Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/6040 BELEI
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de vereniging Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT),
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. J.H.A. van der Grinten,
en
de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
verweerder,
gemachtigde mr. G.H. van de Borne.
Procesverloop
Bij brief van 11 oktober 2011 heeft verweerder eiseres (hierna: het KIT) geïnformeerd over de stopzetting van de aan het KIT verleende subsidie.
Het KIT heeft met instemming van verweerder hiertegen rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Nu de zaak daarvoor niet kennelijk ongeschikt is, neemt de rechtbank het bezwaar van het KIT tegen de brief van 11 oktober 2011 als rechtstreeks beroep in behandeling.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2012, gevoegd met de zaken tussen het KIT en verweerder met zaaknummers AWB 11/5548 BELEI en AWB 11/6045 BELEI.
Het KIT is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [persoon 1], voorzitter van de raad van bestuur. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [persoon 2], hoofd dienst onderwijs en onderzoek van de Directie Sociale Ontwikkeling (DSO) van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
De rechtbank heeft de zaken gesplitst en de zaken met zaaknummers AWB 11/5548 BELEI en AWB 11/6045 BELEI aangehouden.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Het KIT is opgericht in 1919 en bestaat uit de volgende afdelingen: het Tropenmuseum, het Tropentheater, Information en Libraryservices (ILS), Development, Policy en Practice (DEV) en Biomedical Research. De Staat der Nederlanden heeft het KIT sinds zijn oprichting financieel ondersteund. Tot 1999 bestond er tussen de Staat der Nederlanden en het KIT een (privaatrechtelijke) overeenkomst tot bekostiging. Sinds 1999 ontvangt het KIT op grond van verschillende toekenningsbesluiten subsidie van verweerder.
1.2. Bij besluit van 1 april 2008 heeft verweerder het KIT een subsidie toegekend van maximaal € 91.500.000, - voor de periode van 2008 tot en met 2011, onder voorbehoud van jaarlijkse parlementaire goedkeuring van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
1.3. Bij brief van 2 februari 2011 heeft verweerder het KIT geïnformeerd dat met ingang van 1 januari 2011 een standaard subsidiekader ontwikkelingssamenwerking is ontwikkeld en dat verweerder na afloop van de (huidige) subsidiekaders zal bezien of voldoende beleidsinhoudelijke redenen aanwezig zijn om het KIT in de toekomst voor subsidiëring in aanmerking te laten komen.
1.4. Het in de brief van 2 februari 2011 vermelde standaard subsidiekader van het ministerie van Buitenlandse Zaken is, kort samengevat, een raamwerk waarbinnen op basis van beleidsinhoudelijke afwegingen afzonderlijke subsidietenders voor programma's kunnen worden uitgeschreven. Telkens wanneer wordt besloten tot het openen van een tender op een specifiek onderwerp worden deze specifieke beleidsregels gepubliceerd in de Staatscourant met verwijzing naar het standaard subsidiekader. Op het standaard subsidiekader zelf kan niet worden ingeschreven.
1.5. Bij besluit van 19 april 2011 heeft verweerder het begrotingsvoorbehoud ingeroepen en de subsidiebeschikking van 1 april 2008 gewijzigd, zodat het toegekende subsidiebedrag is teruggebracht van € 91.500.000, - naar € 87.500.000, -. Het KIT heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.6. Bij besluit van 6 juli 2011 heeft verweerder het voornemen bekendgemaakt dat de lopende subsidie op grond van de subsidiebeschikking van 1 april 2008 na 2011 niet wordt voortgezet. In het besluit is – onder meer – het volgende vermeld:
“(…) Sinds 2004 ontvangt het Koninklijk Instituut voor de Tropen een subsidie voor outputfinanciering van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De huidige subsidiebeschikking loopt tot en met december 2011. Onder meer door de inwerkingtreding van het Standaardsubsidiekader is een verlenging van deze vorm niet meer aan de orde. Voor de periode na de huidige subsidietermijn zal het KIT derhalve moeten gaan omzien naar andere financieringsmogelijkheden. Om de overgang geleidelijk te laten verlopen, kan nog één extra jaar programmasubsidie verleend worden. (…)”
Het KIT heeft tegen het besluit van 6 juli 2011 bezwaar gemaakt.
1.7. Bij brief van 11 oktober 2011 heeft de Directeur-Generaal Internationale Samenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de voorzitter van de raad van commissarissen van het KIT, onder meer, het volgende meegedeeld:
“(…) Afgelopen vrijdag, 7 oktober, had ik een gesprek met de heer [persoon 1] over het besluit dat verwoord is in dzz. brief (…) d.d. 6 juli 2011. Daarin staat dat het ministerie van Buitenlandse Zaken voornemens is de subsidie - in de vorm van outputfinanciering - aan het Koninklijk Instituut voor de Tropen niet voort te zetten na afloop van de huidige subsidiebeschikking, dat wil zeggen na 2011. In deze brief is tevens aangegeven dat voor één extra jaar subsidie verleend zal worden om de overgang naar de nieuwe situatie geleidelijk te laten verlopen. De subsidie voor dit extra jaar, 2012, zal ook gebruikt moeten worden voor het voldoen aan de verplichtingen die het gevolg zijn van de subsidie-beëindiging per 31 december 2011.
“Dit betekent dat vanaf 1 januari 2012 het ministerie het KIT niet langer als één geheel zal subsidiëren. Het Tropenmuseum, het Tropentheater en de KIT-bibliotheek (International Library Services) komen na 2012 niet meer in aanmerking voor subsidie uit de middelen van de begroting van ontwikkelingssamenwerking (OS). De afdeling Biomedisch Onderzoek en de afdeling Development Policy & Practice kunnen, door aan te sluiten bij de prioriteiten van het OS-beleid, voornamelijk via tendering in aanmerking komen voor OS-subsidies. (…)”
1.8. Bij besluit van 12 oktober 2011 heeft verweerder het bezwaar van het KIT tegen het verlagingsbesluit van 19 april 2011 ongegrond verklaard.
1.9. Bij besluit van 10 november 2011 heeft verweerder het verzoek van het KIT om een schadevergoeding afgewezen.
1.10. Bij brief van 16 november 2011 heeft het KIT rechtstreeks beroep ingesteld tegen de brief van 11 oktober 2011. Daarnaast heeft het KIT bij deze brief (rechtstreeks) beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 12 oktober 2011 (het beroep met zaaknummer AWB 11/5548 BELEI) en tegen het besluit van 10 november 2011 (het beroep met zaaknummer AWB 11/6045 BELEI).
1.11. Bij besluit van 28 november 2011 heeft verweerder het bezwaar van het KIT tegen het besluit van 6 juli 2011 ongegrond verklaard en de beëindiging van de subsidie aan het KIT met ingang van 31 december 2011 met een extra jaar overgangssubsidie gehandhaafd.
1.12. Bij brief van 22 maart 2012 heeft het KIT de rechtbank bericht dat de beroepsgronden, zoals aangevoerd tegen de bestreden brief van 11 oktober 2011, mede als beroepsgronden hebben te gelden tegen de beslissing op bezwaar van 28 november 2011, voor zover het besluit van 6 juli 2011 als een beëindiging van de subsidie heeft te gelden.
2. Standpunten van partijen
2.1. Verweerder heeft zich, kort weergegeven, op het standpunt gesteld dat het beroep van het KIT tegen de brief van 11 oktober 2011 niet-ontvankelijk is, omdat in de brief (enkel) een weerslag is gegeven van een gesprek tussen de voorzitter van de raad van bestuur van het KIT en de directeur-generaal Internationale Samenwerking. Dat gesprek ging over het besluit van 6 juli 2011 en de daartegen lopende bezwaarprocedure. De brief van 11 oktober 2011 brengt geen nieuwe of andere rechtsgevolgen met zich dan het besluit van 6 juli 2011 al in het leven heeft geroepen.
2.2. Het KIT heeft, kort weergegeven, aangevoerd dat de brief van 11 oktober 2011 een besluit betreft, waartegen hij in rechte kan opkomen. Het KIT heeft het besluit van 6 juli 2011 opgevat als een aankondiging dat de subsidie aan het KIT in de vorm van outputfinanciering zal worden beëindigd. Aan de passage in de brief van 6 juli 2011 “dat het KIT moet omzien naar andere financiering” verbindt het KIT echter niet de conclusie dat het rijk niet de bron zou kunnen zijn voor andere financieringsmogelijkheden. In de brief van 11 oktober 2011 is voor het eerst verwoord dat subsidiëring van belangrijke onderdelen van het KIT niet langer aan de orde is. De brief van 11 oktober 2011 is daarom de eerste concrete aankondiging dat het KIT niet meer als geheel zal worden gesubsidieerd met ingang van 1 januari 2012. Dat brengt mee dat niet het besluit van 6 juli 2011, maar de brief van 11 oktober 2011 de relevante beschikking is, aldus het KIT.
3. Juridisch kader
3.1. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Volgens de wetsgeschiedenis is met het woord “rechtshandeling” in deze bepaling bedoeld aan te geven dat het moet gaan om een handeling die is gericht op rechtsgevolg. Daarvan is sprake indien is beoogd om een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel om de juridische status van een persoon of zaak vast te stellen.
4. Inhoudelijke beoordeling
4.1. De rechtbank stelt voorop dat de brief van 6 juli 2011 een besluit is in de zin van de Awb. In deze brief heeft verweerder vastgesteld dat de subsidie aan het KIT in de vorm van outputfinanciering na afloop van de lopende subsidiebeschikking van 1 april 2008 niet zal worden voortgezet, zodat het KIT zal moeten omzien naar andere financieringsmogelijkheden. (Rechts)gevolg van dit besluit is immers dat de subsidierelatie tussen het KIT en verweerder wordt beëindigd. Volgens vaste rechtspraak is de bekendmaking van een voornemen tot gehele of gedeeltelijke weigering (lees beëindiging) van subsidie een besluit. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 2002 (LJN: AE1842).
4.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de eerste alinea van de brief van 11 oktober 2011 een uitleg heeft gegeven van het besluit van 6 juli 2011. Voor zover in de brief van 11 oktober 2011 melding is gemaakt van het voornemen om de subsidie niet voort te zetten na afloop van de lopende subsidiebeschikking en van de toekenning van één jaar extra subsidie, betreft dit een herhaling van hetgeen is opgenomen in het besluit van 6 juli 2011. In zoverre worden in de brief van 11 oktober 2011 geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven geroepen. De rechtbank is verder van oordeel dat de tweede alinea van de brief van 11 oktober 2011 een uitleg betreft van de gevolgen die de subsidiebeëindiging voor het KIT zal hebben. In de brief is immers vermeld dat de stopzetting betekent dat eiseres niet langer als één geheel gesubsidieerd zal worden. Deze informatie brengt evenmin nieuwe of andere rechtsgevolgen met zich dan het besluit van 6 juli 2011. Verder wordt in de tweede alinea een uitleg gegeven van het nieuwe standaard subsidiekader. In deze alinea heeft verweerder het KIT erop gewezen dat voor twee onderdelen van het KIT de mogelijkheid bestaat om subsidie aan te vragen via dat nieuwe kader. Ook dit is echter niet op rechtsgevolg gericht.
4.3. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de brief daarom een feitelijke uitwerking is van het besluit van 6 juli 2011. De omstandigheid dat het KIT zich pas na het ontvangen van de brief van 11 oktober 2011 heeft gerealiseerd dat het KIT in zijn geheel na 1 januari 2012 niet langer gesubsidieerd zou worden en dat voor drie van de vijf onderdelen ook geen andere subsidiemogelijkheden meer bestaan, maakt dit niet anders, nu dit voor de vraag of de brief op rechtsgevolg is gericht niet van belang is. Overigens had het het KIT, gelet op de brief van 2 februari 2011 en gelet op het nieuwe kader, duidelijk kunnen zijn dat verweerder subsidies na afloop van lopende subsidietijdvakken niet meer automatisch zou verlengen. Nu niet is gebleken dat de brief van 11 oktober 2011 rechten, verplichtingen of bevoegdheden in het leven heeft geroepen of tenietgedaan, is dit geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb.
4.4. In zijn beroepschrift van 16 november 2011 heeft het KIT aangekondigd mogelijk beroep in te zullen stellen tegen de nog te nemen beslissing op het bezwaar gericht tegen het besluit van 6 juli 2011. Verweerder heeft bij besluit van 28 november 2011 op dit bezwaar beslist. In de brief van 22 maart 2012 heeft het KIT erop gewezen dat de beroepsgronden mede geacht moeten worden te zijn gericht tegen de beslissing op bezwaar van 28 november 2011. De rechtbank stelt echter vast dat de rechtbank binnen de hiervoor geldende termijn geen beroepschrift heeft ontvangen tegen de beslissing op bezwaar van 28 november 2011. De omstandigheid dat het KIT bij brief van 16 november 2011 de rechtbank heeft aangekondigd mogelijk beroep in te zullen stellen tegen de beslissing van verweerder op het bezwaar van het KIT tegen het besluit van 6 juli 2011, maakt dit niet anders. Voor zover het KIT heeft aangevoerd dat hij ervan uit mocht gaan dat de beslissing op bezwaar van 28 november 2011 zou worden betrokken in de onderhavige beroepsprocedure, heeft dit niet tot gevolg dat beroep is ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 28 november 2011.
4.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de brief van 11 oktober 2011 geen besluit is. Dat betekent dat de brief niet vatbaar is voor bezwaar of beroep. De rechtbank zal het beroep van het KIT daarom niet-ontvankelijk verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter, mrs. A.C. Loman en C. Bakker, leden, in aanwezigheid van mr. W. Niekel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB