Uitspraak
vonnis
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector civiel recht, voorzieningenrechter
zaaknummer / rolnummer: 430841 / KG ZA 09-1314 HJ/PvV
Vonnis in kort geding van 10 juli 2009
in de zaak van
1. de vereniging
VERENIGING WINKELCENTRUM IN DE BANNE,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres bij dagvaarding van 26 juni 2009,
en 57 andere eisers genoemd in de aan dit vonnis gehechte dagvaarding,
advocaat mr. M. van Weeren te Amsterdam,
tegen
het publiekrechtelijk lichaam
GEMEENTE AMSTERDAM, STADSDEEL AMSTERDAM-NOORD,
zetelend te Amsterdam,
gedaagde,
advocaat mr. E.A. Minderhoud te Amsterdam.
1. De procedure
Ter terechtzitting van 3 juli 2009 hebben eisers, verder gezamenlijk te noemen de winkeliers, gesteld en gevorderd overeenkomstig de in fotokopie aan dit vonnis gehechte dagvaarding. Gedaagde, verder te noemen stadsdeel Amsterdam-Noord, heeft verweer gevoerd met conclusie tot weigering van de gevraagde voorzieningen. Beide partijen hebben producties en pleitnota’s in het geding gebracht. Aan de zijde van de winkeliers waren ter terechtzitting, voor zover van belang, aanwezig: [persoon1], [persoon2] en mr. T.J. van Vugt. Aan de zijde van stadsdeel Amsterdam-Noord waren, voor zover van belang, aanwezig: [persoon3], [persoon4], [persoon5] en mr. Minderhoud. Na verder debat hebben partijen verzocht vonnis te wijzen.
2. De feiten
2.1. Eiseres sub 1 is een belangenvereniging van winkeliers. Eisers sub 2 tot en met 58 zijn allen winkeliers in Amsterdam-Noord.
2.2. Bij besluit van 17 december 2008 heeft de deelraad van het stadsdeel Amsterdam-Noord, onder meer, ter verruiming van de winkelopeningstijden bij wijze van proef een toeristisch regime ingesteld voor het gehele stadsdeel Amsterdam-Noord.
2.3. Bij uitspraak van 11 maart 2009 heeft de voorzieningenrechter van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBB) het besluit van
17 december 2008 met ingang van 11 april 2009 geschorst en bepaald dat deze schorsing voortduurt tot het moment waarop het besluit van 17 december 2008 wordt ingetrokken of vervangen door een andere besluit, dan wel het geschil anderszins een einde heeft genomen. De voorzieningenrechter heeft daartoe, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“8.7. (…) Het moge, zoals de voorzieningenrechter reeds eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 september 2007 (AWB 07/523, rechtspraak.nl, LJN: BB4274), zo zijn dat verweerder een mate van ruimte toekomt bij de beoordeling of er sprake is van voor de toepassing van – hier in samenhang gelezen met artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening – artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet relevante toeristische aantrekkingskracht, maar die ruimte is niet onbeperkt. Zeker niet wanneer de in artikel 3, derde lid, van de Wet aan de raad geattribueerde, in dit geval vervolgens aan de deelraad gedelegeerde, bevoegdheid wordt geplaatst in het perspectief van de geschiedenis van de totstandkoming van de Winkelsluitingswet 1976 en vervolgens die van de Winkeltijdenwet, waarvan delen hiervoor onder rubriek 2.2 zijn weergegeven. In dat perspectief bezien kan de conclusie, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, geen andere zijn dan dat bij het vormen van het oordeel of er sprake is van toeristische aantrekkingskracht als hiervoor bedoeld door verweerder niet uit het oog mag worden verloren dat het hier een uitzondering betreft op de hoofdregel dat winkels op zondag in beginsel gesloten zijn.
Het voorgaande betekent dat de woorden "toerisme" en "aantrekkingskracht voor dat toerisme" strikt dienen te worden geïnterpreteerd, aangezien bij een andere benadering het verbod tot zondagsopenstelling zoals vervat in artikel 2, eerste lid, van de Wet, feitelijk illusoir zou worden gemaakt. Dat betekent dat wanneer natuur- of stedeschoon, toeristische recreatiecentra en toeristische evenementen zich niet in betekenende mate onderscheiden van datgene wat ter zake bij vele andere gemeenten voor handen is, deze omstandigheden op zichzelf noch tezamen de toeristische aantrekkingskracht kunnen vormen waarop artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet – en hier dus ook meergenoemd artikel 11 – het oog heeft, zulks omdat bij een andere interpretatie het uitzonderingskarakter van de desbetreffende bepaling teloor zou gaan. Het zal, zoals van regeringswege bij de behandeling van de Winkelsluitingswet 1976 en de Wet ook is aangegeven, moeten gaan om toeristische trekpleisters die, los van de gelegenheid tot winkelen, zelf in een in aanmerking te nemen mate ("publieksstroom"; memorie van toelichting bij de wijziging van de Winkelsluitingswet 1976, p. 8) toeristen naar de desbetreffende gemeente of de(e)l(en) van de gemeente trekken.
(…)
Specifiek ingaande op hetgeen in meergenoemde brief van het DB van 18 december 2008 aan burgemeester en wethouders van Amsterdam als de toeristische aantrekkingskracht van Amsterdam is gepresenteerd, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Op basis van de in die brief genoemde aanwezigheid van een camping en diverse guesthouses, hotels en bed & breakfasts in Amsterdam-Noord kan op zichzelf niet aannemelijk worden geacht dat sprake is van relevant op Amsterdam-Noord gericht toerisme. Uit het feit dat in deze accommodaties toeristen verblijven, volgt immers nog niet dat deze toeristen daar verblijven met als doel Amsterdam-Noord te bezoeken, teminder nu dit stadsdeel (nog) niet over een echte, naar zal blijken, zogenoemde toeristische trekker beschikt.
De waterrecreatie in de vorm van een gratis tocht met de pont over het IJ en boot- en kanoverhuur onderscheiden zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in betekenende mate van de waterrecreatie die bij vele andere gemeenten voor handen is.
Op de NDSM-werf worden weliswaar van tijd tot tijd evenementen georganiseerd, maar dat deze tot gevolg hebben dat aldus een op Amsterdam-Noord gerichte stroom toeristen op gang is gekomen is niet aannemelijk geworden. Het moge voorts zo zijn dat de pannenkoekenboot jaarlijks 35.000 bezoekers weet te trekken, maar het feit dat die boot mede opereert vanuit Amsterdam-Noord wijst nog niet op het bestaan van op Amsterdam-Noord gericht toerisme.
De voorzieningenrechter acht evenmin aannemelijk gemaakt dat de bouwstijl en architectuur van de tuindorpen, noodwoningen, aan de Waterlandse Zeedijk gelegen dorpen, dan wel de restanten van het industriële en scheepsbouwverleden aan de noordelijke IJ oever, een in aanmerking te nemen, op Amsterdam-Noord gerichte, toeristenstroom trekt.
Voorts is in de brief van 18 december 2008 vermeld dat het gebied Waterland jaarlijks een stroom van één miljoen bezoekers trekt. Dit argument kan evenmin tot het door verweerder gewenste resultaat leiden. Deze, gestelde, stroom van bezoekers, ziet immers niet uitsluitend – verweerder betoogt dat ook niet – op het in stadsdeel Amsterdam-Noord gelegen deel van Waterland met de dorpen Ransdorp, Zunderdorp en Holysloot. Waterland bestrijkt immers tevens, zoals door verweerder ter zitting ook is toegegeven, minst genomen ook, het grondgebied van de gemeente Waterland. Mede gelet op het feit dat tot dit grondgebied, onder meer, Broek in Waterland, Marken en Monnickendam behoren, is het weinig aannemelijk dat deze stroom van één miljoen bezoekers is gericht op Amsterdam-Noord. Dat deze personen dóór het gebied Waterland voor zover dat behoort tot Amsterdam-Noord trekken, zoals van de zijde van verweerder ter zitting nog is opgemerkt, maakt enige gerichtheid op Amsterdam-Noord niet aannemelijk. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat wandelaars en fietsers naar en rond de dorpen Zunderdorp, Ransdorp en Holysloot in omvang en samenstelling kunnen worden aangemerkt als een op Amsterdam-Noord gerichte "stroom" toeristen.
De voorzieningenrechter voelt zich in dit oordeel gesterkt door de inhoud van de, inmiddels door de raad van de gemeente Amsterdam vastgestelde, beleidsnotitie "Ontdek Amsterdam!" van 14 oktober 2008.
(…)
8.8 Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot het, voorlopige, oordeel dat al hetgeen verweerder heeft aangedragen, onvoldoende aannemelijk maakt dat er sprake is van een op Amsterdam-Noord of een gedeelte daarvan gericht toerisme in een omvang die voor toepassing van het hier toepasselijke, in de Wet en in de Stadsdeelverordening neergelegde, normatieve kader, relevant is. Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies.
Enerzijds moet ernstig worden getwijfeld aan de verbindendheid van artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening, op welk artikel verweerder zijn besluit van 17 december 2008 heeft gebaseerd. Anderzijds is verweerder er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat ten aanzien van het stadsdeel Amsterdam-Noord sprake is van een toeristische situatie waarin met recht toepassing kan worden gegeven aan dat artikel in samenhang bezien met artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet.
Uit het dossier rijst het beeld op dat de aanwezigheid van een relevante mate van toerisme gericht op Amsterdam-Noord op dit moment meer een ambitie is dan een gegeven. Kenmerkend op dit punt is de volgende passage uit de beleidsnotitie "Ontdek Amsterdam!" (p. 26):
" Noord heeft nog nauwelijks bekendheid bij de toerist. "
In lijn hiermee is op zichzelf wel weer begrijpelijk dat blijkens het tot de gedingstukken behorende verslag van de deelraadsvergadering van
17 december 2008, in die vergadering het al dan niet aanwezig zijn van op Amsterdam-Noord gericht toerisme geen rol van betekenis heeft gespeeld en vooral aandacht is besteed aan het belang van de zondagsopenstelling vanuit economisch perspectief.
De tekst en toelichting van artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet, zoals die nu geldt, alsmede het, daarbij kennelijk aansluiting zoekende, artikel 11 van Pro de Stadsdeelverordening, verzetten zich evenwel tegen een zodanige benaderingswijze.”
2.4. Op 25 mei 2009 heeft Grontmij/Van der Tuuk in opdracht van het stadsdeel Amsterdam-Noord het rapport “Toerisme in Amsterdam-Noord” opgesteld. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
“1.2. Doelstelling
Het doel van deze notitie is het leveren van een beargumenteerde onderbouwing van de benoeming van het stadsdeel Amsterdam-Noord tot ‘toeristisch gebied’ zodat een structurele openstelling van het winkelapparaat in het stadsdeel wettelijk mogelijk is.
(…)
2.1. Kernkwaliteiten
Het stadsdeel Amsterdam-Noord biedt de bezoeker van Amsterdam aantrekkelijke alternatieven. Weliswaar zijn toeristen in Amsterdam vooral gericht op de binnenstad, bij een langer verblijf of bij herhalingsbezoek wil men graag meer van de stad en omgeving zien. Dit komt mede door en verschuiving van de belangstelling van de bezoekers naar cultuurhistorie, agrotoerisme en grootstedelijke cultuur zoals theater, beeldende kunst, culturele festivals en muziek.
Amsterdam-Noord speelt hier met een aantal sterke troeven succesvol op in. Enerzijds vanwege de ligging nabij de binnenstad, anderzijds omdat Amsterdam-Noord een aantal toeristische kernkwaliteiten herbergt: authenticiteit, beleving, variatie, moderne grootstedelijke cultuur en cultuurhistorie. Daar komt bij dat het beleid van de gemeente Amsterdam er op gericht is om de toeristenstroom meer over de stad te spreiden. Hierbij ligt de focus onder meer op de Noordelijke IJ-oever. Zo ontstaat een uitbreiding van het deel van Amsterdam dat als ‘centrum’wordt ervaren en wordt de aantrekkelijkheid van Amsterdam als toeristische destinatie vergroot
(…)
4 Omvang van het toerisme
De beschikbare toeristische cijfers van Amsterdam-Noord laten zien dat het stadsdeel een aanzienlijke aantrekkende toeristische functie heeft.
4.1. Verblijfstoerisme
(…)
De verblijfsaccommodaties in Amsterdam-Noord trokken in 2008 totaal bijna 360.000 gasten; de meeste gasten verblijven in hotels. De hotels hebben een bezettingsgraad die gelijk of hoger is dan het gemiddelde voor heel Amsterdam (75,2%). Voor Nederlandse begrippen is hier sprake van een bovengemiddelde bezettingsgraad. Dergelijke bezettingsgraden betekenen dat er veel vraag is naar overnachtingsmogelijkheden in het stadsdeel en dat er ruimte is voor een uitbreiding van het hotelaanbod.
4.2. Dagtoerisme
Over het aantal dagtoeristen dat de attracties in Amsterdam bezoekt zijn weinig cijfers bekend. De Pannenkoekenboot trekt jaarlijks 35.000 gasten.
Wel is bekend hoeveel bezoekers met een gehuurde fiets naar Amsterdam-Noord gaan. Dit geeft een indicatie van de aantrekkingskracht van het stadsdeel. Naast bezoek per fiets zullen veel toeristen ook gebruik maken van andere vervoersmiddelen, zoals te voet of per auto om het stadsdeel te verkennen. Hierover zijn geen gegevens bekend.
(…)
Via het fiets-voetveer in Holysloot zijn in 2008 8100 mensen overgezet. Het historische Buurtveer, van het Centraal Station naar de haven van Nieuwendam vervoert in de zomermaanden 7.500 mensen.
Jaarlijks bezoeken 1.000.000 bezoekers (recreanten en toeristen) het Waterland. Dat is daarmee een belangrijke toeristische trekpleister. De logische toegangsroutes vanaf het centrum van Amsterdam lopen door of vlak langs de winkelcentra in Amsterdam-Noord.
4.3 Horeca
In het stadsdeel zijn vijf grote restaurants die veel bezoekers trekken. De tabel geeft een overzicht van het totaal aantal bezoekers van buiten het stadsdeel. Via de digitale afrekeningen is nagegaan welke klanten van buiten Amsterdam-Noord komen en derhalve als toerist kunnen worden meegeteld. Totaal zijn dit in 2008 ruim 260.000 bezoekers.
(…)
4.4. Evenementen
Amsterdam-Noord wordt steeds levendiger met de toename van evenementen. In 2008 vonden er veel evenementen plaats. De evenementen langs de IJ-oevers trokken 151.000 bezoekers terwijl de evenementen in de rest van Amsterdam-Noord 125.000 bezoekers trokken. In totaal dus ruim 275.000 bezoekers.
(…)
5. Conclusies
Getalsmatig is Amsterdam-Noord een belangrijke trekker voor toeristen. Jaarlijks bezoeken zo’n 360.000 mensen de verblijfsaccommodaties, 260.000 mensen van buiten Amsterdam-Noord bezoeken de restaurants en 275.000 mensen brengen een bezoek aan de evenementen. Daar komt nog bij dat het gebied Waterland jaarlijks zo’n 1 miljoen bezoekers verwelkomt, een gedeelte daarvan zal Amsterdam-Noord bezoeken. Al deze bezoeken zijn gericht op het toeristische aanbod en niet in de eerste plaats op het winkelen.
Om een indruk van het totale bezoekersaantal te krijgen, mogen de voorgaande cijfers niet zomaar bij elkaar worden opgeteld. Het is namelijk niet bekend hoeveel van deze bezoeken combinatiebezoeken zijn. Wij schatten dat Amsterdam-Noord jaarlijks bezocht wordt door zo’n 500.000 á 600.000 mensen. Zo bezien heeft dit Stadsdeel een belangrijke toeristische functie. Na Amsterdam-Centrum is het wellicht het belangrijkste toeristengebied van Amsterdam. Een totaal aantal dagbezoekers van 560.000 zou zelfs een plaats in de Top 20 van Nederlandse dagattracties opleveren (zie bijlage).
Ook kwalitatief is sprake van een ruim toeristisch aanbod: vooral gericht op verblijfstoerisme, grootstedelijke cultuur, cultuurhistorie, water en natuur. Met name de Noordelijke IJ-oevers zijn reeds een toeristentrekker geworden vanwege de steeds belangrijkere culturele functie. De horeca breidt zich gestaag uit: het aanbod wordt groter, de openingstijden verruimen, ook op zondag. Horeca en winkels zijn aanvullende en gewenste voorzieningen op het bestaande toeristische aanbod.
(…)
Het voorgaande houdt in dat het toeristische aanbod van Amsterdam op zichzelf een aantrekkende werking moet hebben vanwege het feit dat het aanwezige natuur- en stedeschoon, de toeristische recreatiecentra en de evenementen zich betekenisvol onderscheiden van datgene wat bij vele andere gemeenten voorhanden is. Naar onze mening is dat in Amsterdam-Noord het geval.”
2.5. Op een door Cito-plan te Den Haag uitgegeven kaart (1e editie 2009) met de titel “Beleef Amsterdam-Noord de zonzijde van de stad” zijn de navolgende bezienswaardigheden vermeld met een foto en een pijl naar de plaats waar deze zich op de kaart bevinden:
- Holysloot
- Ransdorp
- Zunderdorp
- Purmerplein
- Observatorium
- Winkelcentrum Boven ’t Y
- Noorderpark
- Molen de Admiraal
- Buiksloterkerk
- Gemaal Kadoelerbreek
- Trommelwoningen
- Zonneplein
- Het Kraanspoor
- Knoop van Volten
- Overhoeks
- De Muur
- De Albatros
- Theater M-Lab
- Nieuwendammerdijk
- Oranjesluizen
- Poort van Noord
- Schellingwoude
- Durgerdam
Verder zijn op deze kaart 20 café’s en café/restaurants, 26 restaurants, 26 Bed&Breakfast gelegenheden, 4 hotels en 1 camping vermeld. Deze kaart bevat de volgende tekst:
“Deze kaart is een samenwerkingsverband van het Toeristisch Ondernemers Platform en het Stadsdeel Amsterdam-Noord.”
2.6. In de vergaderingen van de deelraad van het stadsdeel Amsterdam-Noord van 24 en 25 juni 2009 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel aan de deelraad, onder verwijzing naar het rapport van Grontmij/Van der Tuuk (zie 2.4.) voorgesteld om het besluit van 17 december 2008 in te trekken en een nieuw artikel 11 van Pro de Verordening Winkeltijden voor het Stadsdeel Amsterdam-Noord vast te stellen, dat als volgt luidt:
“Toerisme
De verboden vervat in artikel 2 van Pro de wet gelden, in verband met de toeristische aantrekkingskracht van dit gebied, niet:
a. voor het gehele grondgebied van het stadsdeel Amsterdam-Noord;
b. op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede kerstdag;
c. van 07.00 tot 22.00 uur.”
Dit voorstel is op 25 juni 2009 met 18 stemmen voor en 9 stemmen tegen door de deelraad aangenomen.
2.7. Op 30 juni 2009 is het besluit van de deelraad tot wijziging van artikel
11 van de Verordening Winkeltijden voor het Stadsdeel Amsterdam-Noord gepubliceerd. Daarbij is meegedeeld dat de wijziging acht dagen na de bekendmaking in werking treedt.
3. Het geschil
3.1. De winkeliers vorderen samengevat - de Verordening Winkeltijden voor het Stadsdeel Amsterdam-Noord, zoals op 25 juni 2009 gewijzigd, met onmiddellijk ingang buiten werking te stellen, althans het gedeelte van artikel 11 van Pro die verordening dat luidt “Toerisme, de verboden, vervat in artikel 2 van Pro de Wet gelden, in verband met de toeristische aantrekkingskracht van dit gebied niet: a. voor het gehele grondgebied van het stadsdeel Amsterdam-Noord” met onmiddellijke ingang buiten werking te stellen. Daarnaast vorderen de winkeliers dat stadsdeel Amsterdam-Noord bij wijze van voorschot op de schadevergoeding wordt veroordeeld tot het betalen van een bedrag van EUR 2.500,00 en dat stadsdeel Amsterdam-Noord wordt veroordeeld in de kosten van dit geding.
3.2. De winkeliers stellen daartoe - samengevat - dat het besluit van 25 juni 2009 onder het mom van “toeristisch gebied” de winkelopening op zondag op het gehele grondgebied van Amsterdam-Noord mogelijk maakt. Van enig noemenswaardig toerisme in Amsterdam-Noord is echter geen sprake. Deze wijziging van de verordening is dan ook evident in strijd met de Winkeltijdenwet. Voor de winkeliers is het ook feitelijk onmogelijk om zeven dagen per week open te zijn. Onder hen bevinden zich veelal bedrijven die door echtparen worden gerund. Deze ondernemers willen niet open op zondag. Zij willen een dag per week niet te hoeven werken en wel zonder dat de concurrentie er op oneigenlijke wijze vandoor gaat met hun omzet. Onderhavige procedure is feitelijk een herhaling van de procedure die bij het CBB resulteerde in de uitspraak van 11 maart 2009. Stadsdeel Amsterdam-Noord heeft de terloopse opmerking in die uitspraak dat het instellen van het toeristisch regime op de verkeerde wijze heeft plaatsgevonden, aangegrepen om het toeristisch regime opnieuw in te stellen. Ditmaal niet door het nemen van een besluit, maar door aanpassing van artikel 11 van Pro de verordening. In de uitspraak van 11 maart 2009 heeft de voorzieningenrechter echter benadrukt dat zelfs al zou het toeristisch regime via de juiste route zijn ingesteld, dat ook dan dat regime geen stand kan houden. Er is immer geen sprake van noemenswaardig toerisme gericht op Amsterdam-Noord, althans in ieder geval niet in een mate die vereist is voor het beroep op de toerisme-uitzondering zoals opgenomen in de Winkeltijdenwet. Sinds de uitspraak van 11 maart 2009 is er niets veranderd aan het gebrek aan toeristische aantrekkingskracht van Amsterdam-Noord. De uitspraak van 11 maart 2009, waarin in detail alle door het stadsdeel opgevoerde toeristische trekpleisters worden behandeld is dus nog steeds actueel. Het rapport van Grontmij/Van der Tuuk bevat geen nieuwe toeristische feiten die niet reeds in de uitspraak van 11 maart 2009 zijn behandeld. Dat rapport draagt op geen enkele wijze een onderbouwing aan voor de stelling van het stadsdeel dat Noord wel een toeristisch gebied is. Voor het instellen van een toeristisch regime is vereist dat het gaat om toeristische trekpleisters die los van de gelegenheid tot winkelen een in aanmerking nemende mate van toeristen naar de gemeente of een deel van de gemeente trekken. Daarvan is in Amsterdam-Noord geen sprake. Het rapport van Grontmij/Van der Tuuk, dat kennelijk is opgesteld om te proberen om de bevindingen uit de beleidsnotitie “Ontdek Amsterdam” van 14 oktober 2008, waarin valt te lezen “Noord heeft nog nauwelijks bekendheid bij de toerist”, te compenseren, kan niet bijdragen aan een andere conclusie.
3.3. Stadsdeel Amsterdam-Noord voert verweer waarop hierna, voor zover van belang, nader zal worden ingegaan.
4. De beoordeling
aanwijzing van het stadsdeel Noord als toeristisch gebied
4.1. Uitgangspunt van de Winkeltijdenwet 1996 is dat het verboden is een winkel voor het publiek geopend te hebben op zondag. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt ‘ten behoeve van op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme’. Zoals de voorzieningenrechter van de CBB heeft overwogen is de beoordelingsruimte voor stadsdeel Amsterdam-Noord of er sprake is van relevante toeristische aantrekkingskracht beperkt en dienen de woorden “toerisme” en “aantrekkingskracht voor dat toerisme” strikt te worden geïnterpreteerd. In dit geding is aan de orde of de aanwijzing van het gehele grondgebied van het Stadsdeel Noord als toeristisch gebied, met als gevolg dat zondagsopenstelling van winkels in het gehele Stadsdeel Noord mogelijk wordt, onrechtmatig is jegens de winkeliers.
4.2. Volgens de rechtspraak van de Hoge Raad (o.a. HR 1 juli 1983 NJ 1984, 360 en HR 16 mei 1986 NJ 1987, 251) kan de rechter de rechtmatigheid van regelgeving toetsen, indien dit geen wet in formele zin is, zoals in dit geval. De rechter kan als de vaststelling en uitvoering van een regel onrechtmatig is, deze buiten werking stellen. Hij zal echter terughoudend moeten toetsen. Het is niet de bedoeling dat de rechter zijn oordeel stelt in de plaats van het bestuursorgaan dat de regel heeft vastgesteld. Hij kan slechts de onrechtmatigheid van regelgeving vaststellen op de grond dat sprake is van willekeur omdat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen.
4.3. Te beoordelen is dus thans of de deelraad in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen Stadsdeel Amsterdam-Noord in zijn geheel als toeristisch gebied aan te merken. Daarbij dienen de argumenten te worden onderzocht die tot die vaststelling hebben geleid, zoals die door stadsdeel Amsterdam-Noord in dit geding zijn aangevoerd. Stadsdeel Amsterdam-Noord heeft zich in de eerste plaats beroepen op het onder 2.4 aangehaalde rapport Grontmij/Van der Tuuk. Verder heeft stadsdeel Amsterdam-Noord ter terechtzitting de voorzieningenrechter de onder 2.5 bedoelde kaart getoond met daarop aangegeven de toeristische trekpleisters in het stadsdeel Noord. Daaraan is nog toegevoegd dat in verschillende wijken ook nog Amsterdamse school architectuur is te bewonderen.
4.4. De winkeliers hebben zich op het standpunt geteld dat geen sprake is van noemenswaardige toeristische aantrekkingskracht van Amsterdam Noord. Zij verwijzen naar de onder 2.3 aangehaalde uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van beroep voor het bedrijfsleven van 11 maart 2009. Sindsdien is weliswaar het onder 2.4 aangehaalde rapport Grondmij/Van der Tuuk verschenen, maar dat is volgens de winkeliers niet geloofwaardig.
4.5. Een deel van de door stadsdeel Amsterdam-Noord genoemde “toeristische trekpleisters” zoals fietspaden, parken, openbare kunstwerken en kerkjes zijn in vrijwel elke gemeente in Nederland wel te vinden en onderscheiden zich daarmee voorshands niet in betekende mate van datgene wat ter zake bij vele andere gemeenten voor handen is. De vraag of deze zaken desondanks als toeristische trekpleisters kunnen gelden kan in het kader van dit kort geding niet nader worden onderzocht, nu daarvoor bewijslevering vereist is waarvoor in kort geding geen plaats is. Daarop is echter één uitzondering: het op de onder 2.5 genoemde kaart vermelde Winkelcentrum Boven ’t Y kan niet gelden als een toeristische trekpleister in het kader van de Winkeltijdenwet. Voor de vraag of een gebied als toeristisch gebied in de zin van de Winkeltijdenwet geldt, tellen ‘funshoppers’ niet mee (artikel 3 lid 3 onder Pro a van de Winkeltijdenwet 1996).
4.6. Ook als wordt uitgegaan van de door het Stadsdeel genoemde toeristische trekpleisters (met uitzondering van het Winkelcentrum Boven ’t Y), rechtvaardigt dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in ieder geval niet de aanwijzing van het gehele grondgebied van het Stadsdeel als toeristisch gebied. Zoals ter zitting besproken zijn er immers ook in het stadsdeel Noord gebieden van substantiële omvang (bijvoorbeeld de naoorlogse woonwijken) die in het geheel niet aantrekkelijk zijn voor toeristen. Aan het stadsdeel is daarom de vraag gesteld waarom het gehele stadsdeel als toeristisch gebied is aangewezen. Het door stadsdeel Amsterdam-Noord aangevoerde argument dat de toeristische trekpleisters over het gehele stadsdeel zijn verspreid kan de voorzieningenrechter niet overtuigen, omdat dit in tegenspraak is met de in het rapport Grondmij/Van der Tuuk en de aan de voorzieningenrechter getoonde kaart, volgens welke de gestelde toeristische trekpleisters vrijwel uitsluitend zijn gelokaliseerd langs de IJ-oevers en in landelijk Noord.
4.7. De vraag welke delen wel of niet door het stadsdeel als toeristische gebieden kunnen worden aangemerkt, kan door de voorzieningenrechter niet worden beantwoord. Wel merkt de voorzieningenrechter op dat bijvoorbeeld het winkelcentrum Boven ’t Y in ieder geval zodanig ver verwijderd lijkt van enige toeristische trekpleister, dat dit gebied redelijkerwijs niet als toeristisch gebied kan gelden.
4.8. Daarbij komt nog het volgende. De toerismebepaling in de Winkeltijdenwet is geschreven met het oog op de belangen van toeristen. Zoals de voorzieningenrechter van het College van beroep voor het bedrijfsleven reeds heeft overwogen blijkt uit het verslag van de deelraadsvergadering van 17 december 2008 dat in die vergadering het al dan niet aanwezig zijn van op Amsterdam-Noord gericht toerisme geen rol van betekenis heeft gespeeld en vooral aandacht is besteed aan het belang van de zondagsopenstelling vanuit economisch perspectief. De voorzieningenrechter constateert dat voor de vergadering van de deelraad van 24 en 25 juni 2009 hetzelfde geldt; er heeft daar geen inhoudelijke discussie plaatsgevonden over de vraag of van toerisme in Noord werkelijk sprake is en of het toerisme de openstelling van winkels op zondag vereist en zo ja voor welke gebieden binnen het stadsdeel dit dan geldt. De aanwijzing van het stadsdeel als toeristisch gebied lijkt geheel te zijn ingegeven door de wens de economische belangen van (bepaalde) ondernemers in het stadsdeel te dienen. De vergelijking met HR 1 juli 1983 NJ 1984, 360 dringt zich op. In die uitspraak ging het om de Prijzenwet, die niet werd gebruikt voor de conjuncturele doelen waarvoor die wet bedoeld is, maar voor een ander doel, namelijk het beheersen van de inkomens van medisch specialisten.
4.9. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het stadsdeel onrechtmatig heeft gehandeld door het gehele grondgebied van Amsterdam Noord als toeristisch gebied aan te wijzen. Zij had daartoe in redelijkheid niet kunnen komen en is daartoe bovendien overgegaan op oneigenlijke gronden.
schade
4.10. De winkeliers hebben ter zitting gesteld dat zij door de mogelijkheid van zondagsopenstelling gedwongen zijn ook hun winkels op zondag te openen, omdat zij anders een groot omzetverlies zouden lijden. Dit heeft echter tot gevolg dat hun kosten toenemen, welke kostentoename niet wordt goedgemaakt door een hogere omzet. De omzet verschuift alleen maar naar de zondag. Bovendien zal dit voor veel kleinere winkels betekenen dat de eigenaar en zijn gezinsleden ‘altijd moeten werken’. Stadsdeel Amsterdam-Noord heeft dit betoog niet betwist; wel heeft zij gesteld dat slechts een minderheid van de winkeliers er zo over denkt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het door de winkeliers gestelde voldoende is om voorshands aan te nemen dat zij schade lijden als de verordening in stand blijft. Dat andere winkeliers die schade niet lijden, doet daar niet aan af.
relativiteit
4.11. Het stadsdeel heeft aangevoerd dat als haar handelen al onrechtmatig zou zijn, relativiteit ontbreekt omdat de geschonden norm niet strekt tot bescherming van de belangen die de winkeliers hebben gesteld. De winkeliers stellen slechts dat hun winkels minder rendabel zullen zijn, maar niet de verhindering van hun godsdienstoefeningen of dreigende verstoring van hun zondagsrust, aldus het stadsdeel.
Dit verweer wordt verworpen. De ter zitting aanwezige winkeliers hebben naast financiële belangen ook aangevoerd dat de zondagsopening zou betekenen dat zij altijd moeten werken. Zij hebben dus weldegelijk aangevoerd dat de verordening hun zondagsrust verstoort.
een beslissing in een civiel geding bindt slechts de partijen
4.12. Stadsdeel Amsterdam-Noord heeft aangevoerd dat een beslissing in een civiel geding slechts de partijen bindt en dat de ondernemers die wel positief staan tegenover de verordening geen partij zijn in het geding. Een beslissing van de voorzieningenrechter zou hen niet binden.
Het door stadsdeel Amsterdam-Noord genoemde uitgangspunt is juist, maar betekent niet dat de vordering hierop afstuit. Voldoende is immers dat stadsdeel Amsterdam-Noord door een uitspraak wordt gebonden; de onverbindendheid van de verordening leidt er vervolgens toe dat deze jegens niemand geldt, niet slechts jegens eisers.
4.13. De winkeliers vorderen de verordening geheel of gedeeltelijk buiten werking te stellen. Deze vordering zal worden toegewezen, zij het met enige beperkingen die overeenstemmen met de eerder door de voorzieningenrechter van het College van beroep voor het bedrijfsleven gegeven voorziening.
4.14. Ten aanzien van de onder II gevorderde schade overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het gaat hier blijkens de gegeven toelichting om de kosten van de raadsman van de winkeliers. Voorshands is onvoldoende aannemelijk dat het hier gaat om andere schade dan die waarvoor de proceskostenveroordeling een vergoeding beoogt te verschaffen. Dit onderdeel van de vordering wordt daarom afgewezen.
4.15. Stadsdeel Amsterdam-Noord zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de winkeliers worden begroot op:
- dagvaarding EUR 85,98
- vast recht 262,00
- salaris advocaat 816,00
Totaal EUR 1.163,98
5. De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1. stelt buiten werking het op 30 juni 2009 gepubliceerde besluit van de deelraad van het stadsdeel Amsterdam-Noord van 25 juni 2009 tot wijziging van artikel 11 van Pro de Verordening Winkeltijden voor het Stadsdeel Amsterdam-Noord,
5.2. bepaalt dat de onder 5.1. vermelde buitenwerkingstelling voortduurt tot het moment waarop het besluit van 25 juni 2009 wordt ingetrokken of vervangen door een ander besluit, dan wel de bodemrechter anders heeft beslist,
5.3. veroordeelt de gemeente Amsterdam, Stadsdeel Amsterdam-Noord in de proceskosten, aan de zijde van de winkeliers tot op heden begroot op EUR 1.163,98,
5.4. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
5.5. wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.H.C. Jongeneel, voorzieningenrechter, bijgestaan door mr. P.J. van Vliet, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2009.?