Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/1327 BESLU
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. C. Hofmans
en
de Inspectie Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
gemachtigde mr. I.M. Kops.
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een medische verklaring klasse 2 aan eiser af te geven.
Bij besluit van 10 oktober 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 24 december 2010 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
De rechtbank heeft op 10 maart 2011 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit I).
Bij besluit van 30 maart 2011 (het bestreden besluit II) heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2011. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn bovengenoemde gemachtigde, mevrouw mr. [ambtelijk secretaris], ambtelijk secretaris van de Adviescommissie medische verklaringen voor de luchtvaart (verder: de Adviescommissie) en [voorzitter], voorzitter van de Adviescommissie.
Overwegingen
Ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen op bezwaar
De rechtbank stelt vast dat verweerder na de uitspraak van de rechtbank niet tijdig opnieuw heeft beslist op de bezwaren van eiser. Nu met het nemen van het bestreden besluit II het (proces)belang tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar is komen te ontvallen, zal de rechtbank het beroep van eiser, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet-ontvankelijk verklaren.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser in verband met instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt deze kosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht op € 80,50 (0,25 punt voor het indienen van een beroepschrift met een gewicht van een zeer lichte zaak). Bij de toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt niet opnieuw griffierecht geheven. Het door eiser betaalde griffierecht wordt daarom geacht mede te zijn voldaan ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit.
Ten aanzien van het bestreden besluit II
1. In de uitspraak van 24 december 2010 heeft de rechtbank overwogen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de deskundigen. Verder is verweerder onvoldoende ingegaan op de andere beroepsgronden van eiser, zoals genoemd in de tussenuitspraak van de rechtbank van 30 maart 2011.
2. Verweerder heeft het bezwaar van eiser wederom voorgelegd aan de Adviescommissiemedische verklaringen voor de luchtvaart met het verzoek om advies over de door de rechtbank geconstateerde gebreken. In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de rechtbank de volgende gebreken heeft geconstateerd:
1. de naam van de arts van verweerder en de samenstelling van de Adviescommissie: verweerder noemt in het bestreden besluit de namen van deze personen.
2. verweerder zou onvoldoende zijn ingegaan op het neurologisch onderzoek van Dr. Jansen, het neuropsychologisch onderzoek van Dr. De Jonghe, en het daarop gebaseerde positieve keuringsadvies van de keuringsinstantie.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van december 2010 heeft de keuringsinstantie op verzoek van verweerder opnieuw contact gezocht met Jansen. Deze heeft aangegeven dat het advies niet anders zou hebben geluid als hij zich mede zou hebben gebaseerd op de door de Adviescommissie gehanteerde literatuur. Eiser heeft volgens Jansen na tien jaar nog steeds geen insulten gehad. Jansen merkt nog op dat hij meer twijfels heeft over het neuropsychologische functioneren van eiser dan over epilepsie. De Adviescommissie gaat er op grond van de geraadpleegde literatuur van uit dat er na een ernstig hersenletsel een toegenomen risico op epilepsie bestaat. Binnen de beroepsgroep is er geen eensluidend oordeel over de duur van dit risico. Aangezien bij twijfel over de duur van het risico het belang van de vliegveiligheid dient te prevaleren boven het persoonlijke belang van de aanvrager van een medische verklaring ziet de Adviescommissie geen aanleiding om haar eerder gegeven advies te herzien. Ook is door de Adviescommissie aangegeven dat het onmogelijk is om per individu de kansen op een posttraumatische epilepsie te berekenen. Uitgangspunt binnen de JAR-FCL en binnen de wetenschappelijke literatuur is dat voor bepaalde groepen personen een verhoogd risico voor epilepsie geldt. Het bezwaar is ongegrond, aldus verweerder.
3. Eiser stelt in beroep dat niet duidelijk is of de door verweerder genoemde arts deskundig is. Hetzelfde geldt voor de leden van de Adviescommissie. Wederom is niet deugdelijk gemotiveerd waarom van het positieve advies van de keuringsarts is afgeweken. Wederom is niet, althans onvoldoende ingegaan op de onderzoeken van Jansen en De Jonghe. Waar het om gaat is dat de kans op het ontwikkelen van posttraumatische epilepsie binnen de door JAR-FCL aangevraagde normen moet vallen. Verweerder laat wederom na het positieve advies van de keuringsinstantie te overleggen. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe het vermeende uitvalrisico bij eiser is berekend. Verweerder is niet ingegaan op de andere beroepsgronden als genoemd in rechtsoverweging 1.6. van de tussenuitspraak van 6 augustus 2010.
4. In het verweerschrift heeft verweerder gesteld reeds te hebben aangegeven wat de medische achtergrond is van de verschillende artsen. Verweerder heeft navraag gedaan bij de neuroloog van de keuringsinstantie. Deze arts heeft de literatuur zoals aangegeven door de Adviescommissie niet gevolgd. De Adviescommissie heeft een eigen verantwoordelijkheid. Verweerder is van oordeel dat gelet op de door de Adviescommissie aangehaalde literatuurstudie geen medische verklaring kan worden afgegeven.
5. Eiser heeft gevraagd om een snel inhoudelijk oordeel over zijn beroep, omdat hij voor 10 februari 2012 al zijn examens moet afleggen, anders is alles voor niets geweest.
6.1. De rechtbank stelt voorop dat zich in het dossier alleen de door eiser in het geding gebrachte stukken bevinden. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat het positieve advies van de keuringsinstantie zich al in het dossier bevindt, te weten het stuk “Medical Examination Report (second page)” waarvan de conclusie luidt:
“ernstig trauma met hersenletsel voldoende hersteld zie bijgaande verslagen en neurologisch consult. Laseroperatie ogen met voldoende resultaat. Zie bijlage preoperatieve afwijking binnen de grenzen, Goed te keuren class II volgens JAR FCL 3.340 g bijlage 13 paragraaf 8.”
Nu verweerder stelt dat er geen ander positief advies van de keuringsinstantie is, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de stukken niet compleet zijn.
6.2. De stelling van eiser is dat hij inmiddels geheel althans voldoende is hersteld van het auto-ongeval is 2000. Gelet op de vliegmedische keuring bij KLM Health Services BV van januari 2009 die heeft geleid tot een geschiktheidsverklaring van de Authorised Medical Examiner heeft verweerder geen goede grond meer om de gevraagde medische verklaring te weigeren. Dr. C. Jansen heeft na het neuropsychologisch onderzoek van dr J.F.M. de Jonghe gesteld dat dit onderzoek hem voldoende argumenten geeft om een te nemen dat eiser geen cognitieve beperkingen heeft zodanig dat die hem ongeschikt zouden kunnen maken.
6.3. Verweerder erkent dat de artsen en de keuringsinstantie een positief advies hebben gegeven. De Adviescommissie heeft niettemin, na zorgvuldige afweging, een negatief advies uitgebracht.
6.4. Ingevolge artikel 13 van de Regeling geneeskundige instanties worden de medische keuringen opgesteld volgens de eisen van het JAR-FCL.
Ingevolge het JAR-FCL 3.330 mag een aanvrager van een medische verklaring klasse 2 geen bewezen medische voorgeschiedenis of klinische diagnose hebben van enige neurologische aandoening, welke waarschijnlijk interfereert met de veilige uitoefening van de bevoegdheden. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan (zie bijlage 11 bij subdeel C) progressieve aandoening van het zenuwstelsel, epilepsie en andere oorzaken van bewustzijnsstoornissen, aandoeningen met een cerebrale dysfunctie, hoofdletsel en letsel van ruggenmerg en perifere zenuwen. Elektro-encefalografie wordt vereist wanneer geïndiceerd door de voorgeschiedenis van de kandidaat.
Ingevolge Bijlage 11 onder 3 leiden epileptiforme paroxysmale EEG-afwijkingen en focale langzame golven gewoonlijk tot afkeuring. Verdere evaluatie moet door de Adviescommissie worden uitgevoerd.
Ingevolge Bijlage 11 onder 6 moet ieder hoofdletsel dat ernstig genoeg is om bewustzijnsverlies te veroorzaken of wat samengaat met letsel waarbij de hersenen gepenetreerd zijn, door de Adviescommissie worden beoordeeld en worden gezien door een consulent neuroloog die voor de Adviescommissie aanvaardbaar is. Er moet een volledig herstel en een geringe kans binnen de voor de Adviescommissie aanvaardbare limieten op epilepsie zijn voordat een beoordeling als zijnde geschikt mogelijk is.
6.5. De Adviescommissie heeft zich op het volgende standpunt gesteld: In wetenschappelijke studies aangaande het lange termijnrisico op epilepsie worden de mate van hersenletsel, de periode van posttraumatische amnesie en bewustzijnsverlies als risicofactor voor late posttraumatische amnesie en bewustzijnsverlies als risicofactor voor late posttraumatische epilepsie genoemd. Uit een recent artikel in de Lancet blijkt een gemiddeld relatief risico van 7.81 op late posttraumatische epilepsie voor de groep met ernstig hersenletsel. Vanaf 4 jaar na het ongeval blijft genoemd relatief risico stabiel op ongeveer 5 tot meer dan 10 jaar na het ongeval. Uit een andere studie blijkt een toegenomen risico op late posttraumatische epilepsie gedurende 20 jaar voor de groep met ernstig hersenletsel. Uitgaande van de in de wetenschappelijke studies gehanteerde indeling moet eiser worden ingedeeld in de groep personen met ernstig hersenletsel. Bij eiser is sprake geweest van ernstig hersenletsel met een toegenomen risico op posttraumatische epilepsie. Dit risico ligt boven de in het JAR-FCL gehanteerde norm en blijft langdurig, tot wel 20 jaar na het ongeval, bestaan. Van een volledig herstel is –naar het oordeel van de Adviescommissie - geen sprake. Het onverhoopt optreden van posttraumatische epilepsie tijden de uitoefening van de bevoegdheden van het bewijs van bevoegdheid staat een veilige uitoefening hiervan in de weg. De medische verklaring is op grond van JAR-FCL 3.330 (a) en paragraaf 6 bijlage 11 van subdeel C terecht geweigerd. Het EEG na nachtslaapdeprivatie van 18 april 2008 met de beoordeling als zijnde zonder epileptiforme afwijkingen maakt dit niet anders.
6.6. Eiser heeft ter zitting een stuk overgelegd, waarin hij stelt dat het advies van de Adviescommissie fouten bevat. De kans op het daadwerkelijk optreden van een bepaalde ziekte is buitengewoon klein. Voor het cohort van de Lancet is het minder dan 1%. Het is niet mogelijk een individueel risico te maken op basis van een grote cohortstudie, er zijn geen Nederlandse prevalentiegegevens gebruikt. Het artikel van de Lancet bevat curieuze data over de deelnemers, de individuele anamnese is nooit gebruikt, laat staan verwoord, positieve data van deskundigen en het positieve keuringsadvies zijn weggelaten.
6.7. Ter zitting heeft [voorzitter], de voorzitter van de Adviescommissie verklaard dat de Adviescommissie zo is samengesteld dat deze het gehele medische gebied beslaat. De neurochirurg beslaat het gebied van de neurologie. Mocht de Adviescommissie menen dat deskundigheid op een bepaald terrein ontbreekt, dan schakelt zij zelf een deskundige in. De Adviescommissie heeft in dit geval onder meer een artikel uit The Lancet, een gezaghebbend tijdschrift, bij haar advies betrokken ter zake van de vraag wat de kans op een insult is na hersenletsel. Jansen geeft aan dit artikel een andere interpretatie dan de Adviescommissie. Het punt voor de Adviescommissie is dat het wellicht niet waarschijnlijk is dat alsnog een insult optreedt, maar dat dit niet uit te sluiten is. Jansen heeft in zijn nadere advies ook aangegeven niet zozeer twijfels te hebben over de kans op een epileptische stoornis, maar over de neuropsychologische aspecten. Er is dus nog een risico. Het risico bestaat tot 20 jaar na het hersenletsel. De Adviescommissie heeft een eigen verantwoordelijkheid.
6.8. Indien uit het advies van een door het bestuursorgaan te raadplegen deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 3 maart 2010 LJN BL6224 ) van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht.
6.9. Het criterium is blijkens de hierboven geciteerde regelgeving of er een volledig herstel en een geringe kans binnen de voor de Adviescommissie aanvaardbare limieten op epilepsie zijn voordat een beoordeling als zijnde geschikt mogelijk is. Uit de stukken, in het bijzonder de medische onderzoeken en adviezen, blijkt dat sprake is van volledig herstel. Het geschil spitst zich mitsdien toe op de vraag of er een geringe kans is op epilepsie. Nu vast is komen te staan dat eiser sedert 2000 nooit epileptische symptomen heeft gehad en de neuroloog van oordeel is dat eiser geschikt is, moet de Adviescommissie overtuigend motiveren dat er een meer dan geringe kans is op epilepsie. De stelling van de Adviescommissie dat dit niet is uit te sluiten is daarvoor niet voldoende. Eiser heeft er terecht op gewezen dat dit bij niemand ooit geheel is uit te sluiten en bovendien is het criterium in de regelgeving ook niet dat het niet is uit te sluiten, maar dat de kans gering is. Het verwijzen naar twee wetenschappelijke artikelen waaruit niet meer blijkt dan de kans op een insult ook na 20 jaar niet geheel kan worden uitgesloten is mitsdien niet voldoende. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiser de keuring van de FAA heeft doorstaan en onweersproken heeft gesteld dat hij elders gewoon weer vliegt, zonder enig probleem. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder dit advies in redelijkheid niet had mogen overnemen maar een zwaarder gewicht had moeten toekennen aan de positieve medische adviezen. Het beroep is mitsdien gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd, omdat het niet deugdelijk is gemotiveerd, hetgeen in strijd is met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 10 december 2008, LJN BG6401, heeft overwogen, dient de rechtbank, ingeval een besluit wordt vernietigd, de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Gelet op de omstandigheid dat eiser nog slechts beperkte tijd heeft om aan de eisen te voldoen ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder binnen twee weken de gevraagde medische verklaring aan eiser afgeeft. De rechtbank zal voorts bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, zodat verweerder geen nieuwe beslissing op bezwaar behoeft te nemen.
8. Gelet op het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht in beroep te vergoeden. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair wordt begroot op € 874,- (één punt voor het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting x wegingsfactor 1 x € 437,- per punt).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, begroot op € 80,50;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- bepaalt dat verweerder binnen twee weken na bekendmaking van deze uitspraak de gevraagde medische verklaring aan eiser verstrekt;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, begroot op € 874,- te betalen door verweerder aan eiser;
- bepaalt dat verweerder het voor het beroep gestorte griffierecht van € 152,- aan eiser vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.A.G. de Vries, rechter, in aanwezigheid van
R. Wiersma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 oktober 2011.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB