Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/2335 GEMWT
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
de vereniging Vereniging van kooplieden van de Ten Katestraat te Amsterdam,
gevestigd te Amsterdam,
verzoekster,
gemachtigde mr. M.C. van Meppelen Scheppink,
en
het dagelijks bestuur van stadsdeel West (voorheen: Oud West) van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. A. Dirksen en mr. H.J. Hevel.
Als derde belanghebbende heeft aan deze procedure deelgenomen:
[derde belanghebbende],
wonende te
gemachtigde mr. G.H.L. Weesing.
Procesverloop
Verzoekster heeft een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit verzoek hangt samen met het door verzoekster ingediende bezwaar tegen het besluit van verweerder van 23 april 2010 (hierna: het bestreden besluit).
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 juni 2010. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden voornoemd.
Overwegingen
Inleidende overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de daarvoor vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
Feiten en achtergronden
2.1. Bij besluit van 24 mei 2005 heeft verweerder aan verzoekster een vergunning verleend voor het gedurende de periode van 1 juli 2005 tot 1 juli 2010 zetten van marktkramen op de Ten Katemarkt. Daarnaast werden nog drie vergunningen afgegeven aan [derde belanghebbende], [naam 1] en [naam 2].
Tegen de vergunningverlening aan verzoekster lopen nog steeds gerechtelijke procedures.
2.2. Voor de periode vanaf 1 juli 2010 heeft verzoekster op 29 maart 2010 een aanvraag ingediend voor een nieuwe vergunning voor het zetten van kramen op de Ten Katemarkt.
2.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Verweerder heeft een vergunning voor de periode vanaf 1 juli 2010 verleend aan [derde belanghebbende], die aan deze procedure als derde-belanghebbende deelneemt.
2.4. Verzoekster heeft bij verweerder bezwaar gemaakt, zowel tegen de weigering om aan haar een vergunning te verlenen als tegen de vergunningverlening aan [derde belanghebbende].
Standpunten van partijen
3.1. In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat verzoekster en het stadsdeel een overeenkomst hebben over het beheer van het afvaleiland van de Ten Katemarkt. In het Uitvoeringsbesluit Kramenzetten Ten Katemarkt 2010 (hierna: het Uitvoeringsbesluit 2010) is bepaald dat geen vergunning voor het zetten van kramen wordt verleend aan een aanvrager die een ander zakelijk belang heeft op de Ten Katemarkt of betrokken is bij activiteiten die verband houden met het functioneren van de markt. Nu verzoekster een ander belang heeft op de markt en nauw betrokken is bij de inzameling en verwerking van afval van de markt, is de aanvraag voor een kramenzetvergunning afgewezen.
3.2. Verzoekster heeft gesteld dat zij in aanmerking dient te komen voor een kramenzetvergunning dan wel aanspraak maakt op een redelijke overgangstermijn ten einde de verhuuractiviteiten in geval van een ongunstig besluit op bezwaar af te bouwen. Verzocht wordt bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat verzoekster wordt behandeld als ware haar met ingang van 1 juli 2010 een kramenzetvergunning voor de Ten Katemarkt is verleend totdat op het bezwaar is beslist dan wel een nader te bepalen periode.
3.3. In het bezwaarschrift heeft verzoekster onder meer gesteld dat het beleid zoals vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit 2010 in strijd is met artikel 3.22 van de Verordening op de straathandel 2008 (hierna: de Verordening). Op grond van dit beleid wordt er thans nog maar één kramenzetvergunning verleend. Door het beleid wordt dan ook de mogelijkheid om op grond van dat artikel een kramenzetvergunning te verkrijgen voor de Ten Katemarkt op onrechtmatige en onredelijke wijze beperkt. Krachtens artikel 3.22 van de Verordening kan een kramenzetvergunning alleen worden geweigerd of ingetrokken in het belang van de orde of veiligheid op de markt. De criteria zoals die volgens het Uitvoeringsbesluit 2010 worden gehanteerd zijn niet terug te voeren op “het belang van de orde of veiligheid op de markt”. Voorts is het beleid zoals vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit kramenzetten Ten Katemarkt 2010 aan te merken als willekeurig en kennelijk onredelijk. Daarnaast voorziet het Uitvoeringsbesluit 2010 ten onrechte niet in overgangsbeleid en is de termijn van invoering van het nieuwe beleid onredelijk kort, waardoor verzoekster geen maatregelen heeft kunnen treffen. Voor zover het beleid wel aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd, is in het bestreden besluit ten onrechte bepaald dat de verzoekster een ander zakelijk belang heeft op de Ten Katemarkt en betrokken is bij activiteiten die verband houden met functioneren van de markt. Het beheer van het afvaleiland kan in alle redelijkheid niet als een in het beleid bedoeld zakelijk belang worden aangemerkt.
3.4. [derde belanghebbende] heeft zich in grote lijnen achter het standpunt van verweerder geschaard.
Wettelijk kader
4.1. Op grond van artikel 3.22, eerste lid, van de Verordening op de straathandel 2008 van de gemeente Amsterdam is het verboden zonder vergunning van het college op een markt kramen te verhuren of te plaatsen.
Op grond van het tweede lid kan de vergunning worden geweigerd of ingetrokken in het belang van de orde of veiligheid op de markt.
4.2. In 2004 is het Beleid kramenzetvergunningverlening Ten Katemarkt 2004 vastgesteld. Daarin is onder meer vastgelegd dat iedere geïnteresseerde een vergunning voor het zetten van kramen kan aanvragen en dat maximaal drie kramenzetvergunningen worden verleend om te voorkomen dat kramenzetters elkaar voor de voeten gaan lopen en om te voorkomen dat er wanordelijkheden ontstaan. Doel van dit beleid was het bevorderen van marktwerking en concurrentie tussen de kramenzetters.
4.3. Voor de periode na 1 juli 2010 is het beleid van verweerder neergelegd in het Uitvoeringsbesluit kramenzetten Ten Katemarkt 2010 (hierna: Uitvoeringsbesluit 2010). Voor zover hier van belang zijn de belangrijkste verschillen met het voorafgaand beleid dat verweerder thans slechts één vergunning verleend voor het zetten van kramen op de Ten Katemarkt. Verder is in het beleid onder meer bepaald dat alleen een vergunning aan een kramenzetbedrijf wordt verleend dat op geen enkele wijze een ander belang heeft op de Ten Katemarkt of verbonden is aan bedrijven of instellingen die een belang op of in de Ten Katemarkt hebben. De looptijd van de te verlenen vergunning zal zijn van 1 juli 2010 tot en met 31 december 2012.
Inhoudelijke beoordeling
5.1. Verzoekster voert allereerst aan dat het Uitvoeringsbesluit 2010 in strijd is met artikel 3.22 van de Verordening, omdat dit artikel op onrechtmatige wijze wordt ingeperkt, alsmede dat het beleid kennelijk onredelijk is.
Verzoekster voert ook aan dat de in het beleid neergelegde toelatingscriteria in strijd met het criterium belang van orde en veiligheid op de markt, zoals opgenomen in artikel 3.22, tweede lid, van de Verordening, alsmede dat het criterium “geen ander zakelijk belang” niet eenduidig is gedefinieerd. Het beheren van het afvaleiland valt in ieder geval niet aan te merken als een zakelijk belang.
5.2. De hiervoor aangevoerde gronden vergen een nadere beoordeling, waarvoor de voorlopige voorzieningenprocedure zich niet goed leent. Een zeer voorlopige beoordeling van de voorzieningenrechter leidt niet tot de conclusie dat het evident is dat deze gronden slagen en dat de besluiten, waarbij een vergunning werd verleend respectievelijk geweigerd, reeds daarom niet in stand kunnen blijven.
5.3. De tekst van de Verordening geeft een ruim kader waarbinnen verweerder beleid kan ontwikkelen en sluit niet bij voorbaat uit dat in een dergelijk beleid wordt bepaald dat op de markt slechts één vergunning wordt verstrekt. Niet bestreden is dat bij verschillende markten in Amsterdam een dergelijk systeem geldt. Daarbij is het niet onverdedigbaar dat een dergelijk beleid wordt geformuleerd ten behoeve van de orde en veiligheid op de markt.
5.4. Het beleid van 2004 voorzag in het verlenen van drie vergunningen. In 2008 is dit beleid aangepast tot vier vergunningen, mede naar aanleiding van de procedures die werden gevoerd. Voor de nieuwe periode is aanvankelijk beleid geformuleerd dat voorzag in het verlenen van twee vergunningen, maar na beraadslagingen in de deelraad heeft verweerder vervolgens het huidige beleid, dat voorziet in het verlenen van één vergunning, vastgesteld.
5.5. Hoewel er op het eerste gezicht sprake lijkt te zijn van een voortdurende wijziging van beleid, komt het er in de kern op neer dat over de periode van 2005 tot 2010 een meervergunningenstelsel werd gehanteerd, terwijl voor de periode vanaf 2010 een éénvergunningstelsel wordt gehanteerd. Verweerder is daarbij mogelijk zoekende geweest, waarbij een veelvoud van procedures mogelijk aan heeft bijgedragen, maar dat maakt op zich nog niet dat het nieuw geformuleerde beleid evident als kennelijk onredelijk, want niet consistent en in tegenspraak met eerder beleid, kan worden aangemerkt.
5.6. Evenmin kan de niet eenduidige aanduiding van de zakelijke belangen reeds daarom leiden tot de conclusie dat evident is dat de weigering van de vergunning aan verzoekster onrechtmatig is.
5.7. Gezien het voorgaande zal het verzoek dan ook met name aan de hand van een belangenafweging worden beoordeeld.
De belangenafweging
6.1. Verweerders belang ligt bij de orde en veiligheid op de markt.
Voor verweerder is het toelaten van één kramenzetter op de Ten Katemarkt omwille van logistieke overzichtelijkheid, efficiënte opbouw van de kramen en effectieve aanspreekbaarheid wanneer nodig, bevorderlijk voor de orde op de markt. Daarbij is, op instigatie van de deelraad, gekeken naar ervaringen elders in Amsterdam. Tevens is het beleid op deze wijze gelijk geworden aan het beleid op de markt in Bos en Lommer, waarmee het stadsdeel Oud West per 1 mei 2010 is gefuseerd tot het huidige stadsdeel. Er is bovendien sprake van een gewijzigd inzicht in het beheer van de markt, waarbij is geconstateerd dat het bestuur te weinig grip op de markt heeft ten gevolge van te ver doorgevoerde privatisering van overheidstaken. De beleidsaanpassingen zijn mede gericht op het weer herkrijgen van deze controle. In dat verband wordt met name de ontvlechting van belangen op de Ten Katemarkt nagestreefd. Aangezien kooplieden en kramenzetters een ander of zelfs tegengesteld belang kunnen hebben, kan een dubbelrol leiden tot aantasting van de bewegingsvrijheid van marktkooplieden. Ontvlechting van de belangen is daarom voor het stadsdeel een prioriteit.
6.2. Het belang van [derde belanghebbende] is min of meer tegengesteld aan dat van verzoekster. [derde belanghebbende] is al actief als kramenzetter op de markt. Naar aanleiding van de verlening van de vergunning heeft [derde belanghebbende] nieuwe investeringen gedaan. [derde belanghebbende] behoort echter te weten dat, gezien het feit dat tegen de verlening van zijn vergunning nog een bezwaar loopt, de vergunning nog niet definitief is en dat het voor zijn risico is dat hij reeds thans investeringen doet die mogelijk nier rendabel zou kunnen blijken te zijn.
6.3. Het belang van verzoekster ligt hem in de voortzetting van de huidge activiteiten, waarbij ongeveer 80 % van de kooplieden de kramen betrekken van verzoekster. Verzoekster heeft vorig jaar nog investeringen gedaan, maar daarbij behoorde verzoekster echter te weten dat de vergunning voor vijf jaar werd verleend, van 2005 tot 2010, en dat die verlening op zich geen garantie inhoudt voor continuering daarna. Verzoekster is tot het verhuren van kramen overgegaan omdat vele kooplieden niet tevreden waren met de toenmalige kramenzetters. Naast de verhuur van kramen beheert verzoekster het afvaleiland, waarbij zij in feite de taken voor de dagelijkse reiniging van de markt van verweerder heeft overgenomen, en waarvoor zij van verweerder een vergoeding ontvangt. Verder beheert verzoekster de feestverlichting van de markt.
6.4. Bij de afweging van de belangen hecht de voorzieningenrechter met name waarde aan het feit dat verzoekster rekening heeft moeten houden met het feit dat niet vanzelfsprekend is dat een voor vijf jaar verleende vergunning wordt voortgezet met een nieuwe vergunning. Verzoekster moest dus rekening houden met de mogelijkheid dat niet zij, maar een andere aanvrager een vergunning zou krijgen. Daarbij is ook van belang dat, afgezien van de aan verzoekster tegengeworpen weigeringsgrond, uit de onderlinge vergelijking tussen de aanvragers, zoals die door verweerder aan de deelraad is gepresenteerd, blijkt dat [derde belanghebbende] daaruit als de beste tevoorschijn komt.
Wat betreft de directe zorg voor het personeel, waarvan de lasten doorlopen, acht de voorzieningenrechter van belang dat [derde belanghebbende] zich bereid heeft verklaard de kramenzetters vanaf 1 juli 2010 in zijn dienst te nemen. Daarbij komt dat uit de vergoeding van verweerder voor het afvaleiland vooralsnog voldoende inkomsten worden gegenereerd om te voorkomen dat verzoekster onmiddellijk met een faillissement zal worden bedreigd. De door haar verstrekte financiële gegevens zijn verder niet volledig inzichtelijk en in ieder geval niet zodanig dat daarmee dat gevaar voldoende wordt onderbouwd. Tot slot is van belang dat door verzoekster ter zitting enkele malen een relatie werd gelegd tussen het zetten van de kramen, het beheer van het afvaleiland en het beheer van de feestverlichting. Dat geeft op zijn minst enige voeding aan de idee dat het beleid van verweerder op ontvlechting van taken op de markt niet geheel uit de lucht is komen vallen.
6.5. Al met al is de voorzieningen van oordeel dat vooralsnog aan de belangen van verweerder en van [derde belanghebbende] een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan de belangen van verzoekster. Directe financiële gevolgen kunnen worden afgewend, terwijl een eventuele andere uitkomst in de bodemprocedure eventueel omgezet kan worden in een financiële compensatie.
7. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op, zoals ook ter zitting aan de orde is geweest, dat het gezien de vele procedures die de laatste jaren zijn gevoerd, op zijn minst wenselijk zou zijn indien partijen doorgaan met pogingen om gezamenlijk tot een vergelijk te komen.
8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de voorzieningenrechter de gevraagde voorziening zal afwijzen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P. Smit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. Kruit, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2010.
de griffier de voorzieningenrechter
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op:
D: C
SB