Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07/2998 WMO
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiser],
wonende te Amsterdam,
eiser,
vertegenwoordigd door mr. M.F. Vermaat,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden.
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 25 januari 2007 eisers vervoerskostenvergoeding per 1 januari 2007 beëindigd.
Bij besluit van 16 juli 2007 heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (bestreden besluit I).
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 21 augustus 2008 (bestreden besluit II) heeft verweerder aan eiser alsnog een vervoerskostenvergoeding toegekend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van een enkelvoudige kamer behandeld op 27 augustus 2008.
De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Bij brief van 4 november 2008 heeft de rechtbank aan partijen een aantal nadere vragen gesteld. Verweerder en eiser hebben hierop bij brief respectievelijk bij faxbericht van 26 november 2008 gereageerd.
Op 2 december 2008 heeft de meervoudige kamer de zaak ter zitting gevoegd behandeld met de zaken [persoon 1] (AWB 07/3485 WMO), [persoon 2] (AWB 08/175 WMO) en [persoon 3] (AWB 08/1051 WMO).
Partijen hebben zich op beide zittingen doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Na het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst om in de zaken afzonderlijk uitspraak te doen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 25 januari 2007 heeft verweerder de aan eiser verstrekte vervoerskostenvergoeding per 1 januari 2007 beëindigd, omdat eiser bij de aanvraag om verlenging van de voorziening heeft vermeld dat hij niet meer beschikt over een eigen auto, maar (tijdelijk) gebruik maakt van de auto van zijn zoon. Tegen dit besluit heeft eiser tijdig bezwaar gemaakt.
2.2. Bij bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft daartoe overwogen dat eiser niet voldoet aan de in de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (Vmo) en de Beleidsregels voor de voorzieningen uit de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gestelde voorwaarden voor verstrekking van een vervoerskostenvergoeding voor het gebruik van een (eigen) auto, nu uit het indicatieadvies van Argonaut van 10 juli 2006 is gebleken dat eiser gebruik kan maken van het aanvullend openbaar vervoer (AOV).
2.3. In beroep heeft eiser het besluit gemotiveerd betwist.
2.4. Bij bestreden besluit II heeft verweerder eiser meegedeeld dat alsnog een tegemoetkoming in het gebruik van de eigen auto zal worden toegekend van € 597,- over de periode 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007.
2.5. Eiser heeft zijn beroep ter zitting op 27 augustus 2008 gehandhaafd.
De rechtbank zal het door eiser ingestelde beroep tegen het bestreden besluit I ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb beschouwen als zijnde mede gericht tegen het bestreden besluit II.
het beroep tegen bestreden besluit I
2.6.1. Verweerder heeft bij het bestreden besluit II een nieuw besluit heeft genomen op het bezwaar van eiser, welk besluit in de plaats is gekomen van bestreden besluit I. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I. Eiser heeft geen verzoek om schadevergoeding gedaan.
De rechtbank zal het beroep, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit I, dan ook vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaren.
2.6.2. De rechtbank zal verweerder, op de in rechtsoverweging 2.16 opgenomen wijze, veroordelen in de proceskosten.
2.6.3. Het griffierecht wordt geacht mede te zijn voldaan ten behoeve van het beroep tegen het bestreden besluit II.
het beroep tegen bestreden besluit II
2.7. Bij bestreden besluit II heeft verweerder, onder de kop “Beschikking Wet voorziening gehandicapten (Wvg)”, aan eiser alsnog een vervoerskostenvoorziening voor het gebruik van een personenauto toegekend . Deze tegemoetkoming heeft verweerder vastgesteld op € 597,- over de periode 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007.
2.8. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit II is gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag, nu de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) hier van toepassing is.
Verder is verweerder niet bevoegd tot het vaststellen van nadere regels, nu de bevoegdheid tot het opstellen van een verordening in artikel 5 van Pro de Wmo aan de gemeenteraad is opgedragen. De door verweerder vastgestelde regels ontberen daarom een wettelijke grondslag. Eiser heeft verder aangevoerd dat de vergoeding van € 597,- te laag is gelet op de werkelijke kosten. Verweerder heeft bij de vaststelling van de kilometervergoeding aangesloten bij de vergoeding zoals die werd gehanteerd bij de uitvoering van de (voormalige) Wet Reïntegratie arbeidsgehandicapten (Wet REA) door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Nu het UWV in 2007 de kilometerprijs van € 0,29 heeft verhoogd naar € 0,34, omdat de uitgangspunten van de kilometerprijsberekening niet meer valide bleken, moet ook verweerder deze nieuwe grondslag voor de berekening hanteren en bij de vervoerskosten¬voorziening van een prijs van € 0,34 per kilometer uitgaan.
2.9. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad, ingevolge artikel 156 van Pro de Gemeentewet, aan het college bevoegdheden kan overdragen. De gemeenteraad van Amsterdam heeft in de Vmo bevoegdheden overgedragen. Tot die overdracht behoort bijvoorbeeld de bevoegdheid om nadere regels vast te stellen over individuele voorzieningen, waaronder vervoersvoorzieningen.
Verder moet, volgens verweerder, de vergoeding van € 597,- op basis van € 0,29 per kilometer als toereikend worden beschouwd.
wettelijk kader / overgangsrecht
2.10.1. Met ingang van 1 januari 2007 is de Wmo in werking getreden en is de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) ingetrokken. De Wvg blijft, ingevolge artikel 40, eerste lid, onder d, van de Wmo, op een aanvraag om een vervoersvoorziening van toepassing tot drie maanden nadat de gemeenteraad de verordening op grond van de Wmo heeft vastgesteld, maar uiterlijk tot een jaar na de inwerkingtreding van de Wmo.
2.10.2. De rechtbank stelt vast dat eiser de aanvraag heeft ingediend op 4 december 2006 en dat verweerder daarop heeft beslist bij (primair) besluit van 25 januari 2007.
De rechtbank stelt verder vast dat de gemeenteraad van Amsterdam op 27 september 2006 de Vmo heeft vastgesteld en bekendgemaakt. Deze datum ligt meer dan drie maanden voor de datum van de invoering van de Wmo, zodat verweerder in beginsel op alle (primaire) besluiten die zij na 1 januari 2007 neemt de Wmo moet toepassen.
Verweerder had dan ook het besluit van 25 januari 2007, gelet op het bepaalde in artikel 40, eerste lid, onder d, van de Wmo, op de Wmo moeten baseren.
2.10.3. Hoewel ter zitting verweerder desgevraagd heeft verklaard dat de Wmo van toepassing is, stelt de rechtbank vast dat uit het bestreden besluit II niet eenduidig blijkt dat verweerder met toepassing van de Wmo heeft beslist. Behalve de koptekst van dit besluit (beschikking Wet voorziening gehandicapten Wvg) verwijst verweerder in dit besluit naar de Verordening voorzieningen gehandicapten, terwijl anderzijds wordt gesproken over de Wmo-voorziening van eiser.
Verweerder heeft het besluit dan ook ondeugdelijk gemotiveerd nu daaruit niet eenduidig valt op te maken op welk wettelijke regeling het is gebaseerd.
2.10.4. De rechtbank zal het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond verklaren en het besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb.
2.11. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit II in stand kunnen blijven.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend op grond van de navolgende overwegingen.
delegatie van verordenende bevoegdheden
2.12.1. In artikel 5, eerste lid, van de Wmo is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
De gemeenteraad van Amsterdam heeft hiertoe de Verordening maatschappelijke ondersteuning (Vmo) vastgesteld.
2.12.2. Verweerder heeft op grond van artikel 20, eerste lid, van de Vmo regels opgesteld met betrekking tot de in Hoofdstuk 3 van de Vmo genoemde individuele voorzieningen, te weten de Nadere regels voor de algemene vervoersvoorzieningen en de individuele voorzieningen uit de Vmo (hierna: de Nadere Regels).
2.12.3. Ingevolge artikel 147, eerste lid, van de Gemeentewet worden gemeentelijke verordeningen door de raad vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college of de burgemeester is toegekend.
2.12.4. Ingevolge artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad aan het college bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. In het tweede en derde lid van dit artikel worden een aantal gevallen opgesomd waarin de raad de bevoegdheid in ieder geval niet of slechts onder voorwaarden kan overdragen.
2.12.5. De rechtbank stelt vast dat de vaststelling van de voorwaarden voor en hoogte van financiële tegemoetkomingen in de kosten van vervoer niet behoort tot de in het tweede en derde lid van artikel 156 van Pro de Gemeentewet uitgezonderde categorieën.
Er is dus sprake van overdracht van bevoegdheden door de raad krachtens de wet als bedoeld in artikel 147 van Pro de Gemeentewet, welke in het normale bevoegdhedenstelsel in het kader van die wet als rechtsgeldig moet worden beschouwd. Dit zou echter anders kunnen liggen als de Wmo, zijnde de medebewindswet waarop de onderhavige verordenende bevoegdheid berust, deze bevoegdheid expliciet aan de raad zou voorbehouden, althans zich tegen delegatie daarvan zou verzetten.
2.12.6. De rechtbank kan uit artikel 5 van Pro de Wmo noch uit de wetsgeschiedenis afleiden dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om exclusief aan de gemeenteraad de verordenende bevoegdheid toe te kennen.
2.12.7. In de Memorie van Toelichting bij artikel 5 van Pro de Wmo (TK 2004-2005, 30 131, nr. 3, p. 31-32) is opgemerkt:
“In dit artikel wordt voor de gemeente de verplichting neergelegd om een verordening te maken over de verlening van voorzieningen. […] De formulering van deze bepaling is zeer ruim gelaten. De gemeente krijgt alle ruimte om de uitwerking van de verlening van voorzieningen naar eigen inzicht vorm te geven. In vergelijking met de Wvg, die eveneens een verordeningsplicht kent, is deze bepaling dan ook sterk gedereguleerd.”
De rechtbank acht voorts van belang dat in de betreffende Kamerstukken op diverse plaatsen ook in algemene zin wordt gesproken van “de gemeente”. In dit verband verwijst de rechtbank naar de Memorie van Toelichting, algemeen deel (TK 2004-2005, 30 131, nr. 3, p. 10), waarin onder meer wordt opgemerkt:
“Als extra waarborg verplicht het wetsvoorstel in artikel 5 de Pro gemeente tot het opstellen van een verordening voor individuele voorzieningen.”
Verder wordt in de Memorie van Antwoord (EK 2005-2006, 30 131, C. p. 7) door de staatssecretaris op vragen van de PvdA als volgt geantwoord:
“Het is juist dat de positie van de burgers door de amendering van het wetsvoorstel is versterkt. Dat betekent niet dat de oorspronkelijke bedoeling van het wetsvoorstel met betrekking tot lokale beleidsvrijheid principieel is veranderd. In het huidige wetsvoorstel is er nog steeds sprake van horizontale verantwoording. Het gemeentebestuur bepaalt samen met de gemeenteraad welke prestaties er op verschillende prestatievelden worden neergezet. Vanuit het Rijk vindt daarop geen sturing plaats. Kortom, de beleidsvrijheid van de gemeente staat ook in het huidige wetsvoorstel nog steeds overeind.”
Deze passages duiden er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat de wetgever de verordenende bevoegdheid exclusief heeft willen toekennen aan de gemeenteraad.
2.12.8. Bij verordenende bevoegdheden kan ook de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht daarvan verzetten. De grens van de delegatiebevoegdheid van - in dit geval - de gemeenteraad zou kunnen liggen bij zaken die essentieel zijn in de verhouding tussen het college van burgemeester en wethouders (het college) en de gemeenteraad. In geval van politieke keuzen en algemene normstellende bepalingen ligt het voor de hand dat de regelgevende bevoegdheid is voorbehouden aan de gemeenteraad, bij overige zaken kan (ook) het college regels kunnen opstellen.
2.12.9. Voor het oordeel in de onderhavige zaak is van belang dat in - onder meer - artikel 2, tweede en derde lid, van de Vmo in samenhang met de artikelen 30 en 31 van de Vmo is neergelegd onder welke voorwaarden bepaalde vervoersvoorzieningen kunnen worden verstrekt, waaronder een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van een (eigen) auto of vervoer door derden, de zogeheten vervoerskostenvergoeding. Naar het oordeel van de rechtbank is de bevoegdheid tot het vaststellen van de (jaarlijks te indexeren) hoogte van de vergoeding niet zodanig essentieel in de verhouding tussen raad en college dat de aard daarvan zich tegen delegatie aan het college zou verzetten.
2.12.10. Gezien het voorgaande faalt de grond van eiser dat de gemeenteraad de vaststelling van de hoogte van de vervoerskostenvergoeding niet heeft mogen delegeren aan verweerder.
verbindende kracht van de Nadere regels
2.13.1. Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur, die algemeen verbindende voorschriften inhouden, niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Ingevolge het tweede lid geschiedt bekendmaking door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
2.13.2. Volgens de verklaring van de gemachtigde(n) van verweerder ter zitting zijn de Nadere Regels niet bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van Amsterdam. Van het bestaan van de Nadere Regels is volgens de gemachtigde(n) melding gemaakt in een - niet nader omschreven – krant waarin is vermeld dat de regels integraal staan vermeld op de site van de gemeente op het internet. Deze wijze van bekendmaking acht de rechtbank onvoldoende om te voldoen aan de in artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet voor een rechtsgeldige bekendmaking gestelde eisen. De Nadere Regels missen naar het oordeel van de rechtbank dan ook verbindende kracht als algemeen verbindend voorschrift.
2.13.3. Dit betekent evenwel niet dat aan deze regels in het geheel geen betekenis kan worden toegekend. De rechtbank is van oordeel dat de Nadere Regels aangemerkt kunnen worden als beleidsregels van verweerder ter invulling van de in de verordening van de gemeenteraad neergelegde criteria. Zij zijn naar het oordeel van de rechtbank op een voldoende wijze bekendgemaakt met publicatie in een krant en de verwijzing daarbij naar de internetsite van de gemeente.
2.13.4. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat de vaststelling van de kilometerprijs niet direct ziet op de voorwaarden voor het verkrijgen van een vervoersvoorziening. Dit onderwerp behoeft dan ook niet, naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het bepaalde in artikel 5 van Pro de Vmo, bij verordening te worden vastgesteld. Verweerder kan dit (ook) in beleidsregels neerleggen.
de hoogte van de vergoeding
2.14.1. Ter nadere invulling van de in de Vmo neergelegde algemene voorwaarden voor verstrekking van de bedoelde vervoersvoorziening zijn in artikel 28 van Pro de Nadere Regels de maximale jaarbedragen neergelegd die het college (verweerder) kan verstrekken. De bij het bestreden besluit II toegekende tegemoetkoming van € 597,- voor 2.000 leefkilometers (na indexering per 1 januari 2007 op grond van artikel 36 van Pro de Vmo), is gebaseerd op artikel 28 van Pro de Nadere Regels hetgeen neerkomt op een vergoeding van € 0,2985 per kilometer.
2.14.2. De rechtbank is van oordeel dat de keuze(n) die de gemeenteraad en het college hebben gemaakt bij de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de compensatieplicht zoals omschreven in artikel 5 van Pro de Wmo in beginsel moet(en) worden gerespecteerd, onverminderd de rechtsplicht om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.
2.14.3. De rechtbank stelt vast dat eiser enkel heeft gesteld dat de vergoeding van (ruim)
€ 0,29 per kilometer afgezet tegen de werkelijke kosten per kilometer onvoldoende is. Daarbij heeft eiser er op gewezen dat verweerder aansluiting moet zoeken bij de door het UWV gehanteerde norm van € 0,34 per kilometer. Eiser heeft zijn stelling niet cijfermatig of anderszins nader onderbouwd. De rechtbank heeft dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een vergoeding van (ruim) € 0,29 per kilometer eiser onvoldoende compensatie biedt van zijn beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Verder heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor de stelling dat verweerder een blijvende koppeling heeft beoogd met de norm van de (voormalige) Wet REA, dan wel met de norm die het UWV hanteert.
2.14.4. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verweerder op grond van het bepaalde in artikel 4 van Pro de Wmo voor het jaar 2007 gehouden was om een hogere vervoerskostenvergoeding toe te kennen dan een bedrag van € 597,-.
De hiertegen gerichte grond van eiser faalt dan ook.
2.15. Het voorgaande maakt dat de rechtbank, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand zullen blijven.
de kosten
2.16. De rechtbank zal verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, veroordelen in de proceskosten. Die kosten zijn begroot op € 966,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting op 27 augustus 2008, 0,5 punt voor het verstrekken van nadere inlichtingen bij faxbericht van 26 november 2008 en 0,5 punt voor de nadere zitting op 2 december 2008 x € 322,- per punt) als kosten van verleende rechtsbijstand. Omdat aan eiser voor dit beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de Rechtsbijstand dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb de betaling te geschieden aan de griffier van de rechtbank. Verder moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 39,- vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit II, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 966,-, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van deze rechtbank;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan eiser het door hem betaalde griffierecht ter
hoogte van € 39,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 19 februari 2009 door mr. J.P. Smit, voorzitter en
mrs. C.F. de Lemos Benvindo en C.A.E. Wijnker, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. I.H.H. Krajenbrink, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier De voorzitter,
De griffier is buiten staat
de uitspraak te ondertekenen.
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht
Afschrift verzonden op:
DOC: B