Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/2107 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. J.C.C. Leemans,
en
de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog (RSG),
verweerder,
gemachtigde mr. J. Siemons.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2009 heeft verweerder het verzoek van eiseres om haar op grond van de overgangsregeling in het Besluit specialisme klinische neuropsychologie (Bskn) in te schrijven in het register van klinisch neuropsychologen afgewezen (het primaire besluit). Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
De rechtbank Arnhem heeft het door eiseres tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 mei 2010 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres.
Bij besluit van 23 februari 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaken AWB 11/1993 BESLU, AWB 11/2109 BESLU en AWB 11/2310 BESLU, ter zitting behandeld op 21 juni 2011. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en prof. dr. [vertegenwoordiger].
Na het sluiten van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Op 23 juni 2009 heeft eiseres verweerder, met een beroep op de overgangsregeling, verzocht om haar in te schrijven in het register van klinisch neuropsychologen. Het register is op grond van de Wet Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (Wet BIG) ingesteld (BIG-register).
1.2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres niet voldoet aan de overgangsbepaling in artikel 12 van Pro het Bskn. Eiseres heeft volgens verweerder niet aangetoond dat zij voldoet aan de eisen van onderzoekservaring. Zij kan dan ook niet worden toegelaten tot de toets die voor inschrijving in het BIG-register moet worden afgelegd. Verweerder stelt niet bevoegd te zijn om van de eisen van het Bskn af te wijken.
1.3. Bij het besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder in afwijking van het advies van de Adviescommissie specialismenregeling gezondheidszorgpsycholoog (de Adviescommissie) het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
1.4. Bij uitspraak van 23 december 2010 heeft de rechtbank Arnhem het besluit van 17 mei 2010 vernietigd, omdat dit in strijd met het bepaalde in artikel 10:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in mandaat was genomen door de voorzitter van de RSG die ook het primaire besluit in mandaat had genomen. De rechtbank heeft verweerder opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres te nemen, met inachtneming van haar uitspraak.
1.5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder in afwijking van het advies van de Adviescommissie, besloten het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren. Dit besluit is genomen door de plenaire vergadering van de RSG, omdat in het Algemeen mandaatbesluit van 10 oktober 2010 is bepaald dat besluiten op bezwaar waarbij wordt afgeweken van het advies van de Adviescommissie niet in mandaat genomen kunnen worden. Verweerder stelt dat het Bskn een besluit van algemene strekking is waartegen bezwaar en beroep openstaat. Verder is verweerder van mening dat artikel 12 van Pro het Bskn hem expliciet beoordelingsvrijheid geeft om vast te stellen wat voor soort publicaties voldoen aan de geldende wetenschappelijke standaard. Verweerder stelt daarom verplicht te zijn om deze bepaling te concretiseren, hetgeen is gedaan in de “Beleidsregels uitvoering overgangsregeling KNP (artikel 12 Besluit Pro KNP)”, zoals vastgesteld in de vergadering van de RSG van 23 mei 2008 (de Beleidsregels). Of de publicatie van eiseres voldoet aan de Beleidsregels is volgens verweerder niet relevant, nu zij slechts één publicatie heeft overgelegd en dus niet voldoet aan het minimale aantal publicaties genoemd in het Bskn. Eiseres voldoet daarom niet aan de voorwaarden voor toelating tot de toets voor inschrijving in het BIG-register.
2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het door de rechtbank Arnhem vastgestelde bevoegdheidsgebrek met het bestreden besluit ondeugdelijk is gerepareerd, omdat de plenaire vergadering van de RSG geen kennis heeft genomen van het volledige dossier maar slechts van een door het secretariaat gemaakte selectie van de dossierstukken.
2.1. De rechtbank overweegt dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft erkend dat alleen het primaire besluit, het advies van de Adviescommissie en het verslag van de hoorzitting aan de plenaire vergadering van de RSG zijn voorgelegd. Hoewel de gemachtigde heeft verklaard dat zij bij de vergadering aanwezig was om vragen te beantwoorden en een toelichting te geven, is de rechtbank met eiseres van oordeel dat het bestreden besluit op deze wijze onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen. De leden van de RSG hadden de beschikking moeten krijgen over het volledige dossier, waaronder in de eerste plaats de gronden van bezwaar. Dit geldt temeer nu bij het bestreden besluit is afgeweken van het advies van de Adviescommissie.
2.2. De rechtbank zal het beroep reeds hierom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres. In het kader van dit nieuw te nemen besluit zal de rechtbank hierna ook de inhoud van het bestreden besluit beoordelen.
3. Daarbij gaat de rechtbank uit van het volgende wettelijk kader.
3.1. Op grond van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG, kan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister), indien een organisatie van beoefenaren van een beroep waarop een register betrekking heeft, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt.
Het door het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog op 21 februari 2008 vastgestelde Bskn is blijkens artikel 2 van Pro het Bskn een regeling van een organisatie van beroepsbeoefenaren, zoals bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG. Deze regeling is bij besluit van 14 mei 2008 door de minister goedgekeurd. Bij besluit van 3 juni 2008 heeft de minister besloten tot wettelijke erkenning van de specialistentitel klinisch neuropsycholoog onder de Wet BIG.
Het Bskn is op 1 januari 2008 in werking getreden.
3.2. Op grond van artikel 3 van Pro het Bskn is registratie als klinisch neuropsycholoog onder meer mogelijk voor een gezondheidszorgpsycholoog die in het bezit is van een getuigschrift waaruit blijkt dat hij het examen ter afsluiting van de opleiding tot klinisch neuropsycholoog met goed gevolg heeft afgelegd.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Bskn komen gezondheidszorgpsychologen die niet beschikken over het in artikel 3 genoemde Pro getuigschrift, maar op het moment van inwerkingtreding van dit besluit aantoonbare ervaring op specialistisch niveau hebben op het gebied van de klinische neuropsychologie, in aanmerking voor inschrijving in het register indien zij met goed gevolg een toets hebben afgelegd, waaruit blijkt dat zij voldoen aan de opleidingseisen genoemd in de artikelen 6 tot en met 8 en 10 van dit besluit.
Op grond van artikel 12, tweede lid, van het Bskn worden uitsluitend gezondheidszorgpsychologen tot de toets als bedoeld in het eerste lid toegelaten, die voldoen aan elk van de volgende voorwaarden:
a. Betrokkene heeft tussen 1 januari 2000 en de datum van inwerkingtreding van dit besluit minimaal 7000 uur werkervaring opgedaan als gezondheidszorgpsycholoog op het specialistische gebied van de klinische neuropsychologie;
b. Betrokkene heeft aantoonbare ervaring met onderzoek op het gebied van de humane psychologie, blijkend uit:
1. een dissertatie op dit gebied;
2. dan wel publicatie van minstens twee artikelen op dit gebied, waarvan minstens één als eerste auteur;
3. dan wel minstens drie publicaties op dit gebied als medeauteur.
In de onder 2. en 3. genoemde gevallen dient het publicaties te betreffen die naar het oordeel van de registratiecommissie voldoen aan de daarvoor geldende wetenschappelijke standaarden. In het onder 3. genoemde geval dient bovendien tot genoegen van de registratiecommissie te worden aangetoond dat de auteur een essentiële rol heeft gespeeld in het onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan de betreffende publicaties.
4. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat de voorwaarden in het Bskn om tot de toets te worden toegelaten niet redelijk zijn.
4.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de inhoud van het Bskn in deze procedure niet ter toetsing voorligt. Het Bskn is volgens verweerder een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Hiertegen stond bezwaar en beroep open. Verweerder stelt dat, nu er geen rechtsmiddelen zijn ingediend tegen het Bskn, het Bskn onherroepelijk is geworden.
4.2. Ten aanzien van de vraag wat de status van het Bskn is, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2003 (LJN: AN8341), dat artikel 14 van Pro de Wet BIG aan een organisatie van beoefenaren van een beroep geen regelgevende bevoegdheid toekent, maar alleen voorziet in de mogelijkheid dat een titel, die is verbonden aan een in dat artikel bedoelde specialistenregister, als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Een regeling omtrent de voorwaarden voor inschrijving in een dergelijk register, zoals het Bskn, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen algemeen verbindend voorschrift, maar een privaatrechtelijke regeling, waaraan door de minister met toepassing van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG een beperkt publiekrechtelijk rechtsgevolg kán worden verbonden, bestaande uit het exclusieve en wettelijk beschermde recht van degenen die voldoen aan die voorwaarden om de aan het desbetreffende specialisme verbonden titel te voeren. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 april 2005 (LJN: AT3767) heeft geoordeeld, dient een beslissing inhoudende erkenning van het medisch specialisme te worden gekwalificeerd als een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Dat het Bskn en de daarin vermelde registratiecriteria aan een beoordeling door de minister worden onderworpen alvorens de minister besluit al dan niet tot wettelijke erkenning van de specialistentitel over te gaan, betekent niet dat de registratievoorwaarden, zoals die zijn opgenomen in het Bskn, door die beoordeling een ander dan een zuiver privaatrechtelijk karakter krijgen.
4.3. Gezien het voorgaande, concludeert de rechtbank dat tegen de voorwaarden om voor registratie in aanmerking te komen, zoals die op 22 mei 2008 in de Staatscourant zijn gepubliceerd, niet de mogelijkheid van beroep op grond van de Awb heeft opengestaan, zodat niet kan worden gezegd dat die beslissing formele rechtskracht heeft.
4.4. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder weliswaar het Bskn als uitgangspunt dient te nemen bij de beoordeling van een verzoek tot registratie, maar daarbij verder moet beoordelen of, in aanmerking nemende het doel van het Bskn, in redelijkheid kan worden vastgehouden aan de daarin genoemde voorwaarden.
5. Ten aanzien van die door verweerder bij te maken beoordeling, overweegt de rechtbank het volgende.
5.1. In de toelichting op het Bskn heeft het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog (CSG) aangegeven het Bskn te hebben opgesteld, omdat zich op het terrein van de gezondheidszorgpsychologie naast het bestaande specialisme klinische psychologie een nieuw specialisme heeft geprofileerd: de klinische neuropsychologie. In de interactie tussen de neurowetenschappen en de gedragwetenschappen is de neuropsychologie de wetenschap van de relaties tussen de hersenen en gedrag. De grote aantallen getroffen patiënten in de maatschappij, de grote diversiteit van de doorgaans complexe psychische gevolgen voor de patiënt en zijn omgeving en de snelle wetenschappelijke ontwikkelingen op dat gebied maken een grondige scholing, kwaliteitsbewaking en (her)registratie van deskundigen noodzakelijk. Maatschappelijk gezien is het voor het publiek, de betreffende patiënten, hun naasten en verzorgers en voor professionele zorgverleners van groot belang dat een specifieke deskundigheid ten aanzien van de cognitieve, emotionele en gedragsgevolgen van hersenstoornissen herkenbaar is en gegarandeerd wordt.
5.2. Uit de toelichting op artikel 12 van Pro het Bskn volgt dat de overgangsregeling voor gezondheidszorgpsychologen (gz-psychologen) die reeds binnen het specialisme werkzaam zijn, gebaseerd is op vier uitgangspunten. Ten eerste is deze uitsluitend bestemd voor gz-psychologen met aantoonbare, substantiële en recente werkervaring op specialistisch niveau op het gebied van de klinische neuropsychologie. Het dient hier dus te gaan om werkervaring die wat betreft het vereiste kennis- en deskundigheidsniveau uitstijgt boven hetgeen tot het standaard takenpakket van de gz-psycholoog behoort. Ten tweede is de klinisch neuropsycholoog nadrukkelijk een scientist-practitioner: wetenschappelijk onderzoek is een integraal onderdeel van de beroepsuitoefening. Om deze reden is naast werkervaring ook onderzoekservaring vereist als toelatingsvoorwaarde tot de overgangsregeling. Als derde uitgangspunt is genoemd dat registratie een teken is van vakbekwaamheid. Ook specialisten die via de overgangsregeling geregistreerd zijn, dienen te beschikken over up-to-date kennis van het vakgebied. Om die reden dienen zij een toets af te leggen, waaruit blijkt dat hun kennis van het vak zich bevindt op een niveau dat vergelijkbaar is met de eindtermen van de reguliere opleiding. Ten slotte gaat de overgangsregeling uit van het feit dat er een kleine groep van gz-psychologen is met een zodanige positie binnen het vakgebied, dat een toets overbodig moet worden geacht. Dit betreft enerzijds hen met een leidinggevende positie binnen het vakgebied, anderzijds hen met een zeer lange staat van dienst.
5.3. Gelet op het doel en de uitgangspunten van het Bskn en van de overgangsregeling, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de eisen die het Bskn aan de gz-psycholoog stelt om toegelaten te worden tot de overgangsregeling in beginsel niet onredelijk zijn.
5.4. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat zij ook op andere wijze dan slechts door middel van een dissertatie of artikelen die voldoen aan de daarvoor geldende wetenschappelijke standaarden kan aantonen dat zij over voldoende onderzoekservaring beschikt.
5.5. De rechtbank overweegt dat de overgangsregeling, gelet op de toelichting in het Bskn, onderzoekservaring vereist, omdat een klinisch neuropsycholoog nadrukkelijk een scientist-practitioner is, dat wil zeggen dat het wetenschappelijk onderzoek integraal onderdeel uitmaakt van de beroepsuitoefening. Het CSG heeft daarbij niet gemotiveerd waarom onderzoekservaring slechts kan blijken uit een dissertatie of artikelen die voldoen aan de daarvoor geldende wetenschappelijke standaarden. De rechtbank is van oordeel dat niet zonder meer vast staat dat onderzoekservaring alleen hieruit zou kunnen blijken. De rechtbank merkt daarbij op dat de mate van onderzoekservaring van de betrokkene in dit verband niet wordt beoordeeld teneinde de betrokkene met toepassing van de overgangsregeling in te schrijven, maar om te beoordelen of de betrokkene kan worden toegelaten tot de toets. Eerst indien de betrokkene de toets met goed gevolg heeft afgelegd, kan een inschrijving volgen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de voorwaarden in die bepaling, zonder dat er een mogelijkheid bestaat om daarvan af te wijken, onredelijk zijn. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de beroepsgroep in het ontwerp van het Bskn aanvankelijk een hardheidsclausule had opgenomen op grond waarvan afwijking van deze voorwaarden in specifieke gevallen mogelijk was. Deze hardheidsclausule is, zo heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting verklaard, verwijderd op voorzet van (ambtenaren van) de minister. Naar het oordeel van de rechtbank is de hieraan volgens verweerder ten grondslag gelegde vrees dat een hardheidsclausule zou leiden tot een onhanteerbare overgangsregeling, ongegrond, gezien de beperkte groep personen waarvan het verzoek om toelating tot de toets is afgewezen.
5.6. Verweerder heeft zich, zoals uit het voorgaande ook volgt, op het standpunt gesteld dat eiseres niet voldoet aan de in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bskn opgenomen eis dat zij aantoonbare ervaring met onderzoek op het gebied van de humane psychologie heeft, blijkend uit de publicatie van minstens twee artikelen op dit gebied, waarvan minstens één als eerste auteur. Eiseres heeft slechts één publicatie overgelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder niet beoordeeld of er aanleiding is om in afwijking van de in artikel 12, tweede lid, van het Bskn gestelde eisen eiseres toch toe te laten tot de toets (het toepassen van een zogenoemde hardheidsclausule). Bij de nieuwe besluitvorming dient verweerder deze beoordeling alsnog uit te voeren en te motiveren. Hierbij dient verweerder alle specifieke kennis en ervaring van eiseres mee te wegen.
6. Nu verweerder de afwijzing van het verzoek van eiseres slechts heeft gebaseerd op het Bskn en niet op de nadere invulling daarvan in de Beleidsregels zal de rechtbank niet ingaan op de beroepsgronden van eiseres die zich richten tegen de (toepasselijkheid van de) Beleidsregels.
7. Verder zal de rechtbank bepalen dat, nu het beroep gegrond wordt verklaard, verweerder het door eiseres betaalde griffierecht dient te vergoeden. Ook zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres, die forfaitair worden begroot op
€ 874 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting x € 437). Nu (nog) niet onherroepelijk is komen vast te staan dat verweerder het verzoek van eiseres tot inschrijving in het BIG-register niet in redelijkheid heeft mogen afwijzen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de vordering van eiseres tot schadevergoeding te beoordelen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 150 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 874, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.J. Riem, voorzitter, mrs. L.C. Bachrach en
A.J. Bongers-Scheijde, leden, in aanwezigheid van mr. M.W. Speksnijder, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2011.
de griffier, de voorzitter,
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB