Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
In het geding met reg.nr. AWB 05/2273 BESLU
tussen:
de Vereniging Humanistisch Verbond en de stichting Humanistische Omroep Stichting, beide gevestigd te Amsterdam,
eiseressen,
vertegenwoordigd door mr. E. Pasman, advocaat te Amsterdam,
en
het Commissariaat voor de Media, gevestigd te Hilversum,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam.
Tevens hebben als partij aan het geding deelgenomen:
het Nederlands Israëlitisch Kerkgenootschap (NIK), gevestigd te Amsterdam,
vertegenwoordigd door [directeur van het NIK], en
de Stichting Hindoe Media, gevestigd te Amsterdam.
Als deskundige is door eiseressen gehoord prof. dr. J.J. Hox, hoogleraar Methodenleer aan de Universiteit Utrecht.
1. PROCESVERLOOP
1.1. De rechtbank heeft op 10 mei 2005 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 26 april 2005 (kenmerk: B&P-003061-mvl, hierna: het bestreden besluit).
1.2. De rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaken AWB 05/3180, AWB 05/4634, AWB 05/4683, AWB 05/5365 en AWB 05/5446, ter zitting van 3 februari 2006 behandeld, waarna het onderzoek is gesloten.
2. MOTIVERING
2.1.1. Ingevolge artikel 39f, eerste lid, van de Mediawet kan het Commissariaat voor de Media eenmaal in de vijf jaren voor een periode van vijf jaren zendtijd toewijzen aan kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag dan wel aan rechtspersonen waarin twee of meer van deze genootschappen samenwerken.
2.1.2 Ingevolge artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet verkorting erkenningenduur publieke omroepen wordt, in afwijking van artikel 39f, eerste lid, van de Mediawet, de door het Commissariaat voor de Media met ingang van 1 september 2005 aan kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag, dan wel aan rechtspersonen waarin twee of meer van deze genootschappen samenwerken, te verlenen zendtijd verleend voor een periode van drie jaren.
2.2.1. Ter uitvoering van de bevoegdheid tot zendtijdverdeling heeft verweerder – na overleg met de betrokken (kerk)genootschappen en na raadpleging van enkele andere organen – op 30 maart 2004 de “Beleidslijn zendtijdaanvragen van kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag” (Stcrt. 14 april 2004, nr. 71, hierna: de Beleidslijn 2004) vastgesteld.
2.2.2. In de Beleidslijn 2004 is, zo is daarin vermeld, vastgehouden aan het al uit 1995 daterende uitgangspunt dat alleen zendtijd wordt toegewezen aan religieuze en geestelijke hoofdstromingen, zijnde stromingen die door de kwantiteit van hun aanhang en/of de historie van hun aanwezigheid in de Nederlandse samenleving constituerend is voor de hedendaagse Nederlandse pluriforme religieuze en geestelijke cultuur. Elke organisatie/instelling die van oordeel is een religieuze/kerkelijke dan wel geestelijke hoofdstroming te vertegenwoordigen en als zodanig in aanmerking wenst te komen voor toewijzing van zendtijd, dient ten genoegen van verweerder aan te tonen hoe groot haar achterban redelijkerwijs geacht kan worden te zijn. Voorts kan verweerder een sociaal-wetenschappelijk onderzoek doen verrichten om voor één of meer hoofdstromingen het aantal personen in Nederland vast te stellen die daadwerkelijk affiniteit hebben met het gedachtegoed van de desbetreffende hoofdstroming.
2.2.3. Verweerder heeft uiteengezet welke uitgangspunten bij de behandeling van de in september 2004, voor de periode vanaf 1 september 2005, in te dienen zendtijdaanvragen worden gehanteerd. Hierbij heeft verweerder overwogen dat, met het oog op een rechtvaardige verdeling van de hoeveelheid zendtijd die aan de kerkgenootschappen en de genootschappen op geestelijke grondslag kunnen worden toegewezen, het uitgangspunt geldt dat een zekere differentiatie plaats vindt naar rato van de omvang van de stroming.
2.2.4. Op grond van de Beleidslijn 2004 wordt de totale op grond van artikel 39c, eerste lid, van de Mediawet vastgestelde zendtijd aldus verdeeld:
a. 25% wordt verdeeld volgens een stelsel van vaste-voeten (vaste-voet-zendtijd), ten behoeve van de noodzakelijk geachte vindbaarheid en herkenbaarheid van het programma van de onderscheiden genootschappen, ongeacht hun kwantitatieve omvang;
b. 75% wordt verdeeld op basis van de omvang van de achterban, die is omschreven en vastgesteld op de hierna bedoelde wijze (proportionele zendtijd).
De proportionele zendtijd wordt volgens de Beleidslijn 2004 toegewezen naar drie grootteklassen die verweerder hanteert bij de indeling van de hoofdstromingen naar de omvang van de aanhang, die is vastgesteld op de hierboven bedoelde wijze. De drie grootteklassen zijn:
- A: bij een aanhang van 2.000.000 personen of meer;
- B: bij een aanhang van minder dan 2.000.000 en meer dan 500.000 personen;
- C: bij een aanhang van minder dan 500.000 personen.
De zendtijd wordt toegewezen in de verhouding A:B:C = 20:13:3. Voor deze verhouding is bij de categorieën B en C uitgegaan van het naar boven afgeronde gemiddelde van deze klassen en bij categorie A van het minimum van deze grootteklasse.
2.2.5. Met als uitgangspunt de huidige verdeling van de toegewezen radio- en televisiezendtijd, heeft verweerder met betrekking tot de hierboven voorgenomen verdeling van de radio- en televisiezendtijd een overgangsperiode van 2 jaar in acht genomen.
Voorts is voorzien in een compensatieregeling waardoor een eventuele terugval in zendtijd wordt beperkt tot ten hoogste twintig procent. Voor deze compensatie-uren heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen geen financiële middelen vrij willen maken.
2.3. Eiseressen hebben zich in het onderhavige beroep allereerst op het standpunt gesteld dat de Beleidslijn 2004 op onderscheiden onderdelen de rechterlijke toetsing niet kan doorstaan.
Zij hebben er daarbij – voor zover hier van belang, en zakelijk weergegeven – op gewezen dat de introductie in de Beleidslijn 2004 van een systeem van “vaste voeten” en proportionaliteit naar omvang van de achterban niet voldoende is gemotiveerd.
Ten onrechte ontbreken, naar zij menen, bovendien beleidsdefinities en worden ongelijke maatstaven gehanteerd bij het bepalen van de omvang van de achterban.
Het beleid gaat volgens eiseressen voorbij aan bestaande interreligieuze diversiteit ten gevolge van secularisering en individualisering en is voorts onredelijk in zijn toepassing, terwijl het tevens getuigt van een onevenredige belangenafweging.
2.4. Verweerder heeft de door eiseressen geformuleerde gronden gemotiveerd weersproken.
2.5.1. De rechtbank stelt voorop dat artikel 39f van de Mediawet verweerder ter zake van de zendtijdverdeling een discretionaire bevoegdheid verleent. Bovendien is verweerder (in beginsel) vrij om binnen de grenzen van zijn bevoegdheid bestaand beleid te wijzigen.
Gelet op het ontbreken van enigerlei normstelling in artikel 39f van de Mediawet moet worden aangenomen dat verweerder naar eigen inzicht, met oog voor algemene (wettelijke) uitgangspunten als pluriformiteit van het bestel, zoals verankerd in artikel 13c van de Mediawet, en vrijheid van meningsuiting, binnen de in de rechtspraak getrokken grenzen, de zendtijd onder de zendgemachtigden mag verdelen. Dat betekent dat de invulling van deze bevoegdheid, alsmede de toepassing ervan in het concrete geval, door de rechtbank (zeer) terughoudend dient te worden getoetst. Wel wordt vol getoetst of het bestreden besluit in overeenstemming is met het beleid.
Voor het beleid zelf houdt de toetsing in dat de rechtbank dient te beoordelen of verweerder met dat beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven.
Voor zover het de toepassing van het beleid betreft dient te worden beoordeeld of een juiste toepassing geen kennelijk onredelijke gevolgen heeft.
2.5.2. Bij de toetsing heeft de rechtbank waarde toegekend aan het gegeven dat het beleid tot stand is gekomen na uitvoerig overleg met de potentiële zendgemachtigden en andere betrokkenen en dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij brief van 14 april 2004 aan verweerder heeft meegedeeld dat kan worden ingestemd met de voorgenomen beleidslijn.
De indeling in grootteklassen en de vaste voet
2.6.1. Voor zover eiseressen met hun stellingen aangaande de indeling en grootteklassen en de invoering van de vaste voet beogen aan te tonen dat het beleid van verweerder in strijd is met het bepaalde in (artikel 39f van) de Mediawet, dan wel dat deze in strijd is met daaraan te stellen zorgvuldigheids- en motiveringseisen, is de rechtbank van oordeel dat zij daarin niet zijn geslaagd.
2.6.2. Zoals ook hiervoor is aangegeven verleent artikel 39f van de Mediawet verweerder een zekere discretionaire bevoegdheid.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder niet getreden buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Verweerder heeft met het beleid kennelijk willen bereiken dat ook een hoofdstroming met een geringe achterban nog over een reële en zinvolle hoeveelheid zendtijd kan beschikken, dit onder meer in verband met de vindbaarheid, de zichtbaarheid en de herkenbaarheid van de programma’s en de profilering daarvan tegenover de omringende programma’s. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet een kennelijk onredelijk uitgangspunt.
In dit kader is niet zonder betekenis dat toch als vaststaand kan worden aangenomen dat de totale hoeveelheid beschikbare zendtijd beperkt is, zodat aan een zekere grofmazigheid bij indeling van zendtijdklassen niet valt te ontkomen. Zo zou de invoering van een bovengrens bij zendtijdklasse A niet alleen leiden tot vermeerdering van zendtijd voor de grote zendgemachtigden, maar tevens tot verlaging van de zendtijd voor kleine zendgemachtigden, die daarmee het risico lopen onvoldoende vindbaar, zichtbaar en herkenbaar te worden.
Door voorts voorafgaand aan de totstandkoming van de Beleidslijn 2004 te overleggen met de betrokken partijen heeft verweerder de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen. Het is de rechtbank niet gebleken dat de Beleidslijn 2004 getuigt van een onevenredige belangenafweging.
Nu tevens moet worden vastgesteld dat de uitgangspunten die, blijkens de parlementaire behandeling van artikel 39f van de Mediawet bij dat artikel, bepalend zijn, ook in de Beleidslijn 2004 tot uitdrukking zijn gebracht, is zij, naar het oordeel van de rechtbank, voldoende draagkrachtig gemotiveerd.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de verschillende door verweerder in geschil zijnde keuzes in het licht van de in de Beleidslijn 2004 gehanteerde uitgangspunten de terughoudende toets kunnen doorstaan.
Compensatie en overgangsrecht
2.7. Naar het oordeel van de rechtbank kan het betoog van eiseressen dat de overgangsperiode willekeurig is gekozen en de compensatieregeling onvoldoende tegemoetkomt aan de zendtijdvermindering, niet slagen. Verweerder moet worden geacht een ruime beleidsvrijheid te hebben bij het tot stand brengen van een overgangsregeling. Er zijn rechtens geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een overgangstermijn van twee jaren onredelijk kort moet worden geacht. Evenmin kan worden gezegd dat de aangeboden compensatie voor verlies van zendtijd kennelijk onredelijk is. De rechtbank acht hierbij voorts nog van belang dat niet verweerder maar de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap deze middelen beschikbaar zou moeten stellen, hetgeen deze heeft geweigerd.
Representativiteit en draagvlak; verdeling van zendtijd
2.8.1. Met betrekking tot representativiteit en draagvlak is in de Beleidslijn 2004 het volgende bepaald:
“Het is aan de aanvrager om aan te tonen dat hij representatief is voor de hoofdstroming die hij vertegenwoordigt. De representativiteit kan bijvoorbeeld blijken uit cijfermatige gegevens over de samenstelling van de directe achterban. De praktijk leert echter dat er stromingen zijn die minder hecht georganiseerd zijn, of waarvan de aanhang gekenmerkt wordt door een zekere tegenzin om zich te organiseren. In dergelijke gevallen kan de representativiteit blijken uit adhesiebetuigingen van relevante organisaties die werkzaam zijn op het religieuze of geestelijke terrein van de stroming. In dat verband kan het voorbeeld worden genoemd van het Humanistisch Verbond dat op zichzelf een relatief gering aantal leden heeft, maar waarvan vaststaat dat het een omvangrijke stroming in de samenleving vertegenwoordigt. (...). De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft in verschillende uitspraken aandacht besteed aan het belang van het noodzakelijke maatschappelijk draagvlak, in de zin van een voldoende grote representatieve achterban. De desbetreffende uitspraken maken duidelijk dat tot de achterban gerekend worden diegenen waarvan vast staat dat zij daadwerkelijk affiniteit hebben met het godsdienstige of geestelijke gedachtegoed van de stroming. Zo worden mensen die wel eens een publicatie aanschaffen of een cursus over de desbetreffende hoofdstroming volgen niet gerekend tot de achterban.”
2.8.2. Anders dan eiseressen – voor zover althans de grieven van eiseressen zo moeten worden begrepen – is de rechtbank van oordeel, zoals volgt uit hetgeen hiervoor reeds werd overwogen, dat het beleid door het hanteren van het criterium van ‘daadwerkelijke affiniteit’ niet onredelijk is. Immers, uit de jurisprudentie van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State blijkt dat tot de achterban gerekend worden diegenen waarvan vaststaat dat zij daadwerkelijke affiniteit hebben met het godsdienstige of geestelijke gedachtegoed van de stroming.
2.8.3. De rechtbank is van oordeel dat de wijze waarop verweerder uitvoering heeft gegeven aan zijn beleid terzake niet in overeenstemming is met het uitgangspunt dat een achterban/aanhang in de zin van de Beleidslijn 2004 slechts wordt gevormd door diegenen die daadwerkelijke affiniteit met het godsdienstige of geestelijke gedachtegoed van de stroming hebben. Bij de vaststelling van de omvang van de achterban voor de hoofdstromingen heeft verweerder verschillende criteria gehanteerd. Eiseressen kunnen worden gevolgd in hun stelling dat verweerder niet voldoende heeft gemotiveerd waarom ten aanzien van het bepalen van de respectieve achterbannen van de stromingen verschillende uitgangspunten zijn gehanteerd teneinde tot vaststelling van daadwerkelijke affiniteit te komen. Voor de hoofdstromingen Protestantisme en Katholicisme is gebruik gemaakt van de ledenadministraties en zijn de geregistreerde leden geteld als achterban. Voor de hoofdstroming Islam is de achterban bepaald door te kijken naar het land van herkomst (van de ouders) van in Nederland wonende personen, terwijl voor de hoofdstroming Humanisme gebruik is gemaakt van volgens eiseressen voor dit doel ongeschikte onderzoeken (Algemeen Voorzieningenonderzoek-1999) van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), het WoningBehoefteOnderzoek en een brief van [dr. J. B.] onderzoeker bij het SCP. Voorts zijn zonder deugdelijke verklaring voor het verschil, bij de hoofdstromingen Protestantisme, Katholicisme en Islam de kinderen wel meegeteld, terwijl deze bij de Humanisten niet zijn meegeteld.
2.8.4. Eiseressen hebben ter ondersteuning van hun aanvraag de omvang van hun achterban cijfermatig onderbouwd, waarbij zij hebben gewezen op de uitvoerige door hen overgelegde rapporten van Intomart (augustus 2003), Motivaction (30 augustus 2004) en het Verweij-Jonker Instituut (september 2004) alsmede op de reacties van begin 2005 van het Verweij-Jonker Instituut en Motivaction op het zendtijdbesluit van eiseressen. Ook hebben zij, zoals in de Beleidslijn 2004 als mogelijkheid om de omvang van de achterban aan te tonen wordt aangegeven, adhesiebetuigingen overgelegd.
2.8.5 Uit de rapporten die zijn gehanteerd door verweerder – nog afgezien van het feit dat deze niet speciaal ten behoeve van de zendtijdverdeling zijn opgesteld – en uit de brief van Becker blijkt niet dat de conclusies gebaseerd zijn op vaststelling van daadwerkelijke affiniteit, terwijl dat in de Beleidslijn 2004 wel het uitgangspunt bij de beoordeling moet zijn. De rechtbank wijst in dit verband tevens op de verklaring van de door eiseressen ter zitting ondervraagde deskundige.
Dit betekent dat verweerder genoemde rapporten en de gegevens uit bedoelde brief niet, althans niet zonder meer, aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Dat hij dit wel heeft gedaan is te minder acceptabel nu eiseressen zoals gezegd hun aanvraag hebben voorzien van recente, gedetailleerde, rapporten met betrekking tot (de vaststelling van) de omvang van hun achterban, gemeten aan de hand van de door verweerder blijkens zijn beleid te hanteren criteria.
2.8.6. De verschillende wijzen waarop verweerder de achterban van de hoofdstromingen heeft vastgesteld, zijn te minder begrijpelijk nu hij heeft aangegeven zoveel mogelijk vast te willen houden aan het uitgangspunt dat een persoon tot niet meer dan één hoofdstroming wordt gerekend. Juist dan immers wordt een zorgvuldige vaststelling die zoveel mogelijk aansluit bij het uitgangspunt in de Beleidslijn 2004 van groot belang. De wijze van vaststelling van de achterban heeft daarmee naar het oordeel van de rechtbank tot een ongeoorloofde ongelijke behandeling van eiseressen geleid.
Conclusie
2.9. Vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat het niet toereikend is gemotiveerd. Dat betekent dat het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaarschrift van eiseressen.
2.10. De overige door eiseressen aangevoerde gronden behoeven, gelet op het voorgaande, geen bespreking.
2.11. Nu verweerder een nieuwe beslissing op de bezwaren van eiseressen zal moeten nemen, ziet de rechtbank thans geen aanleiding voor toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb.
2.12. De rechtbank ziet aanleiding om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder in de proceskosten van eiseressen te veroordelen, welke kosten onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair worden begroot op een bedrag van € 966,00 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x wegingsfactor 1,5 x € 322,00). Van overige kosten van eiseressen of van kosten van een der andere partijen is niet gebleken. Tevens dient verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht van € 276,- te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseressen met inachtneming van deze uitspraak;
- stelt vast dat het Commissariaat voor de Media aan eiseressen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van € 276,- (zegge: tweehonderd zesenzeventig euro) vergoedt;
- veroordeelt het Commissariaat voor de Media in de door eiseressen in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderd zesenzestig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het Commissariaat voor de Media te worden betaald aan eiseressen.
Gewezen door mr. A.W.P. Letschert, voorzitter, en mrs. M.F.J.M. de Werd en A.C. Loman, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. V.M. Behrens, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier Bij verhindering van de voorzitter en de
oudste rechter getekend door de jongste rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll: VMB
Doc: A
DTL