Uitspraak
MDR/MNH
vonnis
8 mei 2003
RECHTBANK IN HET ARRONDISSEMENT AMSTERDAM
VOORZIENINGENRECHTER IN KORT GEDING
VONNIS
i n d e z a a k m e t r o l n u m m e r KG 03/806 v a n:
de publiekrechtelijke rechtspersoon de gemeente Aalsmeer, zetelende te Aalsmeer
[eiser1], wonende te Kudelstaart
[eiser2], wonende te Aalsmeer
[eiser3], wonende te Aalsmeer
[eiser4], wonende te Kudelstaart
[eiser5], wonende te Aalsmeer
[eiser6], wonende te Aalsmeer
[eisers7], wonende te Aalsmeer
[eiser8], wonende te Aalsmeer
[eiser9], wonende te Aalsmeer
[eiser10], wonende te Aalsmeer
[eiser11], wonende te Aalsmeer
[eiser12], wonende te Aalsmeer
[eiser13], wonende te Aalsmeer
[eiser14], wonende te Aalsmeer
[eiser15], wonende te Kudelstaart
[eiser16], wonende te Aalsmeer
[eiser17], wonende te Aalsmeer
[eiser18], wonende te Aalsmeer
[eiser19], wonende te Aalsmeer
[eiser20], wonende te Aalsmeer
[eiser21], wonende te Kudelstaart
[eiser22], wonende te Aalsmeer
[eiser23], wonende te Aalsmeer
[eiser24], wonende te Aalmeer,
[eiser25] wonende te Kudelstaart
[eiser26], wonende te Kudelstaart
e i s e r s,
procureur mr. F. van der Heijden
t e g e n :
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Directoraat-Generaal Luchtvaart)
zetelende te 's-Gravenhage
g e d a a g d e , vrijwillig verschenen,
procureur mr. L.P. Broekveldt
advocaat mr. E.C.M. Schippers
en
de naamloze vennootschap N.V. Luchthaven Schiphol,
gevestigd te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer
g e v o e g d e p a r t i j aan de zijde van gedaagde,
procureur Mr. G.W. Kernkamp
advocaat mr. Th.J. Douma
VERLOOP VAN DE PROCEDURE
Ter terechtzitting van 24 april 2003 heeft N.V. Luchthaven Schiphol (hierna te noemen NVLS) verzocht ter ondersteuning van het verweer van gedaagde, hierna de Staat, zich te mogen voegen aan de zijde van de Staat. Dit verzoek is gehonoreerd. Eisers, verder te noemen de Gemeente c.s., hebben gesteld en gevorderd overeenkomstig de in fotokopie aan dit vonnis gehechte concept-dagvaarding. De Staat heeft verweer ge-voerd met conclusie tot weigering van de gevraagde voorziening.
Na verder debat hebben partijen stukken, waaronder van weerszijden producties en pleitnotities, overgelegd voor vonniswijzing.
GRONDEN VAN DE BESLISSING
In dit vonnis wordt uitgegaan van de volgende feiten:
a. Op 20 februari 2003 is de nieuwe Polderbaan op de luchthaven Schiphol in gebruik genomen. Met ingang van diezelfde datum is in werking getreden hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart, de zogenaamde Schipholwet (Wet van 27 juni 2002 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, Stb 2002, 374) alsmede twee algeme-ne maatregelen van bestuur: het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB, Stb 2002, 591) en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB, Stb 2002, 592).
b. Op 17 februari 2003 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM), het Besluit Overgangsjaar Schiphol (hierna: BOS) genomen. Dit besluit is op 18 februari 2003 in de Staatscourant gepubliceerd (nr. 34, pag12). Het BOS is in werking getreden met ingang van 20 februari 2003 en vervalt met ingang van 1 november 2003. In het BOS is vrijstelling verleend van een in artikel 3.1.5. van het LVB opgenomen regel omtrent het banengebruik en zijn andere grenswaarden dan die in het LVB opgenomen. In de Staatscourant is vermeld dat een ieder die bij het besluit betrokken is, binnen zes weken na de dag van plaatsing van het besluit in de Staatscourant bezwaar ingevolge de Algemene wet bestuursrecht kan maken.
c. De in het BOS opgenomen vrijstelling van het LVB maakt het mogelijk dat gedurende het overgangsjaar tussen 23.00 en 6.00 uur gebruik wordt gemaakt van de Aalsmeerbaan, hetgeen onder het oude wettelijke regime - in elk geval sinds 1997 - niet mogelijk was. Tevens voorziet het BOS in een verhoging van de grenswaarden voor de geluidbelasting gedurende het etmaal in 14 van de 35 handhavingspunten en in lagere grenswaarden in de overige 21 handhavingspunten. In de toelichting van het BOS is vermeld dat het BOS verband houdt met het gegeven dat in de loop van het jaar de Aals-meerbaan en de Zwanenburgbaan vanwege groot onderhoud en de aanleg van een taxibaan niet beschikbaar zijn en met de noodzaak voor de luchtver-keersleiding vertrouwd te raken met de nieuwe vliegprocedures. De totale hoeveelheid geluid, risico en uitstoot zal door het andere baangebruik niet veranderen, vermeldt de toelichting.
d. Ten aanzien van het nachtelijk gebruik van de Aalsmeerbaan vermeldt de toelichting van het BOS: "Op de Polderbaan mogen nooit starts naar en landingen vanuit het zuiden worden uitge-voerd. De Aalsmeerbaan moet dit verkeer in het overgangsjaar van de Zwanenburgbaan overnemen. Het laten vervallen van het verbod de Aalsmeerbaan 's nachts te gebruiken heeft tot gevolg dat 's nachts over Aalsmeer en omgeving gevlogen kan worden, waar dat normaal niet is toegestaan. De Aalsmeerbaan moet alleen worden ingezet bij (sterke) noordelijke wind voor landingen en alleen bij (sterke) zuidelijke wind voor starts. Anders kunnen gunsti-ger gesitueerde banen zoals de Kaagbaan, worden gebruikt."
Vanaf de inwerkingtreding van het BOS tot aan de dag van de terechtzitting is 's nachts nog geen gebruik gemaakt van de Aalsmeerbaan.
e. De Gemeente c.s. hebben op 28 maart 2003 bezwaar gemaakt tegen het BOS en op 31 maart 2003 bij de voorzieningenrechter van de sector bestuursrecht te Amsterdam een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Op 2 april 2003 heeft in die zaak een zitting plaatsgevonden, waarop naast de Gemeente c.s. een aantal andere verzoekers is verschenen. De behandeling van die zaak is voortgezet op 24 april 2003, waarbij gevoegde behandeling heeft plaatsgevonden met het onderhavige kort geding. Bij uitspraak van heden heeft de voorzieningenrechter zich bij uitspraak ex artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onbevoegd verklaard aangezien het BOS is aan te merken als algemeen verbindend voorschrift. Een afschrift van die uitspraak is aan dit vonnis gehecht.
2.1 De Gemeente c.s. vorderen primair het BOS per direct buiten werking te stellen of te schorsen voorzover het BOS het mogelijk maakt om in de peri-ode tussen 23.00 uur en 06.00 uur gebruik te maken van de Aalsmeerbaan en voorzover de handhavingspunten Lnight 1, 2, 5, 6, 12, 13, 14, 15 en 17 een hogere grenswaarde toestaan dan de grenswaarde als vervat in artikel 25 van Pro de Luchtvaartwet juncto artikel 3 van Pro het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart. Subsidiair vorderen de Gemeente c.s. de Staat te veroordelen ervoor zorg te dragen dat Schiphol tussen 23.00 uur en 06.00 uur geen ge-bruik meer maakt van de Aalsmeerbaan en dat in de hiervoor genoemde handhavingspunten geen hogere grenswaarden mag worden geconstateerd dan de waarden als vervat in artikel 25 van Pro de Luchtvaarwet juncto artikel 3 van Pro het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart. Zij verzoeken tevens de Staat te veroordelen ervoor zorg te dragen dat de Aalsmeerbaan slechts wordt gebruikt bij een sterke noordelijke wind voor landingen en bij een sterke zuidelijke wind voor starts.
2.2 Meer subsidiair vorderen de Gemeente c.s. de Staat te veroordelen om bin-nen 1 dag na dagtekening van het vonnis als extra voorschrift aan het BOS te verbinden dat de Aalsmeerbaan slechts mag worden gebruikt bij een ster-ke noordelijke wind voor landingen en bij een sterk zuidelijk wind voor starts en de staat te veroordelen tot betaling van een dwangsom van € 500,- per dag voorzover de Staat niet voldoet aan het subsidiair of meer subsidiair gevorderde. Tevens verzoeken zij de Staat te veroordelen tot betaling van de kosten van het geding.
2.3 De Gemeente c.s. zijn van oordeel dat het BOS onrechtmatig is want in strijd is met de wet, met hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt en het BOS inbreuk maakt op de rechten van eisers. De schade van de Gemeente c.s. bestaat uit hinder, althans een verstoring van de nachtrust, die zij telkens ondervinden op het moment dat een vliegtuig 's nachts gebruik maakt van de Aalsmeerbaan.
2.4 Zij voeren daartoe aan, in de hierna aan te houden volgorde:
- dat niet vaststaat dat er sprake is van een ernstige belemmering als be-doeld in artikel 8:23 van Pro de Wet luchtvaart, zodat het Besluit in strijd met de Wet luchtvaart;
- dat ook overigens niet is gebleken dat aan de voor het verlenen van een dergelij-ke vrijstelling geldende vereisten is voldaan;
- dat bij het nemen van het besluit onvoldoende rekening is gehouden met de verstrekkende effecten van nachtelijk vlieggeluid voor de bewoners van de omgeving van de Aalsmeerbaan;
- dat de bij het BOS gewijzigde grenswaarden van 9 van de 25 handha-vingspunten ten aanzien van Lnight boven de 49 d(B)A zijn gelegen het BOS aldus in strijd is met artikel 25 van Pro de Luchtvaartwet juncto artikel 3 van Pro het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart;
- dat ten onrechte geen beperkingen en voorschriften in de zin van artikel 8.23, derde lid van de Wet luchtvaart aan het BOS zijn verbonden om de ongewenste gevolgen van de vrijstelling zo beperkt mogelijk te houden.
3. De Staat en NVLS hebben de vordering gemotiveerd bestreden.
Beoordeling van het geschil:
4.1 Gelet op de uitspraak van de voorzieningenrechter (sector) bestuursrecht van
heden is de voorzieningenrechter in kort geding bevoegd van het geschil kennis te nemen. De gemeente kan als publiekrechtelijke rechtspersoon in haar vordering worden ontvangen nu het voorkomen van nachtvluchten boven Aalsmeer als een behartiging van de algemene belangen van de ingezetenen is te beschouwen.
4.2 Voorop staat dat de Gemeente c.s. de vraag of het algemeen verbindend
voorschrift BOS verbindend is dan wel door de rechter buiten toepassing moet worden verklaard middels een vordering gegrond op onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter. Naar zijn aard zal deze vordering terughoudend worden getoetst.
4.3 De Gemeente c.s. stellen dat het BOS onrecht-matig is wegens strijd met
artikel 8:23 van Pro de Wet luchtvaart. Ingevolge dit artikel kan de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de minister van VROM vrijstelling verlenen van een regel in het LVB of een in het LVB vastgelegde grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt vervangen door een andere, indien ten gevolge van groot onderhoud van een baan of door een bijzonder voor-val het normale gebruik van de luchthaven naar hun oordeel ernstig wordt belemmerd. De bevoegdheid wordt als gevolg van de portefeuille verdeling tussen minister en staatssecretaris uitgeoefend door laatstgenoemde. De vordering is gebaseerd op de stelling dat door de Staat onvoldoende is onderzocht of het groot onderhoud aan de Zwanenburgbaan en de Aalsmeerbaan noodzakelijk is en niet op een ander tijdstip kan worden uitgevoerd en voorts dat geen sprake is van "bijzonder voorval" in de zin van artikel 8:23 van Pro de Wet luchtvaart. Deze stelling wordt niet gevolgd. De Staat en NVLS hebben voldoende aannemelijk gemaakt dat niet onredelijk te achten is dat in de fasering van de werkzaamheden de Zwanenburgbaan en de Aalsmeerbaan gedurende maximaal 10 en 3 weken uit de roulatie worden genomen vanwege groot onderhoud. Voorts is aannemelijk geworden dat de Polderbaan nog niet onmiddellijk volledig kan worden ingezet en dat de Zwanenburgbaan en de Polderbaan niet gelijktijdig kunnen worden gebruikt, zolang de tweede verkeerstoren - die naar verwachting operationeel zal zijn per 1 juli 2003 - en de zuidelijke taxibaan van en naar de Polderbaan nog niet zijn voltooid. Het LVB is gebaseerd op volledige beschikbaarheid van het nieuwe banenstelsel en de Staat heeft aangevoerd dat het onverkort handhaven van de grenswaarden uit het LVB gedurende het overgangsjaar zou leiden tot een beperking tot 40 à 50% van het aantal vliegbewegingen. Onder die omstandigheden kon de Staat in redelijkheid tot het oordeel komen dat het groot onderhoud aan de banen in combinatie met de nog overige uit te voeren infrastructurele werken een situatie opleverde waarin van de bevoegdheid ingevolge artikel 8:23 van Pro de Wet luchtvaart gebruik kon worden gemaakt. De Staat en NVLS hebben in dit verband verwezen naar de memorie van toelichting bij artikel 25f Luchtvaartwet welk artikel een vergelijkbare voorziening biedt als het onderhavige artikel 8:23 van Pro de Wet luchtvaart en waarbij onder "een ander bijzonder voorval" uitvoering van bepaalde infrastructurele werken wordt begrepen. Gelet op de tekst van artikel 8:23 Wet Pro luchtvaart komt de staatssecretaris in deze beoordelingsvrijheid toe. De hier aan de orde zijnde toets beperkt zich derhalve tot de vraag of de Staat in redelijkheid tot het oordeel is kunnen komen dat het hier groot onderhoud en een bijzonder voorval betrof waardoor het luchtverkeer ernstig wordt belemmerd. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan niet gezegd worden dat de staatssecretaris niet in redelijkheid zo een "bijzonder voorval" aanwezig heeft kunnen achten waardoor het luchtverkeer ernstig wordt belemmerd.
4.4 Voorts worden de Gemeente c.s. niet gevolgd in hun stelling dat bij het
nemen van het BOS onvoldoende rekening is gehouden met de verstrekkende effecten van nachtelijk vlieggeluid voor de bewoners van de omgeving van de Aalsmeerbaan en dat de nadelige gevolgen voor hen te onevenredig zijn in verhouding met het BOS te dienen doelen. De Staat heeft in dit verband aangevoerd dat nachtelijk verkeer dat anders over andere - ook in de omgeving van woningen gelegen - banen zoals de Zwanenburgbaan wordt afgehandeld gedurende de periode van groot onderhoud van de Zwanenburgbaan en het niet volledig operationeel zijn van de Polderbaan, onder speciale weersomstandigheden gebruik moet maken van Aalsmeerbaan. De Staat wijst er op dat de totale geluidbelasting niet toeneemt en dat de geluidbelasting gedurende het etmaal (uitgedrukt in de waarde Lden: Level day-evening-night) bij de handhavingpunten in de omgeving van Aalsmeer is afgenomen in het BOS. Daarbij zijn de effecten van het eventuele nachtelijk gebruik van de Aalsmeerbaan zo gering dat de in het LVB opgenomen grenswaarden voor het nachtelijk gebruik volgens de Staat niet behoefden te worden aangepast. Het nachtelijk gebruik is verdisconteerd in de geluidbelasting gedurende het etmaal, waarbij - door toepassing van de straffactor 10 voor nachtvluchten - naar het oordeel van Staat voldoende is gewaarborgd dat de geluidbelasting in de nacht binnen aanvaardbare grenzen blijft. Niet gezegd kan worden dat onder genoemde omstandigheden de Staat niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat gedurende de looptijd van het BOS de Aalsmeerbaan incidenteel bij sterke noordelijke wind voor landingen en bij sterke zuidelijke wind voor starts gedurende de nacht kan worden gebruikt, en derhalve tijdelijke vrijstelling kon verlenen van het LVB. De Staat heeft daarbij kunnen betrekken dat vanwege de werkzaamheden op de overige noord-zuid gelegen banen de luchthaven bij genoemde weeromstandigheden 's nachts anders gesloten zou zijn, hetgeen niet is te verenigen met de doelstelling van Schiphol als mainport. Daarnaast heeft de Staat genoegzaam aangetoond dat sterke noordelijke of zuidelijke wind statistisch zo weinig voorkomt dat niet te verwachten is dat de Aalsmeerbaan meer dan incidenteel 's nachts zal moeten worden gebruikt. De Gemeente c.s. hebben ook niet bestreden dat tot op heden een dergelijk nachtelijk gebruik van de Aalsmeerbaan niet heeft plaatsgevonden.
4.5 De vorderingen welke inhouden dat door de Staat de grenswaarden worden
gehanteerd die zijn opgenomen in artikel 25 Luchtvaartwet Pro en van het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart komen niet voor toewijzing in aanmerking, aangezien voornoemde bepalingen ingevolge artikel II van de Schipholwet niet meer van toepassing zijn op de luchthaven Schiphol. De in voornoemde artikelen gegeven normering is immers vervangen door de grenswaarden die in het LVB zijn opgenomen.
4.6 Blijkens de - hiervoor onder 1 d. weergegeven - toelichting op het BOS
moet de Aalsmeerbaan 's nachts alleen worden ingezet bij (sterke) noordelijke wind voor landingen en alleen bij (sterke) zuidelijke wind voor starts. Gelet op het grote belang van de bescherming van de nachtrust van de inwoners van Aalsmeer en de grote onrust die bij hen is gerezen omtrent het hervatten van de sinds 1997 niet meer toegestane nachtelijke starts en landingen op de dicht bij de gemeente gelegen Aalsmeerbaan, had de Staat in redelijkheid deze beperking als extra voorschrift in de tekst van het BOS dienen op te nemen, teneinde het nachtelijke gebruik gedurende het overgangsjaar duidelijk te begrenzen. De Staat heeft zich ter zitting ook bereid verklaard tot het opnemen van dit voorschrift in de tekst van het BOS, mits geformuleerd op een door de staatssecretaris aan te geven wijze. Gelet hierop komt het door de Gemeente c.s. als meer subsidiair gevorderde voor toewijzing in aanmerking zoals hierna opgenomen. Voor de oplegging van een dwangsom wordt geen grond gezien.
4.7 Nu partijen over en weer in het ongelijk zijn gesteld wordt aanleiding gezien
de proceskosten tussen hen te compenseren.
BESLISSING IN KORT GEDING
De voorzieningenrechter:
1. Veroordeelt de Staat om binnen twee weken na betekening van dit vonnis de beperking dat de Aalsmeerbaan tussen 23.00 uur en 6.00 uur alleen kan worden gebruikt in de weersomstandigheden zoals verwoord in de toelichting op het BOS, op te nemen in de tekst van het BOS op een door de staatssecretaris te formuleren wijze.
2. Compenseert de kosten tussen partijen aldus dat iedere partij de eigen kosten draagt.
3. Verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad.
4 Wijst het anders of meer gevorderde af.
Gewezen door mr. M. de Rooij, vice-president van de rechtbank te Amsterdam en uit-gesproken ter openbare zitting van donderdag 8 mei 2003, in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op:
Coll.: