. Van een dergelijke interne dan wel externe goedkeuring is in het onderhavige geval geen sprake.
Indien artikel 8:3 van Pro de Awb wel van toepassing zou zijn, dient te worden opgemerkt dat in dat geval sprake is van een besluit inhoudende een onthouding van goedkeuring van een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Een dergelijk besluit is, gelet op artikel 8:1, derde lid, onder b, van de Awb, vatbaar voor beroep. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de bezwaren van eiseres ten onrechte niet ontvankelijk zijn verklaard, aldus eiseres.
Ten aanzien van het bestreden besluit ten gronde heeft eiseres aangevoerd dat ten onrechte slechts de financiële positie van de Staat en niet de solvabiliteit van eiseres ten opzichte van de overige banken de grondslag van het besluit van 25 mei 1998 is geweest. Uit de memorie van toelichting bij de Postbankwet volgt dat verweerder had moeten onderzoeken of de huidige solvabiliteit van eiseres ten opzichte van de andere banken zodanig is, dat gevreesd moet worden dat eiseres na de vervroegde aflossing zou (kunnen) overgaan tot het verlenen van kredieten, die andere banken niet of niet tegen zodanige gunstige voorwaarden zouden kunnen afsluiten. Door dit niet te doen heeft verweerder zijn bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Doordat verweerder de gevraagde vervroegde aflossing niet toestaat, lijdt eiseres schade, aangezien zij per maand ongeveer f 1.500.000,-- verschuldigd is aan aflossing van een lening die is aangegaan voor een hoog rentepercentage. Gelet daarop is het bestreden besluit onevenredig nadelig voor eiseres in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Het verweer
Verweerder handhaaft het bestreden besluit en heeft daartoe, kort samengevat en voor zover hier van belang, het navolgende aangevoerd.
De bezwaren van eiseres zijn terecht niet-ontvankelijk verklaard nu de bestreden weigering een besluit is ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling zoals bedoeld in artikel 8:3 van Pro de Awb.
Ten gronde heeft verweerder aangevoerd dat uit de tekst, noch uit de toelichting bij of de strekking van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van de Postbankwet volgt dat verweerder zich bij het verlenen van toestemming voor vervroegde aflossing zou moeten laten leiden en ook alleen maar zou mogen laten leiden door overwegingen inzake de solvabiliteit en de kredietruimte van eiseres. Van strijd met artikel 3:3 van Pro de Awb is dan ook geen sprake.
Evenmin is sprake van handelen in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
Overwegingen
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen de beslissing vervat in de brief van 25 mei 1998 op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens een beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder een beschikking verstaan, een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van de aanvraag daarvan.
Ingevolge artikel 4, eerste en tweede lid, van de Postbankwet wordt de overgang op eiseres van alle vermogensbestanddelen van de Staat welke aan de Postcheque- en Girodienst worden toegerekend en van de vermogensbestanddelen van de Rijkspostspaarbank, aangemerkt als storting door de Staat op aandelen of op leningen van de Staat aan de bank. Deze leningen, behalve bij conversie in aandelen, zijn niet vatbaar voor verrekening en kunnen niet achtergesteld zijn bij vorderingen van derden. De Minister van Financiën stelt, De Nederlandsche Bank N.V. gehoord, vast tot welke bedragen voornoemde storting wordt aangemerkt als storting op voornoemde leningen, een en ander zodanig dat de solvabiliteitspositie van eiseres niet onevenredig afwijkt van de gemiddelde solvabiliteitspositie van de Nederlandse kredietinstellingen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Postbankwet hebben de voornoemde leningen een looptijd van vijfentwintig jaar en worden zij, onverminderd het bepaalde in het derde en vierde lid, na vijftien jaar in tien zo veel mogelijk gelijke delen afgelost en is eiseres bevoegd in overeenstemming met Onze Minister van Financiën, De Nederlandsche Bank N.V. gehoord, een of meer van de leningen geheel of gedeeltelijk vervroegd af te lossen.
Ingevolge artikel 5, derde en vierde lid, van de Postbankwet - voor zover van belang - zijn voornoemde leningen te allen tijde geheel of gedeeltelijk converteerbaar in aandelen in eiseres. Conversie geschiedt telkens op verzoek van de Minister van Financiën waarbij De Nederlandsche Bank N.V. wordt gehoord. De Minister van Financiën kan het verzoek tot conversie onder bepaalde voorwaarden doen mits de conversie niet leidt tot een solvabiliteitspositie van eiseres die onevenredig afwijkt van de gemiddelde solvabiliteitspositie van de Nederlandse kredietinstellingen.
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 4, eerste lid, van de Postbankwet blijkt dat ervoor is gekozen (een door verweerder nader te bepalen deel van) het op eiseres overgaande vermogen van de Postcheque- en Girodienst en de Rijkspostspaarbank aan te merken als storting door de Staat op aandelen of op al dan niet achtergestelde leningen van de Staat aan eiseres teneinde te voorkomen dat de solvabiliteitspositie van eiseres bij haar oprichting onevenredig zou afwijken van de gemiddelde solvabiliteitspositie van de overige Nederlandse kredietinstellingen. In het tweede lid van deze bepaling is dit oogmerk in dezelfde bewoordingen als beperking gesteld aan de daarin geregelde bevoegdheid van verweerder.
Artikel 4 van Pro de Postbankwet heeft uitwerking gevonden in de eerder genoemde overeenkomsten van geldlening van 31 december 1985 ten bedrage van respectievelijk 350 en 950 miljoen gulden. Deze overeenkomsten zijn privaatrechtelijk van aard. Door het aangaan van deze overeenkomsten zijn de Staat en eiseres dan ook in een privaatrechtelijke rechtsbetrekking tot elkaar komen te staan, te weten die van schuldeiser en schuldenaar. De omstandigheid dat in de Postbankwet als wet in formele zin is bepaald dat de Staat op de in genoemd artikellid omschreven wijze heeft voldaan aan zijn uit de geldleningsovereenkomsten voortvloeiende verplichting tot betaling van de uitgeleende geldsom, brengt op zichzelf nog niet mee dat de rechtsbetrekking tussen de Staat en eiseres of de door de geldleningsovereenkomsten in het leven geroepen rechtsgevolgen publiekrechtelijk van aard zijn.
Het voorschrift in artikel 5, eerste lid, laatste volzin, van de Postbankwet dat eiseres haar bevoegdheid tot vervroegde aflossing slechts kan uitoefenen in overeenstemming met verweerder, De Nederlandsche Bank gehoord, maakt deel uit van de leningsovereenkomsten en is dus in beginsel ook als een bepaling van privaatrechtelijke aard aan te merken. De omstandigheid dat een en ander in een wet in formele zin is geregeld, is onvoldoende om tot het oordeel te geraken dat hiermee een publiekrechtelijke grondslag in het leven is geroepen voor de rol van verweerder bij eventuele vervroegde aflossing van de leningen. De rechtbank acht in dit verband van belang dat in overeenkomsten van geldlening de clausule, dat de schuldenaar alleen met toestemming van zijn schuldeiser een lening vervroegd mag aflossen, niet ongebruikelijk is en dat in de desbetreffende wettelijke bepaling aan de uitoefening door verweerder van zijn bevoegdheid al dan geen toestemming voor vervroegde aflossing te geven geen bijzondere instructies of beperkingen zijn verbonden omtrent de daarbij in aanmerking te nemen belangen of omstandigheden. Het voorschrift dat verweerder De Nederlandsche Bank ter zake moet horen kan in elk geval niet als zodanige instructie of beperking gelden, aangezien daarmee en ook overigens niet is gegeven waarnaar De Nederlandsche Bank zich bij haar advisering moet richten noch dat verweerder aan dat advies is gebonden. In dit verband valt voorts op dat in artikel 5, vierde lid, van de Postbankwet aan de mogelijkheid voor verweerder om de leningen te converteren in aandelen in eiseres wél de hiervoor al genoemde solvabiliteitspositionele beperking is gesteld.
Ook in hetgeen eiseres verder naar voren heeft gebracht kan de rechtbank geen grond vinden voor het oordeel dat verweerders rechtshandeling waarop het in deze zaak aankomt, te weten: de weigering toestemming te verlenen voor vervroegde aflossing, publiekrechtelijk van aard is.
Dit alles voert tot de slotsom dat de beslissing van verweerder van 25 mei 1998 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en dat verweerder het bezwaar van eiseres tegen dat besluit bij het bestreden besluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is dus ongegrond.
De rechtbank ziet geen aanleiding om gebruik te maken van de aan haar in artikel 8:74, tweede lid, en artikel 8:75 van Pro de Awb toegekende bevoegdheid.
Beslist wordt als volgt.
4. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. A.H. Kist, voorzitter, mrs. B.J. van Ettekoven en M.F.J.M. de Werd, rechters, in tegenwoordigheid van mr. D.T. van der Leek, als griffier,
en uitgesproken in het openbaar op:13 januari 2000
door mr. A.H. Kist, in tegenwoordigheid van de griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll:
D: B