Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM, sector bestuursrecht
nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 04 - 1055 BELEI
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 mei 2006
in de zaak van:
Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV),
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde: mr. N.W. Ruiter, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 november 1996 heeft verweerder aan de Stichting FNV Instroomprojecten (hierna de Stichting) medegedeeld dat de financiële en juridische verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de afgegeven subsidiebeschikking blijft bij de beschikkinghouder, CNV Brugprojecten en eiseres.
Bij besluit van 12 april 2001, gericht aan de Stichting, heeft verweerder de eerder verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden (hierna de Regeling) ten behoeve van het projectvoorstel "Instroompool" lager vastgesteld. Voorts is medegedeeld dat gelet op de vaststelling en de verleende voorschotten een terug te vorderen bedrag resteert. Het gaat om een bedrag van € 1.670.286,-.
Tegen deze besluiten heeft eiseres bij brief van 9 november 2001, aangevuld bij brief van 12 december 2001, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 juni 2002 heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 26 november 1996 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen de verlaagde vaststelling van 12 april 2001 ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft vervolgens in de uitspraak van 26 augustus 2003 het beroep dat door eiseres was ingesteld tegen het besluit van 5 juni 2002 gegrond verklaard.
Bij besluit van 30 januari 2004 heeft verweerder vervolgens een nieuw besluit op bezwaar genomen waarbij de primaire besluiten van 26 november 1996 en 12 april 2001 zijn gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 10 maart 2004, aangevuld bij brief van 3 mei 2004, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend, gedateerd 20 september 2004.
Het beroep is behandeld ter zitting van 4 april 2006, alwaar namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde, voornoemd, en [FNV-bestuurder]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Moesker, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken.
2. Overwegingen
2.1 Op 20 maart 1995 hebben eiseres en CNV Brugprojecten bij verweerder een aanvraag ingediend om ingevolge de Regeling in aanmerking te komen voor subsidie voor de uitvoering van het projectvoorstel "Instroompool". Bij besluit van 5 juli 1995 heeft verweerder aan eiseres een subsidie verleend en daaraan voorwaarden verbonden. Bij brief van 23 augustus 1995 heeft de voorzitter van eiseres aan verweerder te kennen gegeven dat voor de verdere ontwikkeling en uitvoering van het project een nieuwe Stichting (de Stichting FNV Instroomprojecten) was opgericht. Verzocht is de toekenning van de subsidie op naam van de nieuwe stichting te stellen. Bij besluit van 26 november 1996 heeft verweerder, richting de Stichting, onder meer gereageerd op voormelde brief en medegedeeld dat de financiële en juridische verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de afgegeven subsidiebeschikking blijft bij de beschikking-houder, CNV Brugprojecten en eiseres. Bij besluit van 12 april 2001 heeft verweerder aan de Stichting medegedeeld dat de subsidie lager is vastgesteld en dat een terug te vorderen saldo resteert van fl. 3.708.037,-. Bij brief van 8 oktober 2001 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van voornoemd aan de Stichting gerichte besluit van 26 november 1996 alsmede van het vaststellingsbesluit van 12 april 2001. Verweerder heeft eiseres alsnog in de gelegenheid gesteld bezwaar te maken tegen dat vaststellingsbesluit. Eiseres heeft vervolgens tegen beide besluiten een bezwaarschrift ingediend.
2.2 Het besluit op bezwaar van 5 juni 2002, waarin verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 26 november 1996 niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens termijnoverschrijding en tevens het bezwaar tegen het vaststellingsbesluit ongegrond heeft verklaard, is door de rechtbank vernietigd. Zowel de niet-ontvankelijkverklaring als de ongegrondverklaring konden naar het oordeel van de rechtbank in rechte geen stand houden. Gelet hierop heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen en alsnog de bezwaren tegen zowel het besluit van 26 november 1996 als tegen het besluit van 12 april 2001 ongegrond verklaard.
2.3 Ten aanzien van het besluit van 26 november 1996 stelt verweerder zich op het standpunt dat volgens het subsidierecht de subsidieaanvrager en de subsidieverkrijger de beschikkinghouder is. De beschikkinghouder, en dat is eiseres in onderhavige zaak, is volledig verantwoordelijk voor de naleving van de subsidievoorwaarden en de rechtmatige besteding van de subsidie. Nu eiseres de subsidieverlening niet heeft geweigerd, heeft zij het beschikkinghouderschap geaccepteerd. Verweerder acht het niet wenselijk dat het beschikkinghouderschap overgaat naar de Stichting omdat het een omvangrijk project betreft met een groot subsidiebedrag en het voor de Stichting veel moeilijker is financiële risico's op te vangen. Naar het oordeel van verweerder is er nooit verandering gekomen in het beschikkinghouderschap van eiseres. Het door eiseres gedane beroep op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen omdat aan haar nooit toezeggingen zijn gedaan dat het verzoek om de subsidie op naam van de Stichting te stellen zou worden ingewilligd. Ook het feit dat de subsidievoorschotten zijn overgemaakt naar de Stichting rechtvaardigt een beroep op het vertrouwensbeginsel niet, nu een dergelijke gang van zaken gebruikelijk is bij een constructie waarbij een uitvoeringsorganisatie is ingeschakeld. Verweerder acht het voorts niet aannemelijk dat tussen eiseres en de Stichting geen communicatie heeft bestaan over het niet inwilligen van het verzoek om de subsidie op naam van de Stichting te stellen, juist nu enkele bestuursleden van de Stichting ook in het bestuur van eiseres zaten. Verweerder is verder van mening dat eiseres bezwaar had kunnen indienen tegen het uitblijven van een beslissing op haar aanvraag. Door dit niet te doen heeft eiseres berust in het uitblijven van een beslissing op de aanvraag en kan zij hieraan niet het vertrouwen ontlenen dat het verzoek zou worden ingewilligd. Het feit dat eiseres geen controle heeft uitgevoerd op de uitvoering door de Stichting en blijkbaar niet op de hoogte is (gesteld) van de communicatie tussen de Stichting en verweerder komt volledig voor haar eigen rekening. Verweerder is verder van mening dat er geen sprake is van een schending van de redelijke termijn nu reeds op 26 november 1996 is beslist op de aanvraag. Ook indien eiseres niet op de hoogte was van het besluit, hetgeen verweerder nadrukkelijk betwist, blijft het feit dat wel is beslist op 26 november 1996.
2.4 Ten aanzien van het besluit van 12 april 2001 heeft verweerder vastgesteld dat eiseres niet aan alle voorwaarden, gesteld bij de subsidieverlening, heeft voldaan. Gelet op de geconstateerde fouten heeft verweerder de subsidie op een lager bedrag vastgesteld.
2.5 Eiseres kan zich niet met het besluit van 26 november 1996 verenigen. Eiseres heeft primair aangevoerd dat zij niet als beschikkinghouder kan worden aangemerkt. Pas bij brief van 8 oktober 2001 is zij op de hoogte gebracht van het besluit van 26 november 1996. Indien verweerder eiseres tijdig zou hebben bericht dat het verzoek was afgewezen, zou eiseres met directe ingang verdere ontvangst van subsidie hebben geweigerd. Bovendien heeft verweerder jarenlang de Stichting als subsidieverkrijger aangemerkt, en eiseres acht de onderhavige koerswijziging onbehoorlijk. Doordat verweerder de subsidievoorschotten aan de Stichting heeft overgemaakt, mocht eiseres ervan uitgaan dat de toekenning op naam van de Stichting was gesteld. Een onderscheid zoals verweerder maakt tussen beschikkinghouder en uitvoerder wordt volgens eiseres door de regelgeving niet toegestaan. Eiseres is voorts van mening dat verweerder de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM Pro heeft geschonden. Eiseres heeft tevens naar voren gebracht dat CNV Brugprojecten als medebeschikkinghouder zou moeten worden aangemerkt en eiseres acht het willekeurig dat alleen zij als subsidieverkrijger wordt aangemerkt en dientengevolge alleen van haar wordt teruggevorderd.
2.6 Subsidiair vordert eiseres vernietiging van het bestreden besluit voor zover dat ziet op het vaststellingsbesluit van 12 april 2001 en de daaruit voortvloeiende terugvordering. Eiseres is van mening dat verweerder geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank door zich opnieuw niet uit te laten over de vraag welke juridische entiteit de subsidieontvanger is. Alvorens de vaststellingsbeslissing te nemen heeft verweerder eiseres niet gewaarschuwd voor de gevolgen van onjuiste uitvoering van de regelingen. Tot slot merkt eiseres op dat zij niet in staat is inhoudelijk te reageren op de vaststelling door verweerder wegens het feit dat het procesdossier incompleet is, zij ten gevolge hiervan niet over alle stukken kan beschikken en verweerder weigert deze te verstrekken.
2.7 De rechtbank overweegt als volgt.
2.8 Nu het besluit van 26 november 1996 pas op 8 oktober 2001 op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en er geen aanknopingspunten zijn dat eiseres eerder op de hoogte was van dit besluit, moet ervan worden uitgegaan dat eiseres ook pas op 9 oktober 2001 hiervan op de hoogte is gebracht.
2.9 Het geschil spitst zich toe op de vraag of eiseres als beschikkinghouder kan worden aangemerkt, en verantwoordelijk is voor de juridische en financiële aangelegenheden van het project, nu eiseres in een zo laat stadium in kennis is gesteld van de afwijzing van haar verzoek om de Stichting als beschikkinghouder aan te merken.
2.10 De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Vast staat dat verweerder met zijn besluit van 5 juli 1995 de subsidie heeft verleend aan eiseres en dat eiseres hiermee beschikkinghouder is geworden. Tegen dit subsidieverleningsbesluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend waardoor het besluit in rechte vast staat. Ook nadien heeft verweerder nimmer een besluit genomen waarmee het subsidiebesluit van 5 juli 1995 is gewijzigd. Evenmin is anderszins aan eiseres een mededeling gedaan dat op het punt van het beschikkinghouderschap een wijziging heeft plaats gevonden. De omstandigheid dat de subsidievoorschotten betaalbaar zijn gesteld aan de Stichting is niet als zodanig aan te merken. Gelet hierop is er in de formele status van eiseres als beschikkinghouder niets gewijzigd.
2.11 Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres er niet op mogen vertrouwen dat haar verzoek tot overdracht van haar beschikkinghouderschap aan de Stichting was aanvaard. In dit verband is van belang dat eiseres aan het uitblijven van een reactie op haar verzoek van 23 augustus 1995 niet de verwachting kon ontlenen dat haar verzoek was gehonoreerd. Nu de Stichting in het leven is geroepen als uitvoeringsorganisatie van het project, en het in de praktijk gebruikelijk is dat subsidiegelden aan een uitvoeringsorganisatie worden overgemaakt, terwijl de beschikkinghouder verantwoordelijk blijft voor de naleving van de subsidievoorwaarden en de rechtmatige besteding van de subsidie, rechtvaardigt de betaalbaarstelling aan de Stichting een beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
2.12 De grief van eiseres dat CNV Brugprojecten ook als beschikkinghouder moet worden aangemerkt slaagt niet. Hoewel de aanvraag om de subsidie gezamenlijk is ingediend door eiseres en CNV Brugprojecten, is de subsidie in het besluit van 5 juli 1995 uitsluitend verleend aan eiseres. In het besluit van 26 november 1996 kan - anders dan eiseres meent - geen uitbreiding van de subsidieverlening worden gelezen.
2.13 Met betrekking tot de grief van eiseres dat de in artikel 6, eerste lid, EVRM bedoelde redelijke termijn is geschonden, overweegt de rechtbank het volgende. Indien wordt vastgesteld dat de totale duur van de procedure van dien aard is dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM is overschreden geheel of gedeeltelijk een gevolg is van een niet-verontschuldigbare traagheid van besluit-vorming door het bestuursorgaan, dient op het daartoe strekkende verzoek van eiseres te worden beoordeeld of er termen zijn om haar voor het bestuurlijk aandeel in de termijnoverschrijding een compensatie te verlenen.
2.14 Gelet op het tijdsverloop tussen het besluit van 26 november 1996 en de beslechting van het geschil met deze uitspraak - ongeveer negenenhalf jaar - is de redelijke termijn overschreden. De termijnoverschrijding in de bestuurlijke fase is echter niet aan verweerder te wijten omdat de lange termijn niet is los te zien van het verzoek van eiseres van 24 juni 1996 om de correspondentie aan de Stichting te sturen. Dit verzoek heeft er immers toe geleid dat het besluit van 26 november 1996 aan de Stichting is toegezonden. Niet gebleken is verder dat verweerder in de bezwaarfase (die is aangevangen in 2001) niet voortvarend te werk is gegaan. Er zijn meerdere hoorzittingen gepland en eiseres zelf heeft enkele malen verzocht om uitstel van een hoorzitting. Dit betekent dat er geen reden is om aan eiseres een compensatie te verlenen voor het bestuurlijk aandeel in de termijnoverschrijding.
2.15 Voorts staat ter beoordeling van de rechtbank de vraag of de vaststellingsbeschikking van 12 april 2001, waarbij de subsidie tot een lager bedrag is vastgesteld dan bij de subsidieverlening aanvankelijk is toegekend, de rechterlijke toets kan doorstaan.
2.16 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift tegen het besluit van 12 april 2001 merkt de rechtbank allereerst op dat eiseres blijkens de ter zitting overgelegde brief van 22 oktober 2001 tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen genoemd besluit, waarvan niet in geschil is dat die aan haar bij brief van 8 oktober 2001 was toegezonden.
2.17 Er zijn geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de subsidievaststelling inhoudelijk niet correct is. Eiseres heeft ook geen inhoudelijke grieven tegen de vaststelling aangevoerd. Als reden heeft eiseres hiertoe naar voren gebracht dat het procesdossier niet compleet is en zij niet beschikt over alle relevante stukken. De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. De rechtbank acht het niet onbegrijpelijk dat verweerder niet alle bij hem aanwezige stukken heeft aangemerkt als op de zaak betrekking hebbend. Artikel 8:42 Algemene Pro wet bestuursrecht ziet immers alleen op de stukken die een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming en / of voor de rechtbank van belang zijn om een oordeel te kunnen geven over de bestreden besluitvorming. Verweerder heeft op 20 februari 2002 aan eiseres twee ordners doen toekomen met daarin het gehele dossier zoals dat bij verweerder aanwezig is. Het is eiseres op geen enkele manier belet om de subsidievaststelling te bestrijden met feiten uit deze dossiers en dat zij hiervan geen gebruik heeft gemaakt omdat de stukken niet in het procesdossier aanwezig waren kan niet tot haar voordeel strekken.
2.18 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C.M. Rutten, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. M.J. Korteweg-Wiers en J.M. Ghrib, rechters, en op 16 mei 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.