Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 08/807 GEMWT
AWB 08/1232 GEMWT
AWB 08/1233 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaken tussen:
de vennootschap onder firma Kaasboerderij “Clara Maria”, h.o.d.n. Kaasboerderij Rembrandthoeve,
gevestigd te Amstelveen,
alsmede haar vennoten:
[vennoot 1],
wonende te [woonplaats],
de besloten vennootschap Weko Beheer B.V.,
de besloten vennootschap C & EM Beheer B.V.,
de besloten vennootschap [vennootschap].,
alle gevestigd te Amstelveen,
hierna gezamenlijk ook te noemen: de Kaasboerderij,
gemachtigde: mr. M. Gideonse,
[eiser],
wonende te [woonplaats],
hierna ook te noemen: [eiser]
gemachtigde: mr. drs. T.L. Fernig,
de Vereniging Amsteloever,
gevestigd te Amstelveen,
hierna ook te noemen: de Vereniging
gemachtigde: [gemachtigde 1],
allen hierna ook gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,
verweerder,
gemachtigde: mr. N.J.F. Snoek.
Eisers hebben voorts over en weer als belanghebbenden in elkanders procedures deelgenomen.
Als derde belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
- [belanghebbende] (hierna: [belanghebbende]), wonende te [woonplaats],
gemachtigden: [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3].
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2007 heeft verweerder de Kaasboerderij aangeschreven, onder oplegging van een last onder dwangsom, om het strijdig gebruik van het hoofdgebouw, het achtererf en de steiger van de Kaasboerderij binnen een termijn van zes weken doch uiterlijk voor 1 maart 2007 te staken.
Bij besluit van 11 februari 2008 heeft verweerder – onder overneming van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften – het door de Kaasboerderij, [eiser] en de Vereniging daartegen gemaakte bezwaar op een aantal punten gegrond verklaard en het besluit voor het overige gehandhaafd onder aanvulling en wijziging van de oorspronkelijk geformuleerde last (hierna: het bestreden besluit).
Alle eisers hebben tijdig beroep ingesteld. Het beroep van De Kaasboerderij is geregistreerd onder zaaknummer AWB 08/807 GEMWT, het beroep van [eiser] is geregistreerd onder zaaknummer AWB 08/1232 GEMWT en het beroep van de Vereniging is geregistreerd onder zaaknummer AWB 08/1233 GEMWT.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaken ter zitting behandeld op 17 september 2009. De Kaasboerderij en de Vereniging zijn verschenen bij voornoemde gemachtigden. [eiser] is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, kantoorgenoot van voornoemde gemachtigde van [eiser]. Verweerder is verschenen bij voornoemde gemachtigde alsmede bij [gemachtigde]. Voorts is [belanghebbende] verschenen bij voornoemde gemachtigden.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
2. Overwegingen
2.1. Achtergrond van het bestreden besluit
2.1.1. De Kaasboerderij exploiteert een boerderij aan de [adres] te [woonplaats]. In de boerderij worden dieren gehouden en zijn een kaasmakerij en een klompenmakerij te bezichtigen. Tevens worden producten aan derden verkocht, waaronder kaas, klompen en toeristische producten.
2.1.2. Naar aanleiding van klachten over de groeiende omvang van de toeristische activiteiten van de Kaasboerderij heeft verweerder de Kaasboerderij bij brief van 16 januari 2006 geïnformeerd over het voornemen tot handhavend optreden en haar in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen.
2.1.3. De Kaasboerderij heeft op 21 februari 2006 een zienswijze ingediend. Voorts heeft het personeel op 22 februari 2006 een zienswijze naar voren gebracht. Tevens zijn op respectievelijk 24 februari 2006 en 1 februari 2006 zienswijzen naar voren gebracht door [eiser] en de Vereniging.
2.1.4. Op 4 juli 2006 heeft verweerder besloten het Juridisch en Bestuurlijk Adviescentrum Amsterdam (JBAA) in te schakelen voor het inventariseren van de feitelijke situatie en de mogelijkheden om in der minne oplossingen te bereiken op basis van de analyse van de problematiek aangaande de werk-, woon- en leefsituatie van en rondom de [adres]. Op 21 december 2006 is advies uitgebracht.
2.1.5. Bij besluit van 30 januari 2007 heeft verweerder de Kaasboerderij aangeschreven, onder oplegging van een last onder dwangsom, om het strijdig gebruik van het hoofdgebouw, het achtererf en de steiger van de Kaasboerderij binnen een termijn van zes weken doch uiterlijk voor 1 maart 2007 te staken.
2.1.6. Tegen het besluit van 30 januari 2007 heeft de Kaasboerderij bij brief van
13 februari 2007 bezwaar gemaakt, aangevuld op 30 maart 2007. Hangende het bezwaar heeft de Kaasboerderij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. [eiser] heeft op 14 maart 2007 bezwaar gemaakt tegen voornoemd besluit, aangevuld op 30 maart 2007. Op 12 maart 2007 heeft de Vereniging bezwaar gemaakt.
2.1.7. Bij uitspraak van 6 april 2007 (bij deze rechtbank geregistreerd onder zaaknummer AWB 07/854 GEMWT) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van de Kaasboerderij om een voorlopige voorziening toegewezen en de last onder dwangsom geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
2.1.8. Bij het bestreden besluit (verzonden op 13 februari 2008) heeft verweerder – onder overneming van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften – de last onder dwangsom gehandhaafd met aanvullingen en wijzigingen en de Kaasboerderij opgedragen binnen een termijn van twee maanden na verzending van het bestreden besluit het strijdig gebruik van het hoofdgebouw, het achtererf en de steiger van de Kaasboerderij te staken. Verweerder heeft de Kaasboerderij opgedragen:
a. op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per dag met een maximum van € 100.000,- de sinds de datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan Wester Amstel Noord plaatsgevonden hebbende intensivering qua inrichting en gebruik van het hoofdgebruik als toeristisch bedrijf, kaasboerderij en klompenmakerij, welke intensivering blijkt uit een vergelijking tussen de van de Hinderwetvergunning deel uitmakende inrichtings-tekening van 2 januari 1991 en de van de aanvraag om milieuvergunning van 15 april 2004 eveneens deel uitmakende inrichtingstekening, zijnde “bijlage 3: detail kaas- en klompenmakerij”, te beperken door:
a.1. de inrichting als en het gebruik van de daarin opgenomen verkoopruimte, aangeduid met nr. 10 (het desbetreffende gedeelte is gearceerd aangeduid op bijgevoegde bijlage VIII), voor tenminste 50% van het bruto vloeroppervlak ongedaan te maken respectievelijk te staken en gestaakt te houden; en
a.2. het assortiment van de te verkopen producten terug te brengen tot de door het bedrijf ter plaatse vervaardigde producten zoals klompen en kazen, behoudens maximaal 15% van het assortiment voor branchevreemde souvenirs en andere toeristische producten; voor branchevreemde producten mogen geen reclames worden aangebracht op of nabij het bedrijfsperceel;
b. op straffe van een dwangsom van € 250,- per dag met een maximum van € 25.000,- voor de exploitatie van het toeristisch bedrijf dan wel de toeristische bedrijfsactiviteiten c.a. de volgende bezoekerstijden aan te houden:
- van maandag tot en met vrijdag van 8.00 uur tot uiterlijk 20.00 uur;
- op zaterdagen en op zon- en feestdagen van 9.00 uur tot uiterlijk 17.00 uur;
c. op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 5.000,- de op de bijgevoegde bijlage IX aangeduide bouwkundige scheidingswanden tussen de daarop aangegeven ruimtes 1, 2 en 3 te verwijderen voor zover deze constructief van aard en deswege bouwvergunningplichtig zijn (voor informatie hierover kunt u contact leggen met de Afdeling Vergunningen en ontheffingen van de gemeente);
d. op straffe van een dwangsom van € 250,- per dag met een maximum van € 25.000,- de gebruiksintensiteit van het achtererf, zoals aangegeven op bijgevoegde tekening (bijlage X) voor bezoekers te beperken tot maximaal drie autobussen of touringcars tegelijkertijd en tot maximaal tien personenauto’s tegelijkertijd en het gebruik van dit achtererf als parkeerterrein in voormelde zin slechts open te stellen gedurende de onder b vermelde bezoekerstijden;
e. op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van
€ 5.000,- de toiletvoorziening op het erf voor bezoekende toeristen te verwijderen en verwijderd te houden;
f. op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 5.000,- het gebruik van het bedrijfsperceel met bijbehorende bebouwing voor horecadoeleinden alsmede voor het organiseren van andere al dan niet commerciële niet-agrarische activiteiten behoudens die activiteiten welke normaliter behoren tot de naar aard en omvang toegelaten bedrijfsactiviteiten van kaasmakerij, klompenmakerij en toeristisch bedrijf, te staken en gestaakt te doen houden;
g. op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 5.000,- het gebruik van de steiger voor het afmeren van rondvaartboten te (doen) staken en gestaakt te houden;
h. op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 10.000,- het beletten van de toegang van bezoekers buiten de aangegeven bezoekerstijden tot het bedrijfsperceel dan wel binnen de aangegeven gedeelten van het achtererf als bedoeld onder d door bijvoorbeeld het aanbrengen van toereikende voorzieningen in de vorm van toegangshekken of andere barrières dan wel vergelijkbare voorzieningen.
2.1.9. Hangende het beroep bij deze rechtbank, heeft de Kaasboerderij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.10. Bij uitspraak van 25 april 2008 (bij deze rechtbank geregistreerd onder zaaknummer AWB 08/1181 HOREC) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van de Kaasboerderij om een voorlopige voorziening afgewezen.
2.1.11. Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 april 2008 heeft verweerder bij besluit van 29 april 2008 de begunstigingstermijn verlengd tot 11 mei 2008. De rechtbank leest het bestreden besluit als aldus gewijzigd.
2.2. Wettelijk kader
2.2.1. Op grond van artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang.
2.2.2. Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
2.2.3. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een last onder dwangsom ertoe strekt de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
2.2.4. Ter plaatse gold ten tijde hier in geding het bestemmingsplan “Wester-Amstel Noord” (hierna: het bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan is op 1 mei 1990 goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van Noord-Holland en gepubliceerd op 23 mei 1990.
Blijkens de plankaart bij het bestemmingsplan rust op het hoofdgebouw en het achtererf de gedetailleerde bestemming “Agrarisch bouwperceel (Ab)” en op het voor- en zij-erf de uit te werken bestemming “Agrarisch productiegebied (A).”
2.2.5. Ingevolge artikel 1 van Pro de planvoorschriften is een agrarisch bedrijf een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen - met uitzondering van boomkwekerijen en bosbouw -, en of/het houden van dieren waarbij hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van open grond.
2.2.6. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden met de bestemming “Agrarisch bouwperceel (Ab)” bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf en waterlopen, met daarbij behorende bouwwerken, waaronder agrarische bedrijfswoningen, uitgezonderd kassen.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder c, van dit artikel wordt tot een gebruik van gronden en bouwwerken, strijdig met de bestemming zoals bedoeld in artikel 28, eerste lid, van deze voorschriften in ieder geval gerekend het bedrijfsmatig verkopen of ten verkoop aanbieden van goederen, bestemd en gereed voor onmiddellijk gebruik of verbruik, uitgezonderd de verkoop en het ter verkoop aanbieden van agrarische producten afkomstig van het betrokken agrarische bedrijf.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder f, van voornoemd artikel, voor zover hier van belang, wordt tevens als strijdig gebruik aangemerkt het uitsluitend of overwegend gebruik als tussenhandel voor agrarische producten, toeristisch bedrijf, kaasboerderij, klompenmakerij en daarmee vergelijkbaar gebruik.
2.2.7. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in het plan – behoudens het in artikel 33, tweede lid – bepaalde.
2.2.8. Ingevolge artikel 33, eerste lid, van de planvoorschriften mag een bouwwerk, dat op het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit plan bestond of in uitvoering was, dan wel is of kan worden gebouwd krachtens een bouwvergunning, waarvoor de aanvraag voor dat tijdstip is ingediend, en dat afwijkt van het in dit plan – behoudens in dit artikellid – bepaalde ten aanzien van de toelaatbaarheid van bebouwing, mits de bestaande afwijkingen ook naar hun aard niet worden vergroot en behoudens onteigening:
- gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits dit geen algehele vernieuwing of verandering van het in de aanhef bedoelde bouwwerk tot gevolg heeft;
- uitsluitend indien het bouwwerk door een calamiteit teniet is gegaan, geheel worden vernieuwd, met inachtneming van de grenzen welke ten aanzien van het bouwen ter plaatse bij dit plan – behoudens in dit artikellid – zijn bepaald tenzij herbouw hierdoor niet zou zijn toegestaan, en mits de aanvraag tot bouwvergunning is ingediend binnen 24 maanden nadat het bouwwerk is teniet gegaan;
- tot niet meer dan 15% van de oppervlakte van het in de aanhef bedoelde bouwwerk worden uitgebreid, met inachtneming van de grenzen welke ten aanzien van het bouwen ter plaatse bij het plan – behoudens dit artikellid – zijn bepaald.
2.2.9. Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing, alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan – behoudens in dit artikellid – bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
2.3. Beoordeling van de beroepen
2.3.1. Tussen partijen is niet in geschil en de rechtbank stelt vast dat het gebruik van het perceel voor niet-agrarische, te weten toeristische activiteiten in strijd is met de op grond van het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingplan op het hoofdgebouw en het achtererf rustende bestemmingen “Agrarisch bouwperceel (Ab)” en “Agrarisch productiegebied (A)”. De toeristische activiteiten zijn voorts in strijd met het huidige bestemmingsplan “Wester Amstel” dat op 27 december 2007 in werking is getreden, waarin de desbetreffende gronden zijn bestemd als “Agrarisch bouwperceel”.
2.3.2. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of het gebruik van het perceel voor niet-agrarische activiteiten op grond van het overgangsrecht in artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften mag worden voortgezet, en of de ten behoeve van de toeristische activiteiten op het perceel gerealiseerde bouwwerken, met toepassing van het overgangsrecht, in stand kunnen blijven. Daarbij verschillen partijen van mening over de vraag wat de essentie is van het overgangsrecht en bij wie de bewijslast ligt van de situatie op de peildatum, zijnde 23 mei 1990, de datum waarop het bestemmingsplan is goedgekeurd.
2.3.3. De Kaasboerderij stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 19 oktober 2005
(LJN AU4613), op het standpunt dat het gebruik van het perceel voor niet-agrarische activiteiten mag worden voortgezet wanneer de aard van het gebruik sinds de peildatum ongewijzigd is gebleven. Het concept van het bedrijf is van aanvang af niet gewijzigd, zo stelt zij. Dat er sprake zou zijn van intensivering van het strijdige gebruik – hetgeen eiseres overigens ontkent – is naar haar mening niet bepalend voor de vraag of de activiteiten onder het overgangsrecht vallen.
2.3.4. De rechtbank volgt de Kaasboerderij niet in deze stelling. Bepalend voor de vraag wat op grond van het overgangsrecht is toegestaan is de tekst van de bepaling zelf. In artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften wordt niet gesproken over wijzigingen in de aard van het gebruik, doch over wijzigingen die de strijdigheid met het bestemmingsplan niet vergroten. Bij een dergelijke formulering dient te worden gekeken of de strijdigheid met het plan in enig opzicht is vergroot. Dit is ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling ook het geval als er sprake is van een intensivering van het strijdige gebruik (zie onder meer de uitspraak van 19 december 2001, LJN AD8891). Een intensivering van het op de peildatum bestaande gebruik moet als een verandering van het gebruik worden aangemerkt waardoor de strijdigheid met het plan wordt vergroot en wordt derhalve niet gedekt door het overgangsrecht.
2.3.5. Ten aanzien van de vraag bij wie de bewijslast ligt, merkt de rechtbank op dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling de bewijslast dat het overgangsrecht van toepassing is op degene rust die zich daarop beroept (zie onder meer de uitspraak van 23 september 2009, LJN BJ8275). Gelet hierop is het in beginsel aan de Kaasboerderij om aannemelijk te maken dat het in artikel 33 van Pro de planvoorschriften vervatte overgangsrecht hier feitelijk van toepassing is.
2.3.6. De rechtbank merkt overigens op dat verweerder zich niet strikt aan het door de Afdeling gestelde bewijsbeginsel heeft gehouden en bij het vaststellen van de situatie ten tijde van de peildatum zich niet beperkt heeft tot gegevens geleverd door de Kaasboerderij, doch ook zelf feitenonderzoek heeft verricht en laten verrichten (door het JBAA) en ook gebruik heeft gemaakt van gegevens ter beschikking gesteld door belanghebbenden. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze handelwijze onrechtmatig te achten. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de peildatum vèr in het verleden is gelegen, en door alle partijen bewijs te laten leveren, wordt voorkomen dat een beslissing slechts op bewijsnood van betrokkenen is gebaseerd.
2.3.7. De rechtbank zal hieronder per onderdeel van de lastgeving eerst beoordelen of op grond van de beschikbare gegevens door verweerder geconcludeerd kon worden dat sprake is van intensivering van het op de peildatum bestaande strijdige gebruik. Vervolgens zal de rechtbank de lastgeving beoordelen voor zover het betreft de op het perceel opgerichte bouwwerken/gebouwen.
Onderdeel a sub 1: beperken vloeroppervlakte verkoopruimte
2.3.8. Gelet op de van de Hinderwetvergunning deel uitmakende inrichtingstekening van
2 januari 1991 en de van de aanvraag om milieuvergunning van 15 april 2004 eveneens deel uitmakende inrichtingstekening, zijnde “bijlage 3: detail kaas- en klompenmakerij”, heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat het bruto vloeroppervlak van de verkoopruimte is uitgebreid van 132 m2 op de peildatum tot 287 m2 ten tijde van het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de Kaasboerderij dan ook in redelijkheid kunnen opdragen het bruto vloeroppervlak van de verkoopruimte te beperken met 50%.
2.3.9. In de niet onderbouwde stelling van de Kaasboerderij dat het vloeroppervlak sinds 1990 ongeveer gelijk is gebleven, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat een bruto vloeroppervlak van 287 m2 onder het overgangsrecht valt. Het betoog van de Kaasboerderij dat het vloeroppervlak van de verdiepingsvloer bij de berekening van het bruto vloeroppervlak buiten beschouwing moet worden gelaten slaagt niet, nu de verdieping door het aanbrengen van de nieuwe vloer een voor publiek toegankelijk onderdeel van de totale verkoopruimte is geworden.
In hetgeen door de Vereniging en [eiser] is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat het bruto vloeroppervlak in weerwil van de inrichtingstekeningen met meer dan 50% beperkt zou moeten worden.
Naar ter zitting is gebleken heeft de Kaasboerderij inmiddels aan deze last voldaan.
Onderdeel a sub 2: beperken assortiment branchevreemde producten
2.3.10. De rechtbank verstaat het begrip “branchevreemde producten” hier als: alle artikelen die niet zijn gerelateerd aan kaas(makerij) of klompen(makerij).
2.3.11. De Kaasboerderij heeft betoogd dat een eventuele wijziging en/of uitbreiding van het assortiment sedert de peildatum niet relevant is, nu de uitstraling van het bedrijf – de rechtbank verstaat daaronder mede het concept van het bedrijf – hetzelfde is gebleven.
2.3.12. Onder verwijzing naar hetgeen hiervóór onder 2.3.4 is overwogen, kan de rechtbank zich daarin niet vinden. De rechtbank ziet geen grond om aan te nemen dat op dit punt afgeweken zou dienen te worden van de daar omschreven regel dat een intensivering van het strijdige gebruik niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt.
2.3.13. Het beroep van de Kaasboerderij op het overgangsrecht is niet onderbouwd met gegevens waaruit blijkt dat op de peildatum reeds branchevreemde producten werden verkocht. De gedingstukken bieden evenmin steun voor de door verweerder in de last aan de Kaasboerderij voor branchevreemde producten geboden ruimte tot 15% van het assortiment. Verweerder heeft ter zitting ook desgevraagd niet kunnen aangeven wat de feitelijke basis van dit onderdeel van de last is. Gelet op hetgeen hierná wordt overwogen ten aanzien van de bezoekerstijden en het gebruik van het achtererf, is ook niet aannemelijk dat op de peildatum sprake was van een substantiële verkoop van branchevreemde producten.
2.3.14. Dit onderdeel van het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. Slechts indien bij het nemen van een nieuw besluit op basis van objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat de Kaasboerderij op de peildatum reeds branchevreemde producten verkocht, kan er voor verweerder aanleiding zijn om de Kaasboerderij die ruimte (nog steeds) te gunnen.
Onderdeel b: openingstijden
2.3.15. Onder de gedingstukken bevinden zich de volgende gegevens van feitelijke aard met betrekking tot dit onderdeel van de last:
- het rapport van JBAA van 21 december 2006, met daarin de volgende vermelding: “ Het gebruik van de Kaasboerderij is sedert 1990 geïntensiveerd gezien de wijze waarop thans de desbetreffende bedrijfsruimten in gebruik zijn. De intensivering houdt met name verband met niet-agrarische detailhandelsactiviteiten en interne bedrijfsexcursies. (…) Het terrein gelegen achter het hoofdgebouw (…) is ná 1990 verhard en in gebruik genomen als opstelruimte voor autobussen en personenauto’s.”;
- een brief van 5 april 1990 van mr. P.J. van der Korst, advocaat te Amsterdam, met als bijlage een tweetal foto’s van de Kaasboerderij van 24 maart 1990. Op deze foto’s is twee maal een geparkeerde touringcar, met eenmaal een daarbij geparkeerde auto zichtbaar op het erf van de Kaasboerderij. De foto’s zijn verweerder toegezonden ter onderbouwing van de stelling van omwonenden dat de Kaasboerderij, in weerwil van sommaties en van afgewezen vergunningen zich toch ontwikkelt tot een toeristische trekpleister;
- een aantal schriftelijke verklaringen van omwonenden waaruit naar voren komt dat het bezoek met autobussen en auto’s aan de Kaasboerderij met het verstrijken van de tijd sedert 1990 steeds intensiever is geworden;
- de nadere gronden van een beroep van de Kaasboerderij bij de Raad van State van
31 oktober 2002, met daarin de volgende passages (waarin de Kaasboerderij ook als appellant is aangeduid):
“ Pas in 1992, na intrekking van het bestreden bestuursdwangbesluit, is het parkeerterrein uiteindelijk voltooid. Ten gevolge van het feit dat het parkeerterrein pas in 1992 als zodanig geschikt is gemaakt, terwijl dat reeds in 1988 mogelijk was geweest, heeft appellant omzetschade aan zijn bedrijf geleden, nu bezoekers, in het bijzonder bussen en touringcars met toeristen, pas vanaf 1992 de kaasboerderij konden bezoeken, althans voordien ter plaatse niet naar behoren konden parkeren en dus wegbleven, of de kaasboerderij slechts in geringe mate bezochten. Verweerder stelt (…) dat het terrein reeds in 1990 was voltooid. Dit is onjuist. (…) In 1992, in plaats van in 1989, kon appellant pas beginnen met de bouw van zijn koeienstal (….). Pas na het voltooien van de stal kon appellant het gehele proces van het maken van kaas en klompen, d.w.z. het houden en melken van de koeien, het proces van het maken van de kaas, het fabriceren van de klompen, alsmede de verkoop van kaasproducten, klompen en andere aanverwante producten, aan bezoekers tonen. Vóór oprichting van de stal was dit niet goed mogelijk, omdat toen alle bovengenoemde aspecten van de kaas- en klompenmakerij in één en dezelfde, zeer kleine ruimte, dienden plaats te vinden. Het bedrijf dat appellant toen kon uitoefenen betrof slechts een schim van de kaasboerderij zoals deze momenteel wordt geëxploiteerd. (…)”
“Pas na oprichting van (…) de stal konden de verschillende facetten van het kaasmaken, de klompenmakerij en de verkoop van de door [vennoot 1] geproduceerde producten in de reeds bestaande ruimte enerzijds, en het proces “van koe tot kaas” in de aangrenzende stal anderzijds, volwaardig worden tentoongesteld. Pas na 1992 is het bedrijf van [vennoot 1] gaan floreren op de wijze die hij had voorzien.”
2.3.16. Uit al deze gegevens komt als rode draad naar voren dat op de peildatum op zijn hoogst sprake was van geringe bezoekersaantallen en van niet meer dan sporadisch parkeren van touringcars en auto’s. Dat die bezoeken zich structureel uitstrekten over een tijdsbeslag per dag en per week als in de last aangenomen, is dan ook geenszins aannemelijk. De in de last opgenomen bezoekerstijden verdragen zich hiermee niet.
2.3.17. Ook dit onderdeel van het bestreden besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking.
Onderdeel d: beperken gebruik achtererf
2.3.18. De rechtbank verwijst voor dit onderdeel allereerst naar hetgeen zojuist met betrekking tot onderdeel b van de last (openingstijden) is opgenomen aan gegevens van feitelijke aard. In het verlengde van de daar getrokken conclusie dat op de peildatum op zijn hoogst sprake was van geringe bezoekersaantallen en van niet meer dan sporadisch parkeren van touringcars en auto’s, is de rechtbank van oordeel dat ook dit onderdeel van last te ruim is geformuleerd.
2.3.19. Meer specifiek bieden de gedingstukken geen aanknopingspunt voor het op de peildatum parkeren van een aantal bussen of touringcars tegelijkertijd van meer dan één, en op zijn hoogste voor enkele personenauto’s op eenzelfde moment.
2.3.20. De rechtbank volgt de Vereniging en [eiser] niet in de stelling dat in het lastonderdeel tevens een beperking van het maximum aantal autobussen per dag dient te worden opgenomen. Daarbij wijst de rechtbank erop dat de in de milieuvergunning opgenomen voorwaarden reeds zien op de beheersing van de totale milieubelasting, en dat de door verweerder in lijn met deze uitspraak te formuleren last een zeer aanzienlijke beperking van het aantal autobussen dient te kennen ten opzicht van de geformuleerde last, zodat de overlast voor omwonenden langs andere weg al fors wordt beperkt.
Onderdeel f: beperken strijdig gebruik bedrijfsperceel
2.3.21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de Kaasboerderij in redelijkheid kunnen opdragen het gebruik van het bedrijfsperceel met bijbehorende bebouwing voor horecadoeleinden alsmede voor het organiseren van andere al dan niet commerciële niet agrarische activiteiten te staken en gestaakt te doen houden. Het niet onderbouwde standpunt van de Kaasboerderij dat het haar niet duidelijk is wat verweerder met dit lastonderdeel heeft beoogd, leidt niet tot een ander oordeel. Daartoe wijst de rechtbank erop dat (ook) dit onderdeel van de last dient te worden begrepen in het licht van de beperkte ruimte die het overgangsrecht biedt voor gebruik, alsmede in het licht van de concretiseringen die verweerder met de last heeft gegeven voor het wel toegestane gebruik.
Onderdeel g: steiger
2.3.22. Op 20 november 1990 is aan de Kaasboerderij een vergunning verleend tot het bouwen van een steiger onder de vigeur van het toen geldende bestemmingsplan.
2.3.23. Blijkens de plankaart van het bestemmingsplan Wester-Amstel Noord rustte ten tijde van de vergunningverlening op de betreffende locatie (aan de waterzijde) de bestemmingen “Water (W)” en “Wegen (waterkering)”.
In artikel 21, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden met de omschrijving Water bestemd voor de waterhuishouding en de daartoe en voor het verkeer in en over het water noodzakelijke bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
2.3.24. Het vijfde lid van ditzelfde artikel verleent (voor zover hier van belang) verweerder de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen voor het hebben van ligplaats voor pleziervaartuigen. De bij de steigerrealisatie betrokken berm behoorde de gemeente in eigendom toe.
Verweerder heeft bij het besluit tot verlening van de vergunning aangetekend dat in de overeenkomst met betrekking tot het gebruik van die berm ter meerdere zekerheid de voorwaarde zou worden opgenomen dat het gebruik van de te realiseren steiger verboden is voor het afmeren van andere vaartuigen dan privé-vaartuigen. Gelet hierop gaat de rechtbank ervan uit dat de bouwvergunning is verleend met vrijstelling voor het hebben van ligplaats voor pleziervaartuigen. Ook verweerder gaat overigens feitelijk uit van de mogelijkheid om pleziervaartuigen af te meren.
2.3.25. De Kaasboerderij heeft betoogd dat het verbod van het aanmeren van rondvaartboten niet geldt, omdat een dergelijke verplichting niet aan de voor de steiger verleende bouwvergunning is gekoppeld en het de vraag is of rondvaartboten niet onder het begrip ‘pleziervaartuigen’ vallen. Ook heeft zij erop gewezen dat er slechts sporadisch rondvaartboten aanmeren.
2.3.26. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het begrip pleziervaartuig niet nader is gedefinieerd in het bestemmingsplan. Dat betekent dat voor de uitleg van het begrip kan worden aangesloten bij het algemene spraakgebruik. In Van Dales Groot woordenboek van de Nederlandse taal is ‘pleziervaartuig’ als volgt omschreven: vaartuig dat men voor zijn genoegen houdt. Daaronder valt naar het oordeel van de rechtbank niet een vaartuig uit de beroepsvaart, zoals een rondvaartboot die bedrijfsmatig geëxploiteerd wordt. Of rondvaartboten frequent of minder frequent afmeren is dan niet meer van belang.
2.3.27. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de Kaasboerderij dan ook in redelijkheid kunnen opdragen het gebruik van de steiger voor het afmeren van rondvaartboten te (doen) staken en gestaakt te houden.
Onderdeel h: beletten toegang bezoekers
2.3.28. Voor zover tussen partijen in geschil, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de Kaasboerderij in redelijkheid heeft kunnen opdragen de toegang van bezoekers buiten de aangegeven bezoekerstijden tot het bedrijfsperceel dan wel binnen de aangegeven gedeelten van het achtererf als bedoeld onder lastonderdeel d te beletten.
2.3.29. De rechtbank stelt vast dat verweerder dit lastonderdeel naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 april 2007 (AWB 07/854 GEMWT) heeft gewijzigd en de Kaasboerderij in het bestreden besluit een keuze heeft gelaten ten aanzien van de middelen – en investering – die zij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken. Dat verweerder als voorbeeld een aantal middelen noemt, maakt niet dat de last zo gelezen moet worden dat verweerder die middelen dwingend voorschrijft.
Ten aanzien van de last ten aanzien van de bebouwing op het perceel
Onderdeel c: scheidingswanden
2.3.30. Verweerder heeft de Kaasboerderij naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen opdragen de scheidingswanden te verwijderen, voor zover deze constructief van aard en deswege bouwvergunningplichtig zijn. Het nieuw oprichten van deze niet eerder bestaande wanden, die dienen ten behoeve van de toeristische activiteiten van de Kaasboerderij, is in strijd met het op de peildatum geldende bestemmingsplan en valt niet onder het bouwovergangsrecht van artikel 33, eerste lid, van de planvoorschriften. Bovendien is de bouw ook in strijd met het thans geldende bestemmingsplan en is verweerder niet genegen hiervoor vrijstelling te verlenen. Overigens is komen vast te staan dat de Kaasboerderij inmiddels ook aan deze last heeft voldaan.
Onderdeel e: toiletvoorziening
2.3.31. Verweerder heeft de Kaasboerderij naar het oordeel van de rechtbank terecht opgedragen de toiletvoorziening op het erf voor bezoekende toeristen te verwijderen en verwijderd te houden.
2.3.32. Naar het oordeel van de rechtbank is de toiletvoorziening bouwvergunningplichtig en valt deze niet onder het bouwovergangsrecht van artikel 33, eerste lid, van de planvoorschriften. Er is immers sprake van het oprichten van een geheel nieuw gebouw op een plaats waar niet eerder een gebouw gestaan heeft. Dat, zoals de Kaasboerderij stelt, hier sprake zou zijn van verandering en/of uitbreiding van een reeds daar ter plaatse bestaand gebouw is niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen bouwvergunning met toepassing van een vrijstelling kan worden verleend, nu de toiletvoorziening is gebouwd ten behoeve van toeristische activiteiten, dat wil zeggen ten behoeve van zowel met het aanvankelijk geldende als het huidige bestemmingsplan strijdig gebruik.
Ten aanzien van de toverformule
2.3.33. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan aan de vrijstellingsmogelijkheid als neergelegd in artikel 28, tweede lid, van de planvoorschriften, de zogenoemde toverformule, slechts toepassing worden gegeven indien een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is (zie onder meer de uitspraak van 19 december 2007, LJN BC0538).
2.3.34. De rechtbank is van oordeel dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de boerderij niet meer zinvol overeenkomstig de daaraan toegekende bestemming kan worden gebruikt. De enkele omstandigheid dat het gebruik van de boerderij voor agrarische doeleinden niet rendabel is, betekent conform vaste jurisprudentie niet dat daar geen agrarische activiteiten als genoemd in artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften kunnen plaatsvinden.
2.4. Conclusie
2.4.1. Gelet op hetgeen hiervóór is overwogen, zijn de beroepen van [eiser] en de Vereniging gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover het betreft de lastgeving in de onderdelen a sub 2, b en d.
2.4.2. De rechtbank beschikt thans over onvoldoende concrete en exacte gegevens om het geschil, op de onderdelen van de last die worden vernietigd, definitief te beslechten. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.4.3. Het beroep van de Kaasboerderij zal ongegrond worden verklaard.
2.4.4. Nu de beroepen van [eiser] en de Vereniging gegrond worden verklaard, dient verweerder aan [eiser] het door hem betaalde griffierecht van € 145,- en aan de Vereniging het door haar betaalde griffierecht van € 288,- te vergoeden. De rechtbank ziet voorts aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder in de proceskosten van [eiser] en de Vereniging te veroordelen, welke kosten onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair worden begroot op een bedrag van € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x € 322,-) per eiser.
2.4.5. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van de Kaasboerderij bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van [eiser] en de Vereniging gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft de lastonderdelen
a sub 2 (assortimentsbeperking), b (openingstijden) en d (gebruik achtererf);
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuwe beslissing neemt op de bezwaren van [eiser] en de Vereniging met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- verklaart het beroep van de Kaasboerderij ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het door [eiser] en de Vereniging gestorte griffierecht aan hen vergoedt als hiervóór weergegeven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser] en de Vereniging, ten bedrage van € 644,- (zeshonderdvierenveertig euro) per eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, mrs. C.E. Heyning-Huydecoper en W.P. van der Haak, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.J. Baijens, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 10 december 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB