Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08/3472 TRI
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. J.A.H. Theunissen
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV),
gevestigd te Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde [gemachtigde].
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 8 april 2008 de definitieve hoogte vastgesteld van de aan eiseres over een periode van twaalf maanden toegekende tegemoetkoming op grond van de Tijdelijke regeling inkomensgevolgen herbeoordeelde arbeidsongeschikten (hierna: TRI). Nu eiseres in verband met een toename van haar inkomen ten onrechte een bedrag van
€ 2.864,39 bruto heeft ontvangen, vordert verweerder dit bedrag van eiseres terug.
Bij besluit van 22 juli 2008 heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2009.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Bij beslissing van 30 maart 2009 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. Aan verweerder zijn aanvullende vragen gesteld, waarop door verweerder is geantwoord bij brief van 28 april 2009. Op verzoek van de rechtbank heeft de gemachtigde van eiseres daarop commentaar geleverd bij schrijven van 5 juni 2009. Verweerder heeft daarop nog gereageerd bij brief van 1 juli 2009.
Partijen hebben de rechtbank vervolgens toestemming verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen. Daarop is het onderzoek gesloten en de datum van de uitspraak bepaald op heden.
2. Overwegingen
2.1. Feiten
2.1.1. Eiseres heeft op 5 dan wel 18 januari 2007 een tegemoetkoming op grond van de TRI aangevraagd. Bij besluit van 23 januari 2007 heeft verweerder aan eiseres met ingang van 27 november 2006 tot en met 26 mei 2007 een voorlopige tegemoetkoming op grond van de TRI toegekend. Deze tegemoetkoming is bedoeld om de (per 27 november 2006) verlaagde uitkering aan te vullen die eiseres (eveneens van verweerder) ontvangt op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten. Daarbij is aan eiseres medegedeeld dat de definitieve hoogte van de tegemoetkoming zo snel mogelijk na afloop van 26 mei 2007 zal worden vastgesteld, en dat -wanneer blijkt dat eiseres te veel heeft ontvangen- zij dat terug dient te betalen.
2.1.2. In verband met een wetswijziging heeft verweerder het recht op tegemoetkoming van eiseres verlengd met een half jaar. Eiseres heeft betwist dat haar daarvan destijds mededeling is gedaan. Verweerder heeft gesteld dat centraal brieven zijn verzonden over de verlenging van de tegemoetkomingsduur, maar dat niet is te achterhalen of aan eiseres ook een brief is verzonden of dat zij anderszins van de verlenging op de hoogte is gebracht. Bij die stand van zaken neemt de rechtbank als vaststaand aan dat over de verlenging van de tegemoetkomingsduur destijds aan eiseres geen mededeling is gedaan. Vast staat voorts dat eiseres ter gelegenheid van deze wetswijziging geen nieuwe aanvraag heeft gedaan.
2.1.3. Eiseres is met ingang van 10 juni 2007 gaan werken bij Eurolines Nederland B.V. als reserveringsmedewerker. Eiseres heeft verweerder voorafgaand daaraan - op 7 juni 2007 -door middel van een wijzigingsformulier van deze wijziging op de hoogte gebracht, waarna verweerder bij besluit van 19 juni 2007 de hoogte van de tegemoetkoming per 1 juni 2007 heeft aangepast naar € 0 bruto per dag.
2.1.4. In de periode van 10 juni 2007 tot en met 27 november 2007 heeft eiseres in totaal een bedrag van € 5.719,44 bruto verdiend bij Eurolines Nederland B.V.. Bij brief van 17 oktober 2007 heeft verweerder aan eiseres definitieve besluitvorming aangekondigd over de definitieve hoogte van haar TRI-tegemoetkoming, onder de mededeling dat de tegemoetkoming van eiseres af zal lopen op 26 november 2007. Daarbij heeft verweerder een aparte brief aangekondigd over de definitieve vaststelling en eventuele terugvordering van de tegemoetkoming.
Vervolgens heeft verweerder bij primair besluit van 8 april 2008 aan eiseres medegedeeld dat zij over de periode van 27 november 2006 tot en met 31 mei 2007 ten onrechte een voorlopige tegemoetkoming van € 2.864,39 bruto op grond van de TRI heeft ontvangen. Dit bedrag wordt geheel van eiseres teruggevorderd op grond van artikel 4, vierde lid, onder a, in verband met artikel 2, zesde lid, van de TRI.
Het daartegen namens eiseres gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij is door verweerder expliciet het definitieve recht op een TRI-tegemoetkoming vastgesteld op € 137,97 over een periode van 27 november 2006 tot en met 26 november 2007, hetgeen na aftrek van betaalde voorschotten (ten bedrage van € 3.002,39) resulteert in (het al aan eiseres medegedeelde) terugvorderingsbedrag van € 2.864,42.
2.2. Standpunten van partijen
2.2.1. De gronden van het beroep komen er in de kern op neer dat eiseres meent dat zij is geconfronteerd met een ongevraagde verlenging van haar tegemoetkoming; een verlenging waaraan zij geen behoefte had, waartegen zij niet in rechte kon opkomen, en waarvan zij nu zelfs de dupe is geworden. Eiseres wordt immers achteraf voor de eerste zes maanden afgerekend op grond van het feit dat zij na de eerste zes maanden inkomsten uit arbeid heeft gehad. Verweerder handelt in strijd met het doel en de strekking van de TRI, te weten het voorkomen van inkomensachteruitgang gedurende een bepaalde periode.
Ook voert eiseres aan dat uit de toelichting op de Regeling van de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid van 19 maart 2007, nr. SV/Wv/07/10097, blijkt dat de tegemoetkoming op grond van de TRI in beginsel maximaal twaalf maanden bedraagt. Hantering van de begrippen “in beginsel” en “maximaal” duiden erop dat de duur van de tegemoetkoming ook korter kan zijn. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij een tegemoetkoming heeft gekregen voor de duur van zes maanden, en dat een terugvordering van het haar toegekende voorschot over de periode van 27 november 2006 tot en met 26 mei 2007 onrechtmatig is.
Ten slotte heeft eiseres de rechtbank verzocht om verweerder op grond van hetgeen is bepaald in artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te veroordelen tot vergoeding van de door eiseres geleden schade; zulks na een door eiseres te verschaffen specificatie.
2.2.2. Verweerder heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de TRI, en heeft daarbij met name gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 17 december 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN: BG9009). De TRI laat geen ruimte om te komen tot een andere oplossing. Daarbij stelt verweerder gemotiveerd dat het overgangsrecht in dit geval niet leidt tot een tegemoetkomingsduur van zes, maar van twaalf maanden.
2.3. Overwegingen
2.3.1. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de TRI – zoals dit gold vóór 23 maart 2007 - heeft een herbeoordeelde recht op een tegemoetkoming voor de duur van zes maanden indien hij op de datum van verlaging of intrekking van arbeidsongeschiktheidsuitkering geen recht heeft op een werkloosheidsuitkering.
2.3.2. Bij de Regeling verlenging tegemoetkoming TRI van 19 maart 2007 (Staatscourant 21 maart 2007, nr. 57/p. 13) - voor zover hier van belang - heeft de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid artikel 2 van de TRI gewijzigd, in die zin dat in het tweede, derde en vierde lid ‘zes maanden’ telkens wordt vervangen door: twaalf maanden.
2.3.3. De rechtbank heeft een aantal vragen aan verweerder gesteld omtrent het overgangsrecht rond deze wijziging, met name waar het betreft het (bereik van) artikel 7c, eerste lid, van de Regeling uitbreiding doelgroep verlenging tegemoetkoming TRI van 26 juni 2007 (Staatscourant 29 juni 2007, nr. 123/p. 16).
In dit artikellid is (ten aanzien van de TRI) het volgende bepaald:
Artikel 2 zoals dat luidde op de dag voor inwerkingtreding van artikel I van de Regeling uitbreiding doelgroep verlenging tegemoetkoming TRI, blijft van toepassing met betrekking tot een recht op tegemoetkoming dat is aangevraagd voor of op die dag.
Bedoeld artikel I is in werking getreden op 1 juli 2007. Dat betekent dat het betrekking heeft op artikel 2 van de TRI zoals dat luidde op 30 juni 2007. Op die datum was de maximale tegemoetkomingsduur in de TRI geen zes maanden meer, maar (reeds) twaalf maanden. De rechtbank volgt verweerder dan ook in de conclusie dat bedoeld artikellid voor de situatie van eiseres niet tot een andere conclusie leidt dan neergelegd in het bestreden besluit.
2.3.4. In artikel 3, eerste lid, van de TRI is bepaald dat de herbeoordeelde een tegemoetkoming ontvangt ter hoogte van het verschil tussen de arbeidsongeschiktheidsuitkering waar hij recht op had op de dag voor de datum van verlaging of intrekking van zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering en de arbeidsongeschiktheidsuitkering waar hij recht op heeft vanaf die datum. Hierop wordt in mindering gebracht de toename van het inkomen uit of in verband met arbeid vanaf de datum van verlaging of intrekking van zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering ten opzichte van het inkomen uit of in verband met arbeid voor die datum.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de TRI is van een toename als bedoeld in het eerste lid sprake, indien het inkomen uit of in verband met arbeid in de periode waarover recht op een tegemoetkoming bestaat, gemiddeld per dag hoger is dan het inkomen uit of in verband met arbeid in de zes kalendermaanden voorafgaand aan de datum van verlaging of intrekking van de arbeidsongeschiktheidsuitkering.
2.3.5. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de TRI wordt de tegemoetkoming door het UWV bij wege van een naar redelijkheid vast te stellen voorschot betaalbaar gesteld.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, onder a, van de TRI wordt de te veel betaalde tegemoetkoming teruggevorderd van de herbeoordeelde, indien bij de vaststelling blijkt dat het door het UWV op grond van het eerste lid betaalde voorschot te hoog is.
2.3.6. De CRvB heeft in zijn (door verweerder aangehaalde) uitspraak van 17 december 2008 onder 5.1 het volgende overwogen:
“De Raad stelt voorop dat de TRI een regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid betreft die onder meer is gebaseerd op de Kaderwet SZW-subsidies. De TRI is daarom, anders dan sociale verzekeringswetten als de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Werkloosheidswet en anders dan de Wet werk en bijstand, aan te merken als een subsidieregeling waarop de bepalingen van hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn. Hierdoor is de systematiek van de TRI wat betreft onder meer de duur van het recht, de definitieve vaststelling daarvan en de wijze waarop inkomsten worden verrekend, anders dan die van de door appellante bedoelde wetten. Van strijd met de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid is, gezien dit eigen karakter van de TRI, geen sprake ook al nu de TRI in overeenstemming met de voorschriften uit hoofdstuk 4 van de Awb is opgezet”.
Dat betekent dat bij de tegemoetkoming onder de TRI geen sprake is van een uitkerings- en terugvorderingssystematiek zoals neergelegd in een aantal sociale zekerheidswetten, maar van een daarvan afwijkend systeem. Het gaat juridisch gezien niet om een uitkering, maar om een subsidie. Daarop is (onder meer) de subsidietitel uit hoofdstuk 4 van de Awb van toepassing.
2.3.7. Ingevolge artikel 4:29 van de Awb kan (tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald) voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd.
In de literatuur (zie bijvoorbeeld aantekening 1 bij artikel 4:29 van de Awb in Tekst & Commentaar Awb en pagina 43 van de Studiepocket Subsidierecht van mr. drs. W. den Ouden, mr. M.J. Jacobs en prof. mr. N. Verheij) wordt hierbij opgemerkt dat de wetgever veronderstelt dat een subsidieverlening op aanvraag geschiedt en dat dat ook in de rede ligt aangezien niemand tegen zijn wil kan worden gesubsidieerd.
Ingevolge artikel 4:32 van de Awb wordt een subsidie in de vorm van een periodieke aanspraak op financiële middelen (zoals in casu aan de orde) verleend voor een bepaald tijdvak, dat in de beschikking tot subsidieverlening wordt vermeld.
In dit geval staat vast dat aan eiseres slechts subsidie is verleend voor het in de verleningsbesluit genoemde tijdvak van zes maanden. Die verlening is (onbetwist) in overeenstemming met de aanvraag.
De (daarvan afwijkende) vaststelling van de subsidie voor een periode van een jaar bij het bestreden besluit is niet alleen in strijd met artikel 4:32 van de Awb (waar deze vaststelling afwijkt van het tijdvak in het verleningsbesluit), maar ook met het wettelijk uitgangspunt onder de Awb dat subsidie slechts op aanvraag geschiedt, nu slechts een aanvraag voor zes, en niet voor twaalf maanden subsidieverlening is gedaan.
De rechtbank tekent hierbij nog aan dat gesteld noch gebleken is dat de Kaderwet SZW-subsidies of de TRI bepalingen bevatten die op vorengenoemde punten afwijken van de Awb.
Dat een ongevraagde verlenging van de TRI-tegemoetkoming veelal in het voordeel van de betrokkene zal zijn, waardoor die verlenging in de praktijk nauwelijks op bezwaren zal stuiten, zal misschien in zaken waarin dat voordeel wordt gerealiseerd problemen voorkomen, maar vormt geen grond om in afwijking van de subsidietitel in de Awb te oordelen in een specifiek geval als de onderhavige, waarin die verlenging juist in het nadeel van betrokkene uitwerkt.
2.3.8. In het verlengde van hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder bij de subsidievaststelling ten onrechte de gehele periode van 27 november 2006 tot en met 26 november 2007 heeft betrokken. Eiseres had niet langer dan van 27 mei 2007 tot en met 26 mei 2007 recht op een tegemoetkoming op grond van de TRI.
Gevolg daarvan is dat het inkomen dat eiseres vanaf 10 juni 2007 is gaan verwerven geen toename vormt als bedoeld in het eerste lid van artikel 3 van de TRI. Dat inkomen is immers niet verworven in een periode waarover recht op een tegemoetkoming bestond. Dit leidt er vervolgens toe dat artikel 4, vierde lid onder a, van de TRI geen basis kan vormen voor de terugvordering van de voorschotten die eiseres heeft ontvangen tot en met 26 mei 2007.
Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met het (in artikel 4:29 van de Awb tot uitdrukking komende) beginsel dat subsidie slechts op aanvraag wordt toegekend, en de in artikel 4:32 van de Awb neergelegde koppeling tussen subsidieverlening en subsidievaststelling, in verband met de artikelen 3 en 4 van de TRI.
2.3.9. Eiseres heeft de rechtmatigheid van de definitieve vaststelling en terugvordering van de aan haar na 26 mei 2007 betaalde bedragen erkend. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de vaststelling en terugvordering daarvan onrechtmatig te achten.
Waar een (beperkt) deel van de definitieve vaststelling en terugvordering (onbetwist) rechtmatig is te achten, ziet de rechtbank geen aanleiding om na de vernietiging zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal bij een nieuw te nemen besluit concreet invulling dienen te geven aan de rechtmatig te achten definitieve vaststelling en terugvordering.
2.3.10. In het verlengde van het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding te beslissen op het verzoek om schadevergoeding. Dat verzoek is niet gespecificeerd en de feitelijke omvang van de door eiseres geleden schade is thans ook nog niet duidelijk. Verweerder zal dit punt dienen mee te nemen in de besluitvorming ten behoeve van de nieuwe beslissing op bezwaar.
2.3.11. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen, wordt het beroep van eiseres gegrond verklaard, onder vernietiging van het bestreden besluit en onder verlening van de opdracht aan verweerder om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Het door eiseres betaalde griffierecht dient aan haar te worden vergoed.
Voorts ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten van dit geding, die aan de zijde van eiseres zijn begroot op € 805,-- (2½ punt maal € 322). Van het bestaan van verdere kosten is niet gebleken.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht ten bedrage van € 39,-- (zegge: negenendertig euro) aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten van het geding, aan de zijde van eiseres begroot op € 805,-- (zegge: achthonderd en vijf euro), te betalen door verweerder aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, rechter,
in tegenwoordigheid van mr. V. Heijman, griffier,
en in het openbaar uitgesproken op 3 december 2009.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB