Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 10/2236 VEROR en AWB 10/2388 VEROR
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
de stichting Stichting Katholieke Basisscholen Amsterdam,
de stichting Amsterdamse Stichting voor Katholiek Basisonderwijs,
de stichting Stichting Amsterdamse Samenwerkende Katholieke Basisscholen,
de stichting Stichting Amsterdamse Oecumenische Scholengroep 1,
de stichting Stichting Amsterdamse Oecumenische Scholengroep 2,
de stichting Stichting Algemeen Bijzondere scholengroep Amsterdam en
de stichting Kolom, Stichting voor Speciaal Onderwijs,
alle gevestigd te Amsterdam,
samen eiseressen,
gemachtigde mr. J.M.V. Dubelaar,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. S.M.C. Nuyten.
Procesverloop
Bij raadsbesluit van 30 september 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder de Verordening op het lokaal onderwijsbeleid in de gemeente Amsterdam vastgesteld.
Bij besluiten van 31 maart 2010, 29 september 2010 en 17 november 2010 heeft verweerder de bezwaren van de verschillende eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (hierna: de bestreden besluiten).
Eiseressen hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2011.
Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M.V. Dubelaar. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Nuyten en mr. T. Grundmeijer. Tevens zijn verschenen [persoon 1], lid van de centrale directie ASKO, [persoon 2], [persoon 3] en [persoon 4], allen werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Bij raadsbesluit van 2 juli 2009 heeft verweerder de Verordening op het lokaal onderwijsbeleid in de gemeente Amsterdam (hierna: de Verordening) vastgesteld. Op grond van deze Verordening kan verweerder op aanvraag een subsidie toekennen aan Amsterdamse basisscholen ten behoeve van de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.
1.2. In de bij de Verordening behorende bijlage 1 ‘Voorziening Kwaliteitsaanpak Basisonderwijs Amsterdam’ is onder VI neergelegd dat de subsidie in fase II bestaat uit een bedrag dat afhankelijk is van de kosten opgenomen in de goedgekeurde begroting van het verbeterplan van de school en de vermogenspositie van de school. Voor de bepaling van de vermogenspositie van de school wordt gebruik gemaakt van de solvabiliteitsnormen uit het Voortgezet Onderwijs. De subsidie bij een school met een hoge solvabiliteit bedraagt maximaal 20% van de subsidiabele kosten en bij een school met een lage solvabiliteit bedraagt de subsidie maximaal 80% van de subsidiabele kosten.
1.3. Bij brief van 19 augustus 2009 hebben eiseressen bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.4. Bij primair besluit heeft verweerder de Verordening (nogmaals) vastgesteld vanwege een gebrek in de publicatie van het besluit van 2 juli 2009.
1.5. Bij besluiten van 31 maart 2010, 29 september 2010 en 17 november 2010, gepubliceerd op respectievelijk 7 april 2010, 6 oktober 2010 en 24 november 2010, heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard (hierna: de bestreden besluiten). Tegen de bestreden besluiten hebben eiseressen beroep ingesteld.
1.6. Aan verweerders ongegrondverklaring van de bezwaren van eiseressen ligt een advies van de bezwaarschriftencommissie ten grondslag. Deze commissie heeft geconcludeerd dat het gebruik van de solvabiliteitstoets die in bijlage 1 van de Verordening is opgenomen er niet toe leidt dat onderscheid wordt gemaakt tussen bijzondere en openbare scholen. Zowel bij openbare als bijzondere scholen wordt de solvabiliteitstoets op dezelfde wijze toegepast. De Verordening maakt wel onderscheid tussen ‘rijke’ en ‘arme’ scholen. Het maken van dat onderscheid vindt de commissie begrijpelijk en juist. Het gaat immers om ongelijke gevallen die niet gelijk behandeld moeten worden. De solvabiliteit wordt op de juiste wijze bepaald. Ook overigens zijn er volgens de commissie geen gronden aangevoerd die tot een ander oordeel kunnen leiden ten aanzien van het gebruik van de solvabiliteitstoets.
1.7. Eiseressen hebben aangevoerd dat alle scholen in de gemeente volgens dezelfde maatstaf moeten worden behandeld. De criteria voor toekenning van subsidie en voor de hoogte daarvan, moeten voor alle scholen gelijk zijn. Nu verweerder uitgegaan is van de stelling dat de solvabiliteitstoets leidt tot onderscheid tussen openbare en bijzondere scholen, en eiseressen dit niet bedoeld hebben, zijn de bestreden besluiten ontoereikend gemotiveerd. Door de solvabiliteit als onderscheidend criterium te gebruiken, ontstaat financiële ongelijkheid. Arme besturen krijgen immers meer geld dan rijke besturen, terwijl de materiële omstandigheden gelijk zijn. Dat is niet de bedoeling geweest van de wetgever. De enige relevante aspecten voor toekenning van de subsidie zijn de noodzaak van de voorziening en de kosten daarvan. Bevoordeling van minder vermogende schoolbesturen past niet in het bekostigingsstelsel. Eiseressen hebben tot slot aangevoerd dat de solvabiliteit op onjuiste wijze bepaald wordt en dat verweerder tekort is geschoten in het overleg in de fase voorafgaand aan vaststelling van de Verordening. Bovendien is verweerder in het bestreden besluit niet inhoudelijk ingegaan op de bezwaren die hieromtrent waren aangevoerd.
2. Juridisch kader
2.1. Artikel 140, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO) bepaalt dat indien in een gemeente uitsluitend een of meer andere rechtspersonen dan de gemeente openbare basisscholen of openbare speciale scholen voor basisonderwijs in stand houden of openbare basisscholen onderscheidenlijk openbare speciale scholen voor basisonderwijs ontbreken en de gemeente uitgaven wil doen voor het onderwijs aan die scholen welke niet door het Rijk worden bekostigd, de gemeenteraad bij verordening een regeling daarvoor vaststelt en de artikelen 142 tot en met 147 niet van toepassing zijn.
2.2. Artikel 140, tweede lid, van de WPO, bepaalt dat de regeling, bedoeld in het eerste lid, geen onderscheid maakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs en voorziet in een behandeling van basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs naar dezelfde maatstaf.
2.3. Artikel 140, vijfde lid, van de WPO, bepaalt dat artikel 8:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is op de regeling, bedoeld in het eerste lid, dan wel een wijziging daarvan. In afwijking van artikel 8:1 van Pro de Awb kan tegen een aanvulling als bedoeld in het vierde lid geen beroep worden ingesteld zolang de gemeenteraad deze nog niet heeft bekrachtigd.
2.4. Artikel 141, eerste lid, van de WPO bepaalt dat indien een gemeente zelf een of meer openbare basisscholen of openbare speciale scholen voor basisonderwijs in stand houdt en zij uitgaven wil doen voor het onderwijs aan die scholen welke niet door het Rijk worden bekostigd, de gemeenteraad daarvoor bij verordening een regeling kan vaststellen.
2.5. Ingevolge artikel 141, tweede lid, van de WPO is artikel 140, tweede tot en met zevende lid van toepassing.
2.6. Artikel 142, eerste lid, van de WPO, bepaalt dat, voor zover hier van belang, indien een gemeente ten behoeve van een of meer door haar in stand gehouden basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs meer uitgaven doet voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk worden bekostigd, wordt met inachtneming van de artikelen 142 tot en met 147 aan het bevoegd gezag van de in die gemeente gevestigde, niet door de gemeente in stand gehouden basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs om de vijf jaar een overschrijdingsbedrag verstrekt.
2.7. Verweerder heeft op grond van de artikelen 140, eerste lid en artikel 141, eerste lid, van de WPO de Verordening vastgesteld.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1. Hetgeen partijen primair verdeeld houdt, is het antwoord op de vraag of de Verordening, voor zover daarin de omvang van de subsidie afhankelijk is gesteld van de solvabiliteit van scholen, onverbindend moet worden geacht wegens strijd met artikel 140, tweede lid, van de WPO. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
3.2. Waar de overschrijdingsregeling van artikel 142 van Pro de WPO strekt tot formele financiële gelijkstelling, beoogt artikel 140, eerste lid, WPO scholen in materiële zin financieel gelijk te stellen. De wetgever heeft hiermee de in de Memorie van Toelichting als ongewenst betitelde situatie weg willen nemen dat sommige scholen meer en andere scholen minder krijgen dan gezien hun omstandigheden gerechtvaardigd is (Tweede Kamer, 1995-1996, 24 645, nr. 3, pag. 1).
3.3. Eén van de omstandigheden die per school verschillend kan zijn, is hun vermogenspositie. Verweerder betrekt blijkens de Verordening naast de kosten van het verbeterplan de vermogenspositie van scholen bij de bepaling van de omvang van een toe te kennen subsidie. Niet in geschil is dat dit bij alle subsidieaanvragen gebeurt. Zodoende worden alle scholen aan hetzelfde criterium onderworpen. De rechtbank ziet in de WPO geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vermogenspositie geen rol mag spelen bij het bepalen van de omvang van de additionele middelen als bedoeld in artikel 140 WPO Pro.
3.4. Hetzelfde geldt voor de door eiseressen aangehaalde passage uit de parlementaire geschiedenis. Deze passage is afkomstig uit de Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, 1995-1996, 24 645, nr. 6, pag. 8), waarin toenmalig Staatsecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Netelenbos reageert op vragen en opmerkingen van fractieleden over de wijziging van onder meer de Wet op het basisonderwijs. De passage luidt: “De vrees dat schoolbesturen die niet doelmatig met de rijksvergoeding omgaan eerder een beroep op de gemeente zullen doen dan andere schoolbesturen, deel ik niet. Het niet uitkomen met de rijksvergoeding is immers geen criterium voor een toekenning op basis van de regeling.” Blijkens de toekenningscriteria zoals neergelegd in de Verordening is het niet uitkomen met de rijksvergoeding geen criterium op basis waarvan de additionele middelen worden toegekend. De solvabiliteit speelt eerst een rol bij het bepalen van de omvang van de financiële bijdrage. Bovendien is het niet uitkomen met de rijksvergoeding niet op één lijn te stellen met het hebben van een lage solvabiliteitspositie. Anders dan eiseressen menen, valt uit het aangehaalde citaat dus niet af te leiden dat solvabiliteit geen rol mag spelen bij het bepalen van de omvang van de op grond van artikel 140 WPO Pro toe te kennen middelen. Noch uit de WPO noch uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de in dat kader te hanteren criteria enkel betrekking mogen hebben op de materiële behoefte van scholen en de kosten die zijn begroot in een door een school ingediend verbeterplan.
3.5. Eiseressen hebben nog gesteld dat het hanteren van de solvabiliteitstoets gezien kan worden als een beloning voor tekortschietend financieel beleid. De rechtbank volgt deze stelling niet. Het doel van de toekenning van additionele middelen is niet om de solvabiliteit van scholen te verbeteren, maar om binnen afzienbare tijd de kwaliteit van het onderwijs naar een minimumniveau te brengen. Wordt door verweerder van toekenning van additionele middelen afgezien vanwege een aan tekortschietende beleidsvoering te wijten lage solvabiliteitspositie, dan zal dit doel niet verwezenlijkt kunnen worden. Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat het niet de bedoeling is om kinderen om die reden onderwijs van een minimaal kwaliteitsniveau te onthouden.
3.6. De rechtbank overweegt voorts dat aan een lage solvabiliteitspositie ook andere oorzaken dan tekortschietende financiële beleidsvoering ten grondslag kunnen liggen. De beroepsgrond van eiseressen dat de door verweerder gehanteerde solvabiliteitstoets bij het bepalen van de omvang van de subsidie in strijd is met de wet slaagt dan ook niet.
3.7. Eiseressen hebben betwist dat verweerder de solvabiliteit op juiste wijze berekent, omdat de gehanteerde berekeningswijze onvoldoende inzicht geeft in hoeverre een school ‘rijk’ of ‘arm’ is en onvoldoende rekening houdt met individuele omstandigheden. Mede gelet op de toelichting die verweerder op de berekeningswijze heeft gegeven, is de rechtbank van oordeel dat eiseressen hun stelling onvoldoende hebben onderbouwd. Deze beroepsgrond faalt daarom.
3.8. Eiseressen hebben tot slot aangevoerd dat verweerder zich in de bestuurlijke voorprocedure onvoldoende heeft ingespannen om overeenstemming te bereiken over gebruikmaking van de solvabiliteitstoets. De rechtbank constateert dat de mogelijkheid heeft opengestaan om een zienswijze in te brengen, van welke mogelijkheid de Stichting Katholieke Basisscholen Amsterdam, de Amsterdamse Stichting voor Katholiek Basisonderwijs en de Stichting Amsterdamse Samenwerkende Katholieke Basisscholen gebruik hebben gemaakt. Nog daargelaten dat eiseressen in de mogelijkheid zijn gesteld hun visie te geven op de Verordening, behoort het tot de bevoegdheid van verweerder om een dergelijke verordening, ook zonder instemming van eiseressen, vast te stellen.
3.9. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat de in het kader van de Verordening gehanteerde solvabiliteitstoets niet in strijd is met artikel 140, tweede lid, van de WPO. De Verordening is in zoverre dan ook niet onverbindend te achten. Het beroep is daarom ongegrond.
3.10. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten dan wel verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter,
mrs. R. Raat en H.G. Schoots, leden, in aanwezigheid van
mr. H.W. Grootendorst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2011.
de griffier de voorzitter
is verhinderd te tekenen
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB