Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/4792 ZW
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde: mr. B. van Eiken,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
verweerder,
gemachtigde: mr. R. Metman.
1. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 oktober 2008 (hierna: het bestreden besluit).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2009. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Feiten en omstandigheden
2.1.1. Eiseres was van 19 januari 2005 tot en met 31 oktober 2007 werkzaam bij de Stichting Koninklijke VISIO, landelijke stichting slechtzienden en blinden (hierna: VISIO), laatstelijk als onderhoudsmedewerkster. Eiseres was sinds 29 augustus 2007 werkzaam als kantinemedewerkster bij de Stichting Interconfessioneel Voortgezet Onderwijs in het Gooi (hierna: SIVOG). Eiseres is op 12 februari 2008 uitgevallen wegens ziekte. Per 1 augustus 2008 liep het contract van eiseres bij voornoemde werkgever af.
2.1.2. Bij primair besluit van 5 september 2008 heeft verweerder met ingang van 1 augustus 2008 een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend, waarbij verweerder het dagloon heeft vastgesteld op € 31,91 per dag. Verweerder heeft bij de berekening uitsluitend rekening gehouden met de verdiensten van eiseres in het refertejaar bij SIVOG.
2.1.3. Na bezwaar is dit besluit gehandhaafd bij het bestreden besluit. Verweerder heeft bij
de berekening van het dagloon geen acht geslagen op de inkomsten van eiseres in het refertejaar bij haar eerdere werkgever, VISIO. Verweerder heeft in dat verband gesteld dat de dienstbetrekking die eiseres bij SIVOG heeft vervuld niet kan worden aangemerkt als een dienstbetrekking die in de plaats is gekomen van de eerdere dienstbetrekking van eiseres bij VISIO, zoals is vereist ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen (hierna: Besluit dagloonregels). Een en ander heeft verweerder afgeleid uit het Besluit opvolgende dienstbetrekkingen (Staatscourant 1998, 85), waarin is bepaald dat dienstbetrekkingen die elkaar tijdelijk overlappen slechts als opvolgende dienstbetrekkingen kunnen worden beschouwd indien zij elkaar niet meer dan twee maanden overlappen. Nu er sprake is geweest van een overlap van twee maanden en drie dagen, betekent dit volgens verweerder dat er geen sprake is van dienstbetrekkingen die voor elkaar in de plaats zijn genomen. Verweerder komt daarom tot het oordeel dat bij de berekening van het dagloon terecht enkel is uitgegaan van de inkomsten uit de dienstbetrekking van eiseres bij SIVOG.
2.1.4. Eiseres heeft in beroep aangevoerd, dat artikel 9, eerste lid, van het Besluit
dagloonregels verweerder toestaat een ander criterium te hanteren om te bepalen in welke mate de dienstbetrekking van eiser bij SIVOG in de plaats is gekomen van haar dienstbetrekking bij VISIO. Verweerder heeft ten onrechte verzuimd om van deze vrijheid gebruik te maken ten gunste van eiseres. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de strekking van het Besluit opvolgende dienstbetrekkingen is te voorkomen dat een werknemer tussen wal en schip belandt.
2.2. Beoordeling
2.2.1. In artikel 15, eerste lid van de ZW is -voor zover hier van belang- bepaald dat voor
de berekening van het ziekengeld waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon wordt beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangifte tijdvak voorafgaand aan het aangifte tijdvak waarin de ongeschiktheid tot werken is ingetreden, verdiende. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld. Met deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit Dagloonregels Werknemersverzekeringen bedoeld (hierna: het Besluit).
In artikel 3, eerste lid van het Besluit dagloonregels is bepaald dat het dagloon de uitkomst is van de volgende berekening: (A-B-C) + D + E)/261, waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer onder die titel in de
volledige aangiftetijdvakken in het refertejaar heeft genoten;
C staat voor de bedragen die de werknemer in de volledige aangiftetijdvakken in het
refertejaar onder die titel heeft genoten aan uitkeringen die het karakter hebben van een
extra periodiek salaris;
D staat voor het bedrag dat de werknemer in het refertejaar heeft opgebouwd aan
vakantiebijslag;
E staat voor het bedrag dat de werknemer in het refertejaar heeft opgebouwd aan
uitkeringen als bedoeld onder C.
In artikel 9 van het Besluit dagloonregels is bepaald -voor zover van belang- dat bij het vaststellen van het ZW-dagloon van de werknemer die tijdens het refertejaar in twee of meer dienstbetrekkingen stond, slechts in aanmerking wordt genomen het loon uit de dienstbetrekking uit hoofde waarvan de werknemer arbeidsongeschikt is geworden, alsmede uit de overige dienstbetrekkingen naar de mate waarin die dienstbetrekking daarvoor in de plaats is gekomen.
2.2.2. Ter beoordeling ligt de vraag voor of verweerder de verdiensten van eiseres uit haar
betrekking bij VISIO bij de dagloonberekening geheel buiten beschouwing heeft kunnen laten.
De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
2.2.3. Het stelsel van werknemersverzekeringen is gebaseerd op de verzekeringsgedachte.
Bij een werknemersverzekering wordt de verzekerde ingedekt tegen het risico van loonderving. De verzekerde betaalt hiervoor een verzekeringspremie, die is gebaseerd op de waarde van het verzekerde object. Ook de schadeloosstelling in het geval het risico zich voordoet, derhalve de hoogte van de uitkering, is afhankelijk van het verdiende loon. De verzekeringsgedachte betekent tevens dat er sprake moet zijn van een redelijke mate van equivalentie tussen het loon, waarvoor premie is verschuldigd, en het loon op basis waarvan de uitkering wordt verstrekt (zie memorie van toelichting bij de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten (hierna: Walvis), Kamerstukken II 2001-2002, 28 219, nr. 3, blz. 14).
De wetgever heeft door middel van Walvis een wijziging in de dagloonsystematiek
aangebracht in die zin dat het dagloon in het vervolg moet worden gebaseerd op het historisch dagloon. Wanneer bij intreden van ziekte de uitkering moet worden gebaseerd op het genoten loon, waarvoor premie is betaald, komt slechts het in verleden ontvangen loon in aanmerking als uitkeringsgrondslag. De keuze voor een historisch dagloon sluit aan bij hetgeen sedert jaren de praktijk was; feitelijk werd bij de vaststelling van het dagloon reeds in belangrijke mate uitgegaan van hetgeen in een periode voorafgaand aan het intreden van het verzekerde risico daadwerkelijk aan loon was genoten. Door uit te gaan van het genoten loon zullen opgetreden loonmutaties ook doorwerken in het dagloon en daarmee wordt recht gedaan aan het uitgangspunt dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet geven van het welvaartsniveau van de betrokken werknemer (zie memorie van toelichting bij Walvis, blz. 62-63).
2.2.4. Met de invoering van Walvis is ook de tekst van, onder meer, artikel 15 van de ZW
tot stand gekomen. Uit de memorie van toelichting bij Walvis ( blz. 111-112, onderdeel A) blijkt dat in dit artikel de gedachte tot uitdrukking wordt gebracht dat de uitkering gebaseerd dient te worden op basis van verdiensten in het verleden (historisch dagloon). Deze grondslag is zodanig uitgewerkt dat het dagloon wordt berekend door het loon dat de werknemer in een jaar voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid verdiende, te vertalen naar het loon dat gemiddeld per dag werd verdiend. Artikel 15, tweede lid, van de ZW biedt vervolgens de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zonodig afwijkende regels te stellen voor de vaststelling van het dagloon, inclusief de vaststelling van begrippen als ‘een jaar’ en ‘het loon’.
2.2.5. Met deze laatste zinsnede is de bevoegdheid van de regelgever om afwijkende regels te stellen begrensd. De delegatiebepaling maakt geen regels mogelijk die ingaan tegen het uitgangspunt van het historisch dagloon, maar zij maakt wel regels mogelijk die, binnen dat uitgangspunt blijvend, de periode van de inkomsten of het loonbegrip betreffen (zie: uitspraak Centrale Raad van Beroep van 14 mei 2009, LJN: BI4685).
2.2.6. De rechtbank is van oordeel dat het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van het Besluit dagloonregels een dergelijke afwijkende regel bevat. De mogelijkheid om afwijkende regels vast te stellen is gegeven omdat de toepassing van de hoofdregel voor de berekening van het dagloon tot onredelijke en onwenselijke resultaten kan leiden (memorie van toelichting bij Walvis, blz. 112). Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank beoogd te voorkomen dat toepassing van de hoofdregel voor de dagloonberekening, zoals neergelegd in artikel 15, eerste lid, van de ZW, tot een resultaat leidt dat in strijd is met het principe dat het dagloon een weerspiegeling moet zijn van het welvaartsniveau van betrokkene ten tijde van het intreden van het verzekerde risico, in dit geval de arbeidsongeschiktheid.
2.2.7. Verweerder heeft voor wat betreft de uitleg van het bepaalde in artikel 9, eerste lid,
van het Besluit dagloonregels verwezen naar hetgeen is bepaald in het Besluit opvolgende dienstbetrekkingen. De rechtbank kan verweerder daarin niet volgen, reeds nu het Besluit opvolgende dienstbetrekkingen ingevolge de bepalingen van het besluit en de daarbij behorende bijlage slechts betrekking heeft op een beleid dat gevoerd wordt terzake van de toepassing van artikel 17a, tweede lid, van de Werkloosheidswet. Een beleid inzake de Ziektewet is daarin niet vastgelegd.
2.2.8. De rechtbank acht de door verweerder gegeven motivering om in het geheel geen
rekening te houden bij de dagloonberekening met de verdiensten van eiseres bij VISIO niet deugdelijk. Verweerders uitleg van artikel 9, eerste lid, van het Besluit dagloonregels verhoudt zich niet met de uitgangspunten van de wetgever dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet geven van het welvaartsniveau van de betrokken werknemer ten tijde van het intreden van het verzekerde risico en er een redelijke mate van equivalentie dient te bestaan tussen het loon, waarvoor premie is verschuldigd, en het loon op basis waarvan de uitkering wordt verstrekt. Verweerder gaat met zijn uitleg in tegen het uitgangspunt van het historisch dagloon, hetgeen tot een voor eiseres niet redelijk resultaat heeft geleid. Voorts is de rechtbank niet gebleken dat verweerder bij zijn beslissing om de verdiensten van eiseres bij VISIO niet mee te nemen in de dagloonberekening de belangen van eiseres in een belangenafweging heeft betrokken, nu van enige belangenafweging niet is gebleken.
2.2.9. Het bestreden besluit kan gezien het vorenstaande wegens strijd met artikel 3:4,
eerste lid, en 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht geen stand houden, en moet daarom worden vernietigd. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en verweerder opdragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen. Verweerder zal in de dagloonberekening in ieder geval rekening dienen te houden met ofwel de verdiensten van eiseres bij VISIO over de periode van 1 februari 2007 tot en met 28 augustus 2007 en de verdiensten van eiseres bij SIVOG over de periode van 29 augustus 2007 tot en met 31 januari 2008, dan wel de verdiensten van eiseres bij VISIO over de periode van 1 februari 2007 tot en met 31 oktober 2007 en de verdiensten van eiseres bij SIVOG over de periode van 1 november 2007 tot en met 31 januari 2008.
2.2.10. De rechtbank zal verweerder opdragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op € 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen op om het griffierecht van
€ 39,- (negenendertig euro) aan eiseres te betalen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres van deze procedure tot een bedrag van € 644,- (zeshonderd vierenveertig euro), te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. Gielen-Winkster, rechter, in tegenwoordigheid van mr. S. Vosse-Pirs, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2009.
De griffier is buiten staat te tekenen. De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB