Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07/1509 HUISV
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiser 1] en [eiser 2],
wonende te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde mr. drs. T.L. Fernig,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-Zuid van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigden mr. G. van der Kuil en mr. N. Engering.
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 15 augustus 2006 de aanvraag van eisers voor een splitsingsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 20 februari 2007 heeft verweerder het daartegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van de meervoudige kamer, op 21 augustus 2008, gevoegd behandeld met de zaken AWB 07/4820 HUISV, AWB 07/1328 HUISV,
AWB 07/4329 HUISV en AWB 07/4544 HUISV.
Na het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst om in de zaken afzonderlijk uitspraak te doen.
Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Achtergrond van het geding
2.1.1. Op 1 september 2004 hebben eisers een splitsingsvergunning aangevraagd voor het splitsen van het pand aan de [adres 1] te Amsterdam in vier appartementsrechten. Op 28 januari 2005 heeft verweerder aan eisers een aanhoudingsbeschikking gezonden. Verweerder heeft in deze beschikking aangegeven dat de splitsingsvergunning wordt verleend wanneer het pand voldoet aan het Bouwbesluit, het casco tien jaar onderhoudsvrij is en de fundering 25 jaar onderhoudsvrij is. Indien de werkzaamheden niet gereed zijn binnen de termijn van een jaar kan de splitsingsvergunning worden geweigerd, aldus verweerder.
2.1.2. Bij brief van 11 januari 2006 hebben eisers verzocht om verlenging van de termijn. Bij brief van 18 januari 2006 heeft verweerder eisers vanaf 19 januari 2006 nog zes maanden uitstel verleend. Bij brief van 4 mei 2006 hebben eisers nogmaals om uitstel verzocht, welk verzoek zij hebben herhaald bij brief van 5 juli 2006.
2.1.3. Op 26 juni 2006 zijn eisers en hun buren door verweerder aangeschreven tot het vernieuwen van de fundering van de gemeenschappelijke bouwmuur tussen de panden Ruysdaelkade 211 en 213 binnen 26 weken (voor 27 december 2006) op straffe van een dwangsom.
2.1.4. Bij besluit van 15 augustus 2006 heeft verweerder de aanvraag voor een splitsingsvergunning afgewezen, omdat volgens verweerder onvoldoende is verzekerd dat de gebreken zullen worden opgeheven. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eisers tegen dit besluit - in afwijking van het advies van de bezwaaradviescommissie - ongegrond verklaard.
2.2. Standpunten van partijen
2.2.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, nu eisers tegen de aanhoudingsbeschikking geen bezwaar hebben gemaakt, in rechte vast staat dat de aangegeven gebreken na eenmalige verlenging van de termijn op 19 juli 2006 hadden moeten zijn opgeheven. Uit de systematiek van de Huisvestingsverordening 2003 (hierna ook: de Verordening), inhoudende dat een weigering vooraf dient te worden gegaan door een aanhoudingsbeschikking waarin de nog uit te voeren werkzaamheden en een termijn daarvoor zijn opgenomen, vloeit volgens verweerder voort dat na ommekomst van de gestelde termijn de vergunning in beginsel wordt geweigerd. Verlenging van de aanhoudingstermijn is in strijd met de systematiek van de Verordening en een doorkruising van de aard en bedoeling daarvan; het op een efficiënte en doeltreffende wijze afhandelen van splitsingsaanvragen teneinde hoogwaardige kwaliteit koopwoningen te realiseren. Tegen deze achtergrond wordt slechts uitstel van de termijn verleend indien er sprake is van een bijzondere omstandigheid waarbij de aanvrager door onvoorziene omstandigheden die bovendien buiten zijn eigen macht liggen, niet kan voldoen aan de in de aanhoudingsbeschikking gestelde termijn. Het niet meewerken van de eigenaren van een naburig pand aan het funderingsherstel is een omstandigheid waarmee door eisers rekening had moeten worden gehouden. Dit is volgens verweerder geen bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Ten onrechte is dan ook in een eerdere fase wel uitstel verleend. Verweerder overweegt voorts dat geen sprake is van samenloop van de aanhoudingstermijn en de termijn gegeven in de aanschrijving. Ten eerste bestaat wegens het tijdsverloop tussen beide beschikkingen geen samenloop ervan. Voorts acht verweerder de aanschrijving een op zichzelf staande beslissing. Verweerder is dan ook van mening dat de splitsingsvergunning op goede gronden is geweigerd en ziet geen aanleiding de gestelde aanhoudingstermijn te verlengen.
2.2.2. Eisers kunnen zich met dit besluit niet verenigen en hebben daartegen beroep ingesteld. Eisers stellen voorop dat verweerder geenszins gehouden is de splitsingsvergunning na ommekomst van de termijn te weigeren maar dat verweerder daartoe de bevoegdheid heeft. Verweerder had dan ook een belangenafweging dienen te maken alvorens tot weigering te besluiten. Naar de mening van eisers dient hun (financiële) belang in het onderhavige geval zwaarder te wegen dan het belang van verweerder dat de dossiers niet “verstoffen”. Eisers zijn aantoonbaar voortvarend met de renovatie aan de slag gegaan. Verweerder had geen enkele reden om er van uit te gaan dat onvoldoende was verzekerd dat de gebreken zouden worden opgeheven. De nadelige gevolgen van het besluit voor eisers zijn onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Eisers stellen verder dat in hun geval sprake is van bijzondere omstandigheden. Zij wisten eerst in oktober 2005 dat voor het funderingsherstel toestemming van de buren nodig was. Tevens hebben de werkzaamheden door persoonlijke omstandigheden van eisers vertraging opgelopen. Bovendien zijn zij particulieren die de werkzaamheden naast hun reguliere banen verrichten. Eisers merken tenslotte op dat de bezwaaradviescommissie heeft geadviseerd het beroep gegrond te verklaren omdat sprake is van samenloop van de aanhoudingstermijn met de aanschrijvingstermijn. Eisers kunnen zich in deze redenering vinden en achten de verwerping van dit advies door verweerder onvoldoende gemotiveerd.
2.3. Wettelijk kader
2.3.1. Artikel 33, eerste lid, van de Huisvestingswet luidt als volgt:
“Het is verboden een recht op een gebouw dat behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders te splitsen in appartementsrechten als bedoeld in artikel 106, eerste en vierde lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, indien een of meer appartementsrechten de bevoegdheid omvatten tot het gebruik van een meer gedeelten van het gebouw als woonruimte”.
2.3.2. In paragraaf 3.2 van verweerders Huisvestingsverordening 2003 zijn de regels neergelegd met betrekking tot het splitsen van een gebouw in appartementsrechten.
2.3.3. Blijkens artikel 3.2.10, eerste lid, van de Verordening kan een splitsingsvergunning worden geweigerd indien:
a. de toestand van het gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, zich uit een oogpunt van indeling of staat van onderhoud geheel of ten dele tegen splitsing verzet, en
b. de desbetreffende gebreken niet door het treffen van voorzieningen of het aanbrengen van verbeteringen kunnen worden opgeheven, dan wel onvoldoende is verzekerd dat die gebreken zullen worden opgeheven.
2.3.4. Blijkens artikel 3.2.10, tweede lid, van de Verordening wordt de beslissing op een aanvraag om een splitsingsvergunning aangehouden, indien redelijkerwijs mag worden verwacht dat de aanvrager van de vergunning tot splitsing de gebreken als bedoeld in het eerste lid met het oog op de voorgenomen splitsing zal opheffen binnen een daarvoor door Burgemeester en Wethouders gestelde termijn. Het gestelde in de vorige zin is in ieder geval van toepassing, indien is aangeschreven tot het treffen van voorzieningen of het aanbrengen van verbeteringen ingevolge de artikelen 14 tot en met 25 van de Woningwet.
2.3.5. Blijkens 3.2.10, derde lid, van de Verordening wordt, indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, daarbij tevens bepaald dat de vergunning wordt verleend, indien de in het besluit tot aanhouding aangegeven gebreken zijn opgeheven binnen de daartoe in dat besluit aangegeven termijn. In geval van een aanschrijving als bedoeld in het tweede lid, wordt in het besluit tot aanhouding met betrekking tot de op te heffen gebreken en de daarvoor geldende termijn verwezen naar die aanschrijving. Nadat door Burgemeester en Wethouders is vastgesteld dat de voorzieningen zijn getroffen, wordt met inachtneming van de Bouwverordening Amsterdam 2003 binnen vier weken beslist op de aanvraag om een splitsingsvergunning.
2.3.6. Ingevolge artikel 4.1. van de Verordening zijn Burgemeester en Wethouders bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
2.4. Ten aanzien van het geschil
2.4.1. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat verweerder bij de beoordeling van de aanvragen om een splitsingsvergunning gebruik maakt, althans zegt te maken, van de volgende vaste uitvoeringspraktijk.
Bij de beoordeling of voldoende is verzekerd dat de gesignaleerde gebreken zullen worden hersteld, gaat verweerder uit van de stelling dat het herstel binnen een redelijke (aanhoudings)termijn van één jaar moet plaatsvinden. Het einde van deze termijn fungeert als peilmoment. Verlenging van deze termijn behoort in beginsel niet tot de mogelijkheden. Het voorgaande betekent dat wanneer de gebreken na ommekomst van de aanhoudingstermijn niet zijn hersteld, de vergunning in beginsel wordt geweigerd. In een dergelijk geval moet nog wel een belangenafweging plaatsvinden. Bij deze belangenafweging hanteert verweerder het uitgangspunt dat het algemeen belang van verweerder bij strikte handhaving van de regelgeving omtrent splitsing en de belangen van andere aanvragers die op de wachtlijst staan voor een splitsingsvergunning in beginsel zwaarder wegen dan het belang van de betrokken aanvrager. Dit is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat toepassing van de Verordening naar het oordeel van verweerder zou leiden tot bijzondere hardheid.
2.4.2. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de toepasselijke regelgeving voldoende ruimte biedt voor de hierboven geschetste uitvoeringspraktijk.
2.4.3. Bij de beantwoording van deze vraag acht de rechtbank van belang dat artikel 3.2.10, eerste lid, van de Verordening een gebonden karakter heeft. Op grond van dit artikel moet verweerder de vergunning namelijk, verlenen, tenzij sprake is van een van de onder a of b genoemde situaties. De wetgever heeft aan verweerder overgelaten om te beoordelen of aan (een van) de weigeringsgronden is voldaan. Het door verweerder gehanteerde peilmoment, waarbij de vergunning in beginsel wordt geweigerd wanneer de gebreken niet binnen de aanhoudingstermijn van één jaar zijn hersteld, gaat verweerders beoordelingsvrijheid echter te buiten. In artikel 3.2.10, eerste lid, onder b van de Verordening is immers geen termijn bepaald, waarbinnen het herstel van de gebreken moet plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het enkele feit dat de aanhoudingstermijn van een jaar is verstreken ook niet zonder meer worden afgeleid dat onvoldoende is verzekerd dat de gebreken zullen worden opgeheven. Voor verweerders standpunt dat uit het derde lid van artikel 3.2.10 van de Verordening a contrario kan worden afgeleid dat de vergunning moet worden geweigerd indien de gebreken niet binnen de aanhoudingstermijn zijn hersteld, bestaat geen ruimte. De weigeringsgronden zijn immers limitatief opgesomd in het eerste lid van artikel 3.2.10 en hieraan moet verweerder toetsen.
Wanneer sprake is van een weigeringsgrond geeft artikel 3.2.10, eerste lid, van de Verordening verweerder de mogelijkheid om na afweging van de betrokken belangen de vergunning toch te verlenen. Het uitgangspunt van verweerder dat hierbij slechts wordt getoetst aan de hardheidsclausule, vindt evenmin steun in de Verordening. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd erkend dat voor deze beperkte belangenafweging een wettelijke grondslag ontbreekt.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat de door verweerder gehanteerde uitvoeringspraktijk niet verenigbaar is met de toepasselijke regelgeving.
Nu het bestreden besluit berust op de door verweerder ontwikkelde uitvoeringspraktijk is dit besluit dus in strijd met de toepasselijke bepalingen van de Verordening tot stand gekomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
2.4.4. In het licht van het hiervoor overwogene merkt de rechtbank ten overvloede nog het navolgende op.
Gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting moet worden geconcludeerd dat de uitvoeringspraktijk van verweerder onduidelijk en inconsistent is.
In de aanhoudingsbeschikking is bijvoorbeeld vermeld dat verweerder de vergunning kan weigeren indien de werkzaamheden niet gereed zijn binnen de termijn van één jaar. Gebleken is echter dat in een dergelijk geval de vergunning in beginsel wordt geweigerd. Ook is onduidelijk gebleven welke datum verweerder als peilmoment hanteert; de datum van afloop van de aanhoudingstermijn, de datum van de eindinspectie, of de datum van het primaire besluit, welke bijvoorbeeld in de zaak met reg.nr. AWB 07/4544 HUISV vijf maanden na de afloop van de aanhoudingstermijn ligt.
Verder heeft verweerder in vergelijkbare zaken, die gevoegd met deze zaak zijn behandeld, aan de aanvragers tegengeworpen dat verlenging van de aanhoudingstermijn niet mogelijk is, omdat hierom pas na ommekomst van die termijn is verzocht. Dit impliceert dat een verzoek om verlenging van de aanhoudingstermijn wel kan worden toegewezen indien het verzoek voor afloop van die termijn wordt ingediend. In het geval van eisers heeft verweerder in het bestreden besluit echter het standpunt ingenomen dat de verlenging ten onrechte is verleend, ondanks dat hierom binnen de termijn is verzocht. Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder nog een ander standpunt ingenomen. Desgevraagd is namelijk verklaard dat verlenging van de aanhoudingstermijn kan worden verleend, wanneer het niet aan de aanvrager te wijten is dat de werkzaamheden nog niet zijn afgerond omdat de vertraging is veroorzaakt door een voor de aanvrager onvoorzienbare gebeurtenis. Dit ongeacht of om verlenging wordt verzocht vóór of na ommekomst van de aanhoudingstermijn. Het voorgaande geeft geen blijk van een heldere en eenduidige uitvoeringspraktijk.
Verder is gebleken dat verweerder een onduidelijk standpunt inneemt omtrent de vraag wat nu moet worden verstaan onder een voor de aanvrager onvoorzienbare gebeurtenis. Zo is een faillissement van een aannemer die de verbouwingswerkzaamheden uitvoert wel aangemerkt als een onvoorziene gebeurtenis die tot toepassing van de hardheidsclausule leidt, terwijl de door de gemachtigde van verweerder ter zitting hiermee nog gelijkgestelde fouten van een aannemer, hetgeen speelde in de zaak met reg.nr. AWB 07/4329 HUISV, niet tot toepassing van de hardheidsclausule heeft geleid. Verder is onduidelijk gebleven waarom onvoorziene ernstige gebreken aan de fundering die eerst tijdens de verbouwing van het pand zijn gebleken, en de onwillige houding van de buren om mee te werken aan het herstel daarvan niet als een onvoorzienbare gebeurtenis worden aangemerkt. Hoewel verweerder beoordelingsvrijheid toekomt bij de toepassing van de hardheidsclausule, neemt dat niet weg dat in dat kader eenduidige criteria dienen te worden gehanteerd.
Daarbij komt nog dat zowel eisers als andere betrokkenen hebben aangevoerd dat door de uitvoeringsmedewerkers van verweerder uitlatingen zijn gedaan die niet stroken met de door verweerder geschetste uitvoeringspraktijk.
Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder er een uitvoeringspraktijk op na houdt waarbij zeker niet is uitgesloten dat in gelijksoortige gevallen verschillende beslissingen worden genomen op aanvragen om een splitsingsvergunning alsmede op verzoeken om verlenging van de aanhoudingstermijn.
2.4.5. De eindconclusie is dan ook dat verweerder de aanvraag voor een splitsingsvergunning op onjuiste gronden heeft afgewezen. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:4, eerste lid en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.4.6. De rechtbank ziet aanleiding om, gebruik makend van de haar in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid, zelf in de zaak te voorzien. Nu door eisers is gesteld dat alle gebreken inmiddels zijn hersteld, hetgeen verweerder niet heeft bestreden, en er nog altijd een plaats in het quotum voor splitsingsvergunningen voor eisers is gereserveerd, is naar het oordeel van de rechtbank na vernietiging van het bestreden besluit nog slechts één beslissing mogelijk, namelijk dat de gevraagde splitsingsvergunning wordt verleend. Het feit dat de gebreken (vlak na de bekendmaking van het bestreden besluit) zijn opgeheven onderstreept de juistheid van de door eisers in bezwaar ingenomen stelling dat ten tijde van de bekendmaking van het primaire besluit niet onvoldoende was verzekerd dat de gebreken zouden worden opgeheven. De rechtbank zal op hierna aan te geven wijze zelf in de zaak voorzien.
2.4.7. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers hebben gemaakt, welke worden begroot op € 644,-. Tevens zal het griffierecht aan eisers dienen te worden vergoed.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 20 februari 2007;
- verklaart het bezwaar van eisers tegen het besluit van 15 augustus 2006 gegrond en herroept dit besluit;
- bepaalt dat verweerder de door eisers aangevraagde splitsingsvergunning aan hen verleent binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 644,- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eisers;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan eisers het griffierecht ten bedrage van
€ 143,- (zegge: honderd drieënveertig euro) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 30 september 2008 door mr. T.P.J. de Graaf, voorzitter en mrs. C.A.E. Wijnker en E.J.W. Verhaagh, rechters, in tegenwoordigheid van mr. S. Leijen, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
de griffier, de voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B