Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
In het geding met reg.nr. AWB 05/3180 BESLU
tussen:
1. de Stichting Verzorging Kerkelijke Zendtijd, gevestigd te Hilversum,
2. de Protestantse Kerk in Nederland,
3. de Algemeen Doopsgezinde Sociëteit,
4. de Evangelische Broedergemeente in Nederland;
5. het Leger des Heils,
6. de Molukse Evangelische Kerk,
7. de Oud Katholieke Kerk van Nederland,
8. de Remonstrantse Broederschap,
9. de Bond van Vrije Evangelische Gemeenten,
10. de Christelijk Gereformeerde Kerken,
11. de Geformeerde Kerken in Nederland (vrijgemaakt),
12. de Nederlands Gereformeerde Kerken,
13. de Unie van Baptisten Gemeenten, en
14. de Stichting zendtijd Evangelische Gemeenten
eiseressen,
vertegenwoordigd door mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam,
en
het Commissariaat voor de Media, gevestigd te Hilversum,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam.
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
het Nederlands Israëlitisch Kerkgenootschap (NIK), gevestigd te Amsterdam,
vertegenwoordigd door [directeur van NIK].
1. PROCESVERLOOP
1.1. De rechtbank heeft op 5 juli 2005 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 24 mei 2005 (kenmerk: B&P-003645-jvb, hierna: het bestreden besluit).
1.2. De rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaken AWB 05/2273, AWB 05/4634, AWB 05/4683, AWB 05/5365 en AWB 05/5446, ter zitting van 3 februari 2006 behandeld, waarna het onderzoek is gesloten.
2. MOTIVERING
2.1.1. Ingevolge artikel 39f, eerste lid, van de Mediawet kan het Commissariaat voor de Media eenmaal in de vijf jaren voor een periode van vijf jaren zendtijd toewijzen aan kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag dan wel aan rechtspersonen waarin twee of meer van deze genootschappen samenwerken.
2.1.2. Ingevolge artikel 1 van de Tijdelijke wet verkorting erkenningenduur publieke omroepen wordt, in afwijking van artikel 39f, eerste lid, van de Mediawet, de door het Commissariaat voor de Media met ingang van 1 september 2005 aan kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag, dan wel aan rechtspersonen waarin twee of meer van deze genootschappen samenwerken, te verlenen zendtijd verleend voor een periode van drie jaren.
2.2.1. Ter uitvoering van de bevoegdheid tot zendtijdverdeling heeft verweerder – na overleg met de betrokken (kerk)genootschappen en na raadpleging van enkele andere organen – op 30 maart 2004 de “Beleidslijn zendtijdaanvragen van kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag” (Stcrt. 14 april 2004, nr. 71, hierna: de Beleidslijn 2004) vastgesteld.
2.2.2. In de Beleidslijn 2004 is, zo is daarin vermeld, vastgehouden aan het al uit 1995 daterende uitgangspunt dat alleen zendtijd wordt toegewezen aan religieuze en geestelijke hoofdstromingen, zijnde stromingen die door de kwantiteit van hun aanhang en/of de historie van hun aanwezigheid in de Nederlandse samenleving constituerend zijn voor de hedendaagse Nederlandse pluriforme religieuze en geestelijke cultuur. Elke organisatie/instelling die van oordeel is een religieuze/kerkelijke dan wel geestelijke hoofdstroming te vertegenwoordigen en als zodanig in aanmerking wenst te komen voor toewijzing van zendtijd, dient ten genoegen van verweerder aan te tonen hoe groot haar achterban redelijkerwijs geacht kan worden te zijn. Voorts kan verweerder een sociaal-wetenschappelijk onderzoek doen verrichten om voor één of meer hoofdstromingen het aantal personen in Nederland vast te stellen die daadwerkelijk affiniteit hebben met het gedachtegoed van de desbetreffende hoofdstroming.
2.2.3. Verweerder heeft uiteengezet welke uitgangspunten bij de behandeling van de in september 2004, voor de periode vanaf 1 september 2005, in te dienen zendtijdaanvragen worden gehanteerd. Hierbij heeft verweerder overwogen dat met het oog op een rechtvaardige verdeling van de hoeveelheid zendtijd die aan de kerkgenootschappen en de genootschappen op geestelijke grondslag kunnen worden toegewezen, het uitgangspunt geldt dat een zekere differentiatie plaats vindt naar rato van de omvang van de stroming.
2.2.4. Op grond van de Beleidslijn 2004 wordt de totale op grond van artikel 39c, eerste lid, van de Mediawet vastgestelde zendtijd aldus verdeeld:
a. 25% wordt verdeeld volgens een stelsel van vaste-voeten (vaste-voet-zendtijd), ten behoeve van de noodzakelijk geachte vindbaarheid en herkenbaarheid van het programma van de onderscheiden genootschappen, ongeacht hun kwantitatieve omvang;
b. 75% wordt verdeeld op basis van de omvang van de achterban, die is omschreven en vastgesteld op de hierna bedoelde wijze (proportionele zendtijd).
De proportionele zendtijd wordt volgens de Beleidslijn 2004 toegewezen aan drie grootteklassen die verweerder hanteert bij de indeling van de hoofdstromingen naar de omvang van de aanhang, die is vastgesteld op de hierboven bedoelde wijze. De drie grootteklassen zijn:
- A: bij een aanhang van 2.000.000 personen of meer;
- B: bij een aanhang van minder dan 2.000.000 en meer dan 500.000 personen;
- C: bij een aanhang van minder dan 500.000 personen.
De zendtijd wordt toegewezen in de verhouding A:B:C = 20:13:3. Voor deze verhouding is bij de categorieën B en C uitgegaan van het afgeronde gemiddelde van de grootteklasse en bij categorie A van het minimum van de grootteklasse.
2.2.5. Met als uitgangspunt de huidige verdeling van de toegewezen radio- en televisiezendtijd, heeft verweerder met betrekking tot de hierboven voorgenomen verdeling van de radio- en televisiezendtijd een overgangsperiode van 2 jaar in acht genomen. Voorts is voorzien in een compensatieregeling waardoor een eventuele terugval in zendtijd wordt beperkt tot ten hoogste twintig procent.
Voor deze compensatie-uren heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen geen financiële middelen vrij willen maken.
2.3. Eiseressen hebben zich blijkens het beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten in te gaan op het bezwaar van eiseressen dat verweerder in de primaire beslissingen niet had mogen overwegen dat bezwaren tegen de Beleidslijn zelf pas aan de orde hoefden te komen in een procedure met betrekking tot de toewijzingsbesluiten. Ook is nagelaten aan te geven waarom de bezwaren van eiseressen niet door verweerder bij de besluiten tot zendtijdtoewijzing aan de Nederlandse Moslimraad (NMR) en het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO) zijn betrokken.
Voorts hebben zij betoogd dat de verhouding tussen de in de Beleidslijn genoemde grootteklassen onjuist is. Het gewicht per klasse had naar het oordeel van eiseressen moeten worden vastgesteld aan de hand van de gemiddelde grootte van iedere klasse, dat wil zeggen dat ook aan categorie A een gewicht zou moeten worden toegekend dat rekening houdt met een bovengrens. Ook hebben eiseressen gesteld dat bij de bepaling van de overgangstermijn op slechts twee jaar geen juiste belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat de compensatieregeling inhoudsloos is vanwege het ontbreken van de bijbehorende financiële middelen. Tot slot hebben eiseressen betoogd dat de invoering van een “vaste voet” en het gebruik van “herkenbaarheid” van een omroep bij de verdeling van de zendtijd willekeurig is en getuigt van een belangenafweging waarvoor de wet geen ruimte biedt.
2.4. Verweerder heeft hetgeen eiseressen hebben aangevoerd gemotiveerd weersproken.
2.5. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat nu in het bestreden besluit in ieder geval wel voldoende is ingegaan op de door eiseressen aangevoerde bezwaren tegen de Beleidslijn, de grief dat dit niet al in het primaire besluit is gebeurd geen doel kan treffen. Dat eiseressen tegen de Beleidslijn zelf al eerder bezwaren hadden ingediend waarop niet in een apart besluit op bezwaar is beslist, doet daaraan niet af.
Verweerder heeft, zo is de rechtbank van oordeel, de bezwaren van eiseressen mogen opvatten als gericht tegen de toepassing van de Beleidslijn en de feitelijke uitwerking daarvan. Een afzonderlijke behandeling van de bezwaren tegen het besluit van 8 maart 2004 was naar het oordeel van de rechtbank niet nodig.
2.6. De rechtbank overweegt met betrekking tot de (overige) grieven inzake de toewijzing van zendtijd aan het CMO en de NMR, dat deze niet kunnen leiden tot vernietiging van het in de onderhavige zaak bestreden besluit, nu dat op die zendtijd geen betrekking heeft. De rechtbank heeft in de gedingen met registratienummers AWB 05/4683, AWB 05/4634 en AWB 05/5365 inmiddels uitspraak gedaan waarbij eiseressen partij zijn en waarin zij dezelfde grieven naar voren hebben gebracht. Voor het oordeel met betrekking tot deze grieven verwijst de rechtbank naar die uitspraak.
2.7.1. De rechtbank stelt voorop dat artikel 39f van de Mediawet verweerder ter zake van de zendtijdverdeling een discretionaire bevoegdheid verleent. Bovendien is verweerder (in beginsel) vrij om binnen de grenzen van zijn bevoegdheid bestaand beleid te wijzigen.
Gelet op het ontbreken van enigerlei normstelling in artikel 39f van de Mediawet moet worden aangenomen dat verweerder naar eigen inzicht, met oog voor algemene (wettelijke) uitgangspunten als pluriformiteit van het bestel, zoals verankerd in artikel 13c van de Mediawet, en vrijheid van meningsuiting, binnen de in de rechtspraak getrokken grenzen, de zendtijd onder de zendgemachtigden mag verdelen. Dat betekent dat de invulling van deze bevoegdheid, alsmede de toepassing ervan in het concrete geval, door de rechtbank (zeer) terughoudend dient te worden getoetst. Wel wordt vol getoetst of het bestreden besluit in overeenstemming is met het beleid.
Voor het beleid zelf houdt de toetsing in dat de rechtbank dient te beoordelen of verweerder met dat beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven.
Voor zover het de toepassing van het beleid betreft dient te worden beoordeeld of een juiste toepassing geen kennelijk onredelijke gevolgen heeft.
2.7.2. Bij de toetsing heeft de rechtbank waarde toegekend aan het gegeven dat het beleid tot stand is gekomen na uitvoerig overleg met de potentiële zendgemachtigden en andere betrokkenen en dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij brief van 14 april 2004 aan verweerder heeft meegedeeld dat kan worden ingestemd met de voorgenomen beleidslijn.
De indeling in grootteklassen en de vaste voet
2.8.1. Voor zover eiseressen met hun stellingen aangaande de indeling en grootteklassen en de invoering van de vaste voet beogen aan te tonen dat het beleid van verweerder in strijd is met het bepaalde in (artikel 39f van) de Mediawet, dan wel dat deze in strijd is met daaraan te stellen zorgvuldigheids- en motiveringseisen, is de rechtbank van oordeel dat zij daarin niet zijn geslaagd.
2.8.2. Zoals ook hiervoor is aangegeven verleent artikel 39f van de Mediawet verweerder een zekere discretionaire bevoegdheid.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder niet getreden buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Verweerder heeft met het beleid kennelijk willen bereiken dat ook een hoofdstroming met een geringe achterban nog over een reële en zinvolle hoeveelheid zendtijd kan beschikken, dit onder meer in verband met de vindbaarheid, de zichtbaarheid en de herkenbaarheid van de programma’s en de profilering daarvan tegenover de omringende programma’s. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet een kennelijk onredelijk uitgangspunt.
In dit kader is niet zonder betekenis dat toch als vaststaand kan worden aangenomen dat de totale hoeveelheid beschikbare zendtijd beperkt is, zodat aan een zekere grofmazigheid bij indeling van zendtijdklassen niet valt te ontkomen. Zo zou de invoering van een bovengrens bij zendtijdklasse A niet alleen leiden tot vermeerdering van zendtijd voor de grote zendgemachtigden, maar tevens tot verlaging van de zendtijd voor kleine zendgemachtigden, die daarmee het risico lopen onvoldoende vindbaar, zichtbaar en herkenbaar te worden.
Door voorts voorafgaand aan de totstandkoming van de Beleidslijn 2004 te overleggen met de betrokken partijen heeft verweerder de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen. Het is de rechtbank niet gebleken dat de Beleidslijn 2004 getuigt van een onevenredige belangenafweging.
Nu tevens moet worden vastgesteld dat de uitgangspunten, die blijkens de parlementaire behandeling van artikel 39f van de Mediawet bij dat artikel bepalend zijn, ook in de Beleidslijn 2004 tot uitdrukking zijn gebracht, is de Beleidslijn naar het oordeel van de rechtbank voldoende draagkrachtig gemotiveerd.
2.8.3. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de verschillende door verweerder in geschil zijnde keuzes in het licht van de in de Beleidslijn 2004 gehanteerde uitgangspunten de terughoudende toets kunnen doorstaan.
Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder, gelet op het voorgaande, dan ook vasthouden aan de door hem geformuleerde uitgangspunten. Van strijd met het bepaalde in artikel 39f van de Mediawet of enig beginsel van behoorlijk bestuur is de rechtbank niet gebleken.
Compensatie en overgangsrecht
2.9. Eiseressen hebben betoogd dat de overgangstermijn van twee jaar te kort is. In dit verband hebben zij naar voren gebracht dat niet duidelijk is waarom voor een periode van twee jaar is gekozen. De geboden compensatie zou in de visie van eiseressen niet een incidenteel karakter moeten hebben.
2.10. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat verweerders beleid op deze onderdelen kennelijk onredelijk of anderszins onjuist is. Met betrekking tot de compensatie-uren is voorts nog van belang dat niet verweerder maar de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap extra financiële middelen beschikbaar zou moeten stellen, hetgeen deze heeft geweigerd. Met verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat de compensatieregeling daarmee niet elke betekenis heeft verloren.
Conclusie
2.11. Vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
2.12. Voor een voorlopige voorziening zoals door eiseressen gevraagd ziet de rechtbank geen aanleiding.
2.13. De rechtbank ziet voorts geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. A.W.P. Letschert, voorzitter, en mrs. M.F.J.M. de Werd en A.C. Loman, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. V.M. Behrens, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier Bij verhindering van de voorzitter en de
oudste rechter getekend door de jongste rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll: VMB
Doc: A
DTL