Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/468 BELEI, AWB 12/469 BELEI en AWB 12/467 BELEI
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de stichting Stichting Akros Welzijn,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres 1,
gemachtigde: mr. F.J. Jacobs,
en
Combiwel Ondernemend Welzijn B.V. als rechtsopvolger van de stichting Stichting Combiwel Welzijn,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres 2,
gemachtigde: mr. F.J. Jacobs,
en
de stichting Stichting Impuls Projecten,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres 3,
gemachtigde: mr. F.J. Jacobs,
hierna gezamenlijk: eiseressen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde: [gemachtigde].
Procesverloop
Bij afzonderlijke gelijkluidende besluiten van 26 september 2011 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseressen een loonkostensubsidie verleend voor het jaar 2012. Verweerder heeft de subsidie ten opzichte van 2011 met 40% verlaagd.
Bij gelijkluidende besluiten van 21 december 2011 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op
7 juni 2012.
Eiseres 1 is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde, bijgestaan door [A], werkzaam bij eiseres 1. Eiseres 2 is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde, bijgestaan door [B], werkzaam bij eiseres 2. Eiseres 3 is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde, bijgestaan door [C], werkzaam bij eiseres 3. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde.
Bij beslissing van 12 juni 2012 heeft de rechtbank het onderzoek heropend teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen aan te geven of hij bereid is met eiseressen in onderhandeling te treden om te trachten (financiële) overeenstemming te bereiken. Bij brief van 26 juni 2012 heeft verweerder medegedeeld daartoe niet bereid te zijn. De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. De gemeente Amsterdam heeft op basis van de Re-integratieverordening Wet Werk en Bijstand (hierna: Re-integratieverordening WWB) een subsidieregeling in het leven geroepen om de banen op grond van het Besluit in- en doorstroombanen (ID) ook na de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) in 2004 te kunnen laten voortbestaan. In 2008 heeft verweerder het ID-beleid gewijzigd in die zin dat de ID-subsidie zal veranderen van een loonkostendekkende subsidie naar een subsidie die een aanvulling geeft op de loonwaarde van ID-werknemers die (nog) niet kunnen uitstromen naar regulier werk. Deze wijziging is bedoeld om de uitstroom van ID-werknemers naar regulier werk te bevorderen. Ten uitvoering van deze wijziging wordt de ID-subsidie sinds 2009 jaarlijks verlaagd met 10% van het wettelijk minimumloon.
1.2. Verweerder heeft in zijn vergadering van 19 juli 2011 besloten de afbouw van de ID-subsidies te versnellen door het subsidiebedrag zoals dit op 31 december 2011 van toepassing was met ingang van 1 januari 2012 met 40% te verlagen. Verweerder heeft hiertoe de Beleidsregels Re-integratieverordening gewijzigd, De gewijzigde Beleidregels Re-integratieverordening (hierna: de Beleidsregels) zijn op 29 juli 2011 gepubliceerd.
1.3. Eiseressen zijn alle drie welzijnsorganisaties die aanspraak maken op een loonkostensubsidie op grond van verweerders ID-beleid, laatstelijk op grond van de Beleidsregels. Zij houden zich – kort gezegd – bezig met het bevorderen van sociale samenhang en maatschappelijke participatie van bewoners van Amsterdam dan wel het verrichten van werkzaamheden op het gebied van welzijn, kinderopvang en ondersteunende en activerende begeleiding.
1.4. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseressen een loonkostensubsidie verleend voor het jaar 2012. Verweerder heeft de subsidie ten opzichte van 2011 met 40% verlaagd.
2. Standpunten van partijen
2.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseressen al bij de ID-beschikking over 2011 zijn geïnformeerd over het feit dat de gemeente te maken zou krijgen met omvangrijke bezuinigingen, ook op het gebied van re-integratie en arbeidsmarktbeleid. In een brief van
20 juli 2011 zijn eiseressen ervan op de hoogte gesteld dat de loonkostensubsidie versneld zal worden afgebouwd. Naar de mening van verweerder hadden eiseressen dan ook al redelijkerwijs eerder dan met het primaire besluit van 26 september 2011 kunnen weten dat de loonkostensubsidie voor 2012 aanzienlijk lager zou zijn dan de voorgaande jaren. Eiseressen hadden tijdig maatregelen kunnen treffen om de gevolgen van de verlaging van het subsidiebedrag te ondervangen.
2.2. Eiseressen hebben zich op het standpunt gesteld dat geen redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in acht is genomen. De periode vanaf het primaire besluit tot 1 januari 2012 is te kort om de werknemers die niet kunnen worden behouden, te ontslaan. De Regeling “Overmacht en onmacht bij ontslag” (hierna: de Regeling), zoals die in artikel 10.3 van de Beleidsregels is neergelegd is niet afdoende om de gevolgen van de subsidievermindering te ondervangen. Eiseressen zullen de loonkosten van de werknemers die na 1 januari 2012 nog in dienst zijn zelf moeten dragen, omdat zij niet voldoen aan de criteria die zijn gesteld in de Regeling. Zo stelt de Regeling de voorwaarde dat de werkgever onmachtig is ofwel aantoonbaar niet in staat om de extra kosten als gevolg van de subsidieverlaging te dragen. Naar de mening van eiseressen is de Regeling in strijd met artikel 4:51, tweede lid, van de Awb. Eiseressen verwijzen ter ondersteuning van dit standpunt naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 25 augustus 2010, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BN4923.
Eiseressen betogen dat eerst met het besluit van 26 september 2011 vast stond dat voor het jaar 2012 sprake zou zijn van een zeer ingrijpende en meer dan aanvankelijk beoogde korting op de subsidiegelden. Een aanvraag om een ontslagvergunning vóór dat moment zou door het Uwv Werkbedrijf als prematuur worden aangemerkt.
3. Wettelijk kader
3.1. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Re-integratieverordening WWB draagt het college zorg voor de subsidiëring van de dienstbetrekkingen als bedoeld in artikel 6 van Pro het Besluit in- en doorstroombanen, zoals dit besluit luidde op 31 december 2002. De hoogte van de subsidie wordt door het college vastgesteld.
3.2. Op grond van artikel 4.1 van de Beleidsregels kan de werkgever die met de gemeente een project wil aangaan, waarbij hij met een of meer uitkeringsgerechtigden, jongeren en/of gesubsidieerd werkenden, die voor arbeidsinschakeling zijn aangewezen op ondersteuning door de gemeente Amsterdam, een arbeidsovereenkomst sluit of beoogt te sluiten, in aanmerking komen voor een tijdelijke loonkostensubsidie volgens de regels in dit hoofdstuk.
3.3. Op grond van artikel 6.4 van de Beleidsregels verlaagt het college het subsidiebedrag zoals dit op 31 december 2011 van toepassing is met betrekking tot een ID-gesubsidieerde werknemer met 40% met ingang van 1 januari 2012.
3.4. In artikel 4:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of voortdurende activiteiten, de gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn geschiedt.
Op grond van het tweede lid van artikel 4:51 wordt Pro de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak geen redelijke termijn is verstreken.
4. Beoordeling
4.1. De rechtbank stelt voorop dat eiseressen de verlaging van de subsidie niet bestrijden, maar dat hun gronden zich richten tegen de termijn tussen het primaire besluit en de ingangsdatum van de verlaging. De rechtbank ziet zich dan ook voor de vraag gesteld of bij de versnelde afbouw van de subsidie een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in acht is genomen.
4.2. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – onder meer de uitspraken van 7 februari 2007 en 30 juni 2010, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AZ7971 en LJ-nummer BM9682 – dient bij de toetsing aan artikel 4:51, eerste lid van de Awb, voorop gesteld te worden dat de subsidieverstrekker een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie als de onderhavige. Die beleidsvrijheid vindt evenwel haar begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal een instelling, zeker wanneer het gaat om een langdurige subsidierelatie, tijdig van de vermindering van de subsidie op de hoogte moeten worden gesteld, opdat hiermee bij het uitvoeren van haar werkzaamheden en het aangaan van (financiële) verplichtingen rekening kan worden gehouden. De redelijke termijn dient ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen.
4.3. Aan eiseressen is bij de brief van 20 juli 2011 medegedeeld dat per 1 januari 2012 de subsidie voor ID-medewerkers zal worden verlaagd met 40%. Naar het oordeel van de rechtbank had het eiseressen naar aanleiding van deze brief redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat zij rekening dienden te houden met een teruggang in subsidie. De brief omschrijft voldoende duidelijk wat de verlaging van de subsidie voor de ID-medewerker zal zijn. De rechtbank zal bij de vaststelling van de redelijkheid van de gegeven termijn dan ook uitgaan van 20 juli 2011 als aanvangsdatum van de termijn.
4.4. Uitgaande van 20 juli 2011 als aanvangsdatum van de redelijke termijn, geldt voor eiseressen een termijn van ruim vijf maanden. Zoals ter zitting door eiseressen is toegelicht is ontslag van de ID-medewerkers de enige optie om de versnelling in de afbouw van de subsidie op te vangen. Verweerder heeft dit niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen 2 en 3 voldoende overtuigend onderbouwd dat de termijn te kort is om alle betrokken ID-medewerkers te ontslaan. De rechtbank acht hiertoe het volgende van belang. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen ter zitting voldoende aannemelijk gemaakt dat door het Uwv op basis van een voornemen zoals de brief van
20 juli 2011 geen ontslagvergunning wordt verleend. Uit de door eiseressen aangedragen informatie – die door verweerder niet is weersproken – blijkt dat het Uwv eerst bij een definitief besluit omtrent subsidieweigering of –verlaging overgaat tot het verlenen van de benodigde ontslagvergunningen. Tegen deze achtergrond konden eiseressen dan ook niet eerder dan na ontvangst van het primaire besluit van 26 september 2011 overgaan tot het nemen van maatregelen.
4.5. Naar het oordeel van de rechtbank kan tegen deze achtergrond niet worden gezegd dat de termijn van ruim vijf maanden (in alle gevallen) als redelijk moet worden beschouwd. Er vanuit gaande dat de redelijke termijn ertoe dient de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen, dient de termijn naar het oordeel van de rechtbank door te lopen tot het eerste moment waarop de ID-medewerkers op basis van de toepasselijke regelgeving kunnen worden ontslagen. In het geval van eiseressen 2 en 3 stelt de rechtbank op basis van de door eiseressen verstrekte overzichten vast dat eiseressen 2 en 3 binnen twee weken na het primaire besluit op respectievelijk 4 en 6 oktober 2011 ontslagvergunningen voor de betrokken medewerkers hebben aangevraagd. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen 2 en 3 dan ook voldoende voortvarend gereageerd na ontvangst van het primaire besluit. Voor deze eiseressen geldt dan ook dat het feit dat zij niet alle ontslagen met ingang van 1 januari 2012 hebben kunnen effectueren het gevolg is van de besluitvorming van verweerder. Gelet op het bepaalde in artikel 4:51, tweede lid, van de Awb dient verweerder de subsidie voor het resterende deel van de termijn zoals hiervoor geschetst te verlenen overeenkomstig de beleidsregels zoals die golden voor het in rechtsoverweging 1.2. genoemde besluit van 19 juli 2011 tot wijziging ervan. De omstandigheid dat eiseressen niet in aanmerking komen voor een overbrugging op grond van het door verweerder geformuleerde flankerend beleid dat is neergelegd in de Regeling, doet aan het voorgaande niet af. Artikel 4:51, tweede lid van de Awb, bepaalt in een situatie als hier aan de orde immers imperatief dat de subsidie voor het resterende deel van de redelijke termijn dient te worden verleend.
4.6. Ten aanzien van eiseres 1 overweegt de rechtbank dat uit het eerder genoemde overzicht blijkt dat deze eiseres pas op 7 november 2011 ontslagvergunningen voor de betrokken medewerkers heeft aangevraagd. Daarbij is ten aanzien van deze medewerkers niet de maand aftrek van de opzegtermijn bedoeld in artikel 7: 672, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek gehanteerd. De rechtbank komt ten aanzien van eiseres 1 dan ook tot de conclusie dat het feit dat eiseres de betrokken medewerkers eerst per 1 maart 2012 heeft kunnen ontslaan, niet het gevolg is van de besluitvorming van verweerder, maar van het handelen van eiseres 1 zelf. Ten aanzien van eiseres 1 kan dan ook niet worden gezegd dat de periode gerekend vanaf het primaire besluit tot 1 januari 2012 niet toereikend is geweest om de betrokken medewerkers te ontslaan.
4.7. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de bestreden besluiten voor zover gericht tot eiseres 2 en 3 gelet op het voorgaande niet in rechte standhouden. De rechtbank zal deze beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. De rechtbank ziet gelet op hetgeen in rechtsoverweging 4.5 is overwogen aanleiding om op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten voor zover het betreft eiseressen 2 en 3. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseressen 2 en 3 die onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden begroot op
€ 874,- voor elk van eiseressen afzonderlijk. Verweerder zal tevens het door eiseressen gestorte griffierecht ten bedrage van € 302,- aan hen dienen te vergoeden.
Waar het eiseres 1 betreft zal de rechtbank gelet op hetgeen in rechtsoverweging 4.6 is overwogen het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat ten aanzien van eiseres 1 geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eiseres 2 en 3 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten gericht aan eiseressen 2 en 3;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten gericht aan eiseressen 2 en 3;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen 2 en 3 ten bedrage van
€ 1.748,- (2 x 874,-) te betalen door verweerder aan eiseressen;
- bepaalt dat verweerder het door eiseressen gestorte griffierecht ten bedrage van
€ 604,- (2 x € 302,-) vergoedt;
- verklaart het beroep van eiseres 1 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.G. Schoots, voorzitter,
mrs. L.H. Waller en A.C. Loman, leden, in aanwezigheid van
mr. S. Leijen-Westra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te
‘s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB