Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 07/4242 BESLU
tussen:
1. de vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Schiphol (GEUS), thans GEUS, vereniging voor normen en waarden in de Luchtvaart, gevestigd te Aalsmeer,
2. [persoon 1] en [persoon 2], beiden wonende te [woonplaats],
eisers,
vertegenwoordigd door mr. F.H. Koers en [vertegenwoordiger eisers],
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, zetelend te ’s-Gravenhage,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. M.B. Gschwind en [vertegenwoordiger verweerder].
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), gevestigd te Schiphol,
belanghebbende,
vertegenwoordigd door mr. M.T. Vesseur.
1. PROCESVERLOOP
Op 12 september 2007 heeft de rechtbank Haarlem een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 2 augustus 2007 (hierna: het bestreden besluit).
Het beroepschrift is met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar deze rechtbank.
De rechtbank heeft naast LVNL ook Amsterdam Airport Schiphol (AAS, hierna: Schiphol) uitgenodigd als belanghebbende. Schiphol is niet ter zitting verschenen.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 12 juni 2008.
2. OVERWEGINGEN
In de nacht van 30 december 2005 heeft Schiphol bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat (hierna: de Inspectie) een vrijstelling ex artikel 8.23 Wet Luchtvaart aangevraagd om de Aalsmeerbaan na 23:00 uur te mogen gebruiken voor starts.
Op 30 december 2005 heeft de Hoofdinspecteur Toezichteenheid Luchthavens en Luchtruim namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat mondeling vrijstelling verleend voor maximaal 20 starts, vanaf baan 18L (de Aalsmeerbaan) in zuidelijke richting, te verrichten na 23:00 uur.
Blijkens de bij faxbericht van 11 juni 2008 aan de rechtbank toegezonden lijst zijn in die nacht in plaats van de 20 starts, 45 starts uitgevoerd vanaf baan 18L.
Op 12 januari 2006 is het besluit strekkende tot voornoemde vrijstelling, als bedoeld in artikel 8.23, vijfde lid, van de Wet Luchtvaart, op schrift gesteld en bekendgemaakt.
Bij brief van 25 mei 2006 hebben eisers verzocht om handhavend op te treden tegen overtreding van het vrijstellingsbesluit van 12 januari 2006 in de vorm van oplegging van een boete aan de overtreder. De overtreden norm waarop het verzoek om handhaving is gericht, betreft het in afwijking van de verleende vrijstelling verrichten van 45 starts in plaats van maximaal 20 starts.
Bij primair besluit van 14 december 2006 heeft verweerder het verzoek om handhavend optreden afgewezen. Onder verwijzing naar het rapport “Nachtstarts Schiphol in de nacht van 30 op 31 december 2005. Onderzoek naar feiten en omstandigheden” (hierna: het rapport) van de Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er sprake is geweest van een miscommunicatie tussen de belangrijkste betrokkenen over het maximum aantal starts dat van de Aalsmeerbaan kon vertrekken. De miscommunicatie kon niet worden opgemerkt omdat alle communicatie die avond telefonisch was gevoerd en mondeling werd doorgegeven. De verschillende opvattingen die zo ontstonden zijn die avond ongehinderd doorgegeven aan andere belanghebbenden. Voorts was het protocol, waarin is vastgelegd dat de aanvraag én verlening van de vrijstelling inclusief eventuele beperkende voorwaarden schriftelijk dient te geschieden, nog niet in werking getreden.
Tegen dit besluit hebben eisers tijdig bezwaar gemaakt.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder onder verwijzing naar voornoemd rapport overwogen dat niet is gebleken dat de inhoud en strekking van de vrijstelling en van de daaraan verbonden voorwaarden, voorafgaand aan de overtreding, in voldoende mate en toereikend is bekendgemaakt aan Schiphol en LVNL. Verweerder overweegt voorts dat niet is uit te sluiten en ook niet onaannemelijk is dat, als gevolg van de gebrekkige communicatie, een situatie is ontstaan waarbij Schiphol en LVNL niet bekend waren met de inhoud van de aan de vrijstelling verbonden voorwaarden. Verweerder stelt zich in heroverweging de vraag of onder de beschreven omstandigheden handhavend optreden achteraf legitiem en bestuurlijk juist is en beantwoordt deze vraag ontkennend omdat handhavend optreden in dergelijke gevallen in strijd zou zijn met de rechtszekerheid. Verweerder heeft zich concluderend op het standpunt gesteld dat, hoewel er sprake is van een beginselplicht tot handhaving, deze plicht niet zover kan strekken dat in de onderhavige situatie handhavend moet worden opgetreden, nu niet vaststaat dat de overtreders als gevolg van gebrekkige communicatie ten tijde van de overtreding bekend waren met de incidentele norm.
In beroep hebben eisers aangevoerd dat er voor 20 starts een vrijstelling is gegeven en dat het nachtvluchtverbod voor het overige in stand is gebleven. Uit het voornoemde rapport van de Inspectie van Verkeer en Waterstaat blijkt, anders dan verweerder stelt, duidelijk dat er slechts vrijstelling is gegeven voor 20 starts. Er is dus geen enkele grond voor de stelling dat de overtreders konden en mochten begrijpen dat er voor meer dan 20 starts vrijstelling was verleend. Het al dan niet toepassen van het protocol is dan ook niet relevant. Gelet op het voorgaande geeft, aldus eisers, het bestreden besluit blijk van een onjuiste beoordeling van de feiten.
De rechtbank overweegt als volgt.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
In artikel 8.23, vijfde lid, van de Wet Luchtvaart is – voor zover hier van belang – bepaald dat de Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, indien ten gevolge van een bijzonder voorval het normale gebruik van een luchthaven naar hun oordeel ernstig wordt belemmerd, vrijstelling kan verlenen van een regel in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB) of een in het LVB vastgelegde grenswaarde vervangen.
In artikel 3.1.5, vierde lid, van het LVB is bepaald dat het gebruik van het banenstelsel is gebonden aan de beperkingen die – voor zover relevant – zijn beschreven in de navolgende tabel.
Beperkingen banenstelsel
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Baan Starts Landingen Verboden in periode
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Baan 18L/36R
(Aalsmeerbaan) Baan 18L Baan 36R Van 23:00 tot 06:00 uur
De rechtbank stelt vast dat de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat zich in het besluit van 12 januari 2006 op het standpunt heeft gesteld dat op 30 december 2005 mondeling vrijstelling is verleend voor een maximum van 20 starts vanaf baan 18L.
Vast staat en niet in geschil is dat er uiteindelijk 45 starts hebben plaatsgevonden na 23:00 uur, hetgeen in strijd is met artikel 3.1.5, vierde lid van het LVB en de verleende vrijstelling.
De rechtbank ziet zichzelf gesteld voor de vraag of verweerder terecht van handhaving heeft afgezien omdat uit het ingestelde onderzoek blijkt dat sprake is van een gebrekkige communicatie.
Uit het rapport en protocol blijkt dat de piketfunctionaris van Schiphol de bedoelde vrijstelling heeft aangevraagd en ook dient aan te vragen. Ter zitting is door verweerder én LVNL gesteld dat bij een eventuele boete-oplegging LVNL als overtreder wordt aangemerkt.
Uit paragraaf 5.2 van voornoemd rapport blijkt dat door de onderzoekers van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, unit Inspectie Luchthavens en Luchtruim, gesprekken zijn gevoerd met de senior-inspecteur van de unit Inspectie Luchthavens en Luchtruim/Crisiscoördinator en met de Hoofdinspecteur van de Toezichteenheid Luchthavens en Luchtruim van de Inspectie van Verkeer en Waterstaat, [persoon 4].
De Hoofdinspecteur heeft verklaard om 21:52 uur gebeld te zijn door de contactpersoon Standing Committee van Schiphol ([persoon 3]) en aan deze, na overleg met de Hoofddirecteur Inspectie Verkeer en Waterstaat, om 21:55 uur telefonisch te hebben medegedeeld dat de Inspectie akkoord gaat met 20 starts vanaf baan 18L na 23:00 uur, met het verzoek een logboek bij te houden. Voorts heeft de Hoofdinspecteur verklaard die avond eveneens te zijn gebeld door de senior-inspecteur/Crisiscoördinator van de Inspectie en dat hij aan hem heeft meegedeeld dat hij toestemming had gegeven voor 20 starts vanaf baan 18L.
De rechtbank stelt vast dat geen nader onderzoek is gedaan naar de verdere communicatie tussen [persoon 3] en de operationele dienst van de LVNL.
De senior-inspecteur/Crisiscoördinator heeft verklaard die avond omstreeks 23:00 uur te zijn gebeld door de crisiscoördinator van het DCC (Departementaal Crisis Coördinatiecentrum), welke aan hem vroeg of het klopte dat de Inspectie aan Schiphol een vrijstelling had verleend om van baan 18L te starten. Deze crisiscoördinator DCC was benaderd door de crisiscoördinator van het LVNL welke niet op de hoogte was van de vrijstelling. De seniorinspecteur/Crisiscoördinator heeft vervolgens de Hoofdinspecteur gebeld, van wie hij vernam dat deze vrijstelling had verleend voor 20 starts van baan 18L, in verband met het vertrek van 900 passagiers. De seniorinspecteur/Crisiscoördinator heeft verklaard vervolgens omstreeks 23:15 uur te hebben gebeld te hebben met de crisiscoördinator van de LVNL en hem te hebben medegedeeld dat de Inspectie een vrijstelling had gegeven voor 20 vluchten vanaf baan 18L.
De rechtbank heeft geen redenen te twijfelen aan de juistheid van deze verklaringen.
Uit deze verklaringen leidt de rechtbank af dat Schiphol, die de banen voor de vluchten ter beschikking stelt, in de persoon van [persoon 3], rechtstreeks door de Hoofdinspecteur op de hoogte is gesteld van de maximumnorm van 20 vluchten en dat de LVNL, die de vluchten uitvoert, in de persoon van haar crisiscoördinator LVNL, van dezelfde norm op de hoogte is gesteld door de Hoofdinspecteur door tussenkomst van de seniorinspecteur/Crisiscoördinator.
Beantwoording van de vraag of en de reden waarom deze maximum-norm van 20 vluchten niet als zodanig bij de operationele dienst van LVNL terecht is gekomen, is naar het oordeel van de rechtbank hier voor verweerder niet van belang. De miscommunicatie binnen de LVNL en tussen Schiphol en LVNL, dient immers voor rekening en risico van Schiphol en LVNL zelf te komen. De rechtbank kan daarom verweerder niet volgen in haar conclusie dat deze miscommunicatie er voor verweerder toe moet leiden dat van handhavend optreden achteraf dient te worden afgezien vanwege strijd met de rechtszekerheid.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom op basis van de gebleken feiten en omstandigheden door verweerder diende te worden afgezien van handhaving.
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd en aan verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x € 322). Tevens dient de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan eisers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
- veroordeelt de minister van Verkeer en Waterstaat in de kosten van het geding, aan de zijde van eisers begroot op een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdenvierenveertig euro), door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) te betalen aan eisers;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdenvijfentachtig euro) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 25 augustus 2008 door mr. A.C. Loman, voorzitter,
mrs. Y.A.A.G. de Vries en A.E.J.M. Gielen, leden,
in tegenwoordigheid van mr. V.M. Behrens, griffier,
en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B