Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/2908 BELEI
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Hogeschool van Amsterdam, Juridische Zaken,
wonende te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. C.L. Koppenol,
en
het bestuur van de Stichting Kennisontwikkeling HBO (SKO),
verweerder,
gemachtigde mr. B.M. Kocken.
Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de subsidieaanvraag van eiseres in het kader van RAAK-PRO afgewezen.
Bij besluit van 3 mei 2011 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2011. Partijen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen.
Bij besluit van 15 december 2011 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres – onder nadere motivering – ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 27 maart 2012. Namens eiseres zijn verschenen de gemachtigde en dr. [A]. Namens verweerder zijn verschenen de gemachtigde en drs. [B].
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Met de regeling RAAK-PRO (RAAK staat voor: Regionale Aandacht en Actie voor Kenniscirculatie, PRO staat voor: praktijkgericht onderzoek) worden hogescholen gefinancierd voor het uitvoeren van praktijkgericht onderzoek, als middel tot het vernieuwen van het onderwijs en de beroepspraktijk. Verweerder, SKO, is een stichting die door de HBO-Raad is opgericht en die de financiële verantwoordelijkheid draagt voor de regeling RAAK-PRO.
1.2. Eiseres heeft op 9 december 2009 een subsidieaanvraag – inclusief een projectvoorstel – ingediend in het kader van RAAK-PRO voor het project ‘Professionalisering en ondersteuning management sportverenigingen’. Op 29 april 2010 is dit voorstel afgewezen. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres, samen met 18 andere aanvragen, reparabel geacht en eiseres de gelegenheid geboden in de verlengde tweede ronde een aangepast projectvoorstel in te dienen. Dit heeft eiseres gedaan op 14 juli 2010. Verweerder heeft deze aanvraag voor advies gezonden naar de Beoordelingscommissie RAAK-PRO (de Beoordelingscommissie), een door verweerder ingestelde onafhankelijke commissie die de aanvragen beoordeelt.
1.3 Op 25 augustus 2010 heeft de Beoordelingscommissie advies uitgebracht. Hierin heeft de Beoordelingscommissie verweerder geadviseerd de aanvraag van eiseres af te wijzen. In het advies is – kort samengevat – vermeld dat het voorstel van eiseres niet voldoet aan de criteria onderzoeksplan, aansluiting onderzoekspraktijk en duurzame doorwerking. Op grond van dit advies is de aanvraag van eiseres bij het primaire besluit afgewezen. Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd in het bestreden besluit I.
1.4. De Beoordelingscommissie heeft desgevraagd op 4 oktober 2011 een aanvullend advies uitgebracht waaruit blijkt dat ook bij nadere bestudering het onderzoeksvoorstel van eiseres onvoldoende scoort op de bovengenoemde criteria. Op 14 november 2011 heeft de betrokken lector van eiseres zijn mondelinge reactie op dit advies gegeven. Nadien zijn ook schriftelijke reacties namens eiseres bij verweerder ingediend.
1.5. Verweerder heeft het aanvullend advies aan het bestreden besluit II ten grondslag gelegd en de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
2. Juridisch kader
2.1. In hoofdstuk 3 van de “RAAK PRO Toelichting op de regeling RAAK-PRO en handleiding voor subsidieaanvragen” van september 2009 (hierna: de Regeling RAAK-PRO) is bepaald dat elke aanvraag voor subsidie inhoudelijk wordt getoetst door de Beoordelingscommissie. De beoordeling is gebaseerd op de volgende aspecten:
- vraagarticulatie / vraagsturing
- het plan onderzoek
- de aansluiting op de beroepspraktijk
- de aansluiting op de onderwijspraktijk
- de aansluiting op de onderzoekspraktijk
- duurzame doorwerking
2.2. Op grond van paragraaf 4.5 van de Regeling RAAK-PRO laat het programmabureau van verweerder ter ondersteuning van de beoordeling door de Beoordelingscommissie twee afzonderlijke adviezen opstellen:
a) een preadvies over alle beoordelingsaspecten van de aanvraag door een onafhankelijke adviseur;
b) een advies van een externe deskundige (referent) over het onderzoeksplan van het programma.
In deze paragraaf is tevens bepaald dat de Beoordelingscommissie de projecten beoordeelt in termen van goedkeuring en afkeuring. Om voor goedkeuring in aanmerking te komen dienen programma’s gemiddeld op alle criteria voldoende te scoren en moet het criterium onderzoeksplan als voldoende zijn beoordeeld.
2.3. In paragraaf 4.6 van de Regeling RAAK-PRO is bepaald dat verweerder besluit op basis van het advies van de Beoordelingscommissie. Slechts in uitzonderlijke gevallen, als sprake is van zwaarwegende argumenten, kan verweerder afwijken van het advies van de Beoordelingscommissie. In geval van een niet toereikend budget zal verweerder gebruikmaken van de ranking.
3. Overwegingen ten aanzien van bestreden besluit I
3.1. Verweerder heeft hangende beroep het bestreden besluit I ingetrokken en vervolgens een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres genomen, het bestreden besluit II. Met dit besluit heeft verweerder een besluit genomen in de zin van artikel 6:18 van Pro de Awb. Met dit besluit is echter niet volledig tegemoet gekomen aan het beroep van eiseres. Het beroep wordt dan ook, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit II.
3.2. Gesteld noch gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij het beroep tegen bestreden besluit I. Dit beroep zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard. Het door eiseres betaalde griffierecht wordt geacht mede te zijn voldaan ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit II.
3.3. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres met het instellen van het beroep tegen bestreden besluit I heeft gemaakt. De rechtbank stelt de proceskosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, ad € 437,- per punt).
4. Overwegingen ten aanzien van bestreden besluit II
4.1 Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het advies van de Beoordelingscommissie op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat en dat het niet begrijpelijk en inzichtelijk is. Daarom heeft verweerder zijn beslissing niet op dit advies mogen baseren.
4.2. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit II – samengevat – op het standpunt gesteld dat het voorstel van eiseres, zoals dit luidt na de wijziging in het kader van de verlengde ronde, (nog steeds) onvoldoende scoort op de criteria onderzoeksplan, aansluiting op de onderzoekspraktijk en duurzame doorwerking. Verweerder ziet geen aanleiding af te wijken van het advies en het nader advies van de Beoordelingscommissie. Dat het aanvankelijke advies summier was en geen kenbare reactie op het preadvies en advies van de referent bevat is voor verweerder geen reden om te twijfelen aan de deskundigheid van de Beoordelingscommissie. Daarbij komt, aldus verweerder, dat zij zich op basis van paragraaf 4.6 van de Regeling RAAK-PRO dient te beperken tot een marginale toetsing van het advies van de Beoordelingscommissie. Slechts in uitzonderlijke gevallen, als sprake is van zwaarwegende argumenten, kan het bestuur van het advies afwijken. Op basis van het gevoerde beleid is dit alleen aan de orde indien, naar het oordeel van het bestuur, de ranking dient te worden bijgesteld in het belang van een evenwichtige verdeling van de te honoreren projectvoorstellen over hogescholen, regio’s, thema’s, hbo-sectoren enzovoorts.
4.3. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) kunnen aan het advies van een commissie slechts beperkte motiveringseisen worden gesteld, omdat het gaat om objectivering van naar hun aard subjectieve oordelen, die zich niet licht in woorden laten (samen)vatten. Het gaat er bij de motivering om dat de aanvrager inzicht wordt verschaft in de gedachtegang die aan het advies ten grondslag ligt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2000, LJN: AA4609).
4.4. In haar eerste advies concludeert de Beoordelingscommissie dat het onderzoeksvoorstel van eiseres, ook na de aanpassing daarvan op deze onderdelen in de verlengde tweede ronde (zie 1.2.) niet voldoet aan de criteria onderzoeksplan, aansluiting op de onderzoekspraktijk en duurzame doorwerking. Volgens de Beoordelingscommissie is er geen methodologische focus aangebracht in het voorstel en lijkt het projectvoorstel van eiseres eigenlijk meer een programmabeschrijving dan een onderzoeksplan. Het project bevat erg veel inventarisatie en is naar de mening van de Beoordelingscommissie in feite te kwalitatief van aard. De Beoordelingscommissie heeft desgevraagd nader advies uitgebracht. In dit nadere advies zijn tevens de oordelen van de externe referent en ambtelijke adviseur (kenbaar) betrokken en motiveert de Beoordelingscommissie waarom zij hun standpunt ten aanzien van de drie genoemde criteria niet deelt. Ook bij nadere bestudering scoort het onderzoeksvoorstel van eiseres onvoldoende op de criteria onderzoeksplan, aansluiting op de onderzoekspraktijk en duurzame doorwerking. Het onderzoeksdesign is mager en de opbrengsten zijn laag, aldus de Beoordelingscommissie. Dit advies maakt naar het oordeel van de rechtbank voldoende begrijpelijk en inzichtelijk waarom de Beoordelingscommissie verweerder adviseert tot afkeuring van het onderzoeksvoorstel.
4.5. Eiseres heeft aangevoerd dat (de leden van) de Beoordelingscommissie als ondeskundig moet(en) worden bestempeld, nu duidelijk is geworden dat hun advisering verbetering behoefde. De rechtbank volgt dit betoog niet. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat zij de Beoordelingscommissie om een extra motivering heeft gevraagd van het al uitgebrachte advies, en niet om een geheel nieuw advies dan wel een herbeoordeling naar aanleiding van de bezwaren van eiseres. Daarom kan niet worden geoordeeld dat uit het enkele feit dat nadere advisering heeft plaatsgevonden volgt dat de (leden van de) Beoordelingscommissie ondeskundig zou(den) zijn of dat het advies van de Beoordelingscommissie op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
4.6. Eiseres heeft tevens aangevoerd dat nu de externe referent niet opnieuw is gehoord het advies van de Beoordelingscommissie onzorgvuldig is. De rechtbank volgt eiseres hierin evenmin. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de externe referent contacten onderhoudt met de Beoordelingscommissie, en dat het aan de Beoordelingscommissie is om al dan niet een nieuwe externe referent te raadplegen, niet aan verweerder. De Beoordelingscommissie heeft geen reden gezien een nieuwe externe referent te raadplegen. Dat de Beoordelingscommissie een andere mening is toegedaan dan de referent omtrent de vraag of er voldoende methodologische focus in het voorstel aanwezig is, is een vrijheid die de Beoordelingscommissie bezit. Verweerder heeft voorts geconstateerd dat het oordeel van de externe referent is betrokken in het nadere advies van de Beoordelingscommissie. Met verweerder ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder vanwege het afwijkend standpunt van de referent niet op het advies van de Beoordelingscommissie heeft mogen afgaan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat – zoals ook in het nadere advies door de Beoordelingscommissie zelf is overwogen – de Regeling RAAK-PRO haar in dit geval niet verplicht tot het opnieuw extern advies inwinnen van een wetenschappelijk referent.
4.7. Ter zitting heeft eiseres voorts gesteld dat het bestreden besluit II slechts een herhaling van zetten betreft, nu sprake is van een aanvullend advies en niet van een nieuw advies door een nieuwe adviseur die onbevooroordeeld naar het voorstel van eiseres had kunnen kijken. De rechtbank overweegt hieromtrent dat de Beoordelingscommissie het voorstel van eiseres op de drie relevante criteria opnieuw heeft beoordeeld, waarna een aanvullend, nader gemotiveerd advies is uitgebracht. Aan eiseres is de mogelijkheid geboden daarop te reageren. Deze reacties zijn in het bestreden besluit II besproken en verworpen. Het enkele feit dat de bezwaren van eiseres tegen het advies geen gehoor hebben gevonden bij verweerder betekent niet dat sprake is van onzorgvuldige advisering. Immers, dat er meerdere manieren en mogelijkheden zijn om te komen tot een aanvullend advies ten behoeve van de heroverweging door verweerder, maakt niet dat de wijze waarop het in deze zaak heeft plaatsgevonden onzorgvuldig is.
4.8. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat sprake is van zeer veel feitelijke onjuistheden en dat het voorstel kennelijk niet goed is gelezen door de Beoordelingscommissie. De rechtbank overweegt hieromtrent dat, ook al zou sprake zijn van enkele feitelijke onjuistheden, dit niet met zich brengt dat het voorstel van eiseres dan onzorgvuldig is beoordeeld. Daarbij komt dat eiseres heeft nagelaten te onderbouwen dat de door hem genoemde feitelijke onjuistheden ook kennelijk hebben geleid tot een onjuist oordeel op een relevant beoordelingscriterium en daarmee tot een onjuist advies.
4.9. Eiseres betwist voorts dat het voorstel te kwalitatief van aard is en stelt dat de Beoordelingscommissie ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Eiseres is het weliswaar oneens met de gedachtegang van de Beoordelingscommissie, maar daaruit volgt echter niet dat het advies – gelet op de beperkte motiveringseisen die daaraan kunnen worden gesteld (zie 4.3.) – niet inzichtelijk en begrijpelijk is. De rechtbank ziet ook hierin geen aanleiding te oordelen dat verweerder niet op het advies van de Beoordelingscommissie heeft kunnen afgaan.
4.10. Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat verweerder, door zich in het bestreden besluit (zie 4.2.) te beroepen op niet gepubliceerd – en dus bij eiseres onbekend – beleid op grond van paragraaf 4.6 van de Regeling RAAK-PRO, heeft gehandeld in strijd met artikel 4:82 van Pro de Awb. Verweerder heeft ter zitting uitgelegd dat het de taak is van de Beoordelingscommissie om voorstellen te beoordelen en advies uit te brengen en dat verweerder in beginsel afgaat op dit advies. Slechts in het geval sprake is van zwaarwegende argumenten zal verweerder afwijken van het advies van de Beoordelingscommissie. Op basis van het gevoerde beleid is dit alleen aan de orde indien, naar het oordeel van verweerder, de ranking dient te worden bijgesteld in het belang van een evenwichtige verdeling van de te honoreren projectvoorstellen over hogescholen, regio’s, thema’s, hbo-sectoren enzovoorts. In een dergelijk geval kan verweerder de Beoordelingscommissie verzoeken de ranking bij te stellen. De rechtbank overweegt dat toepassing van dit beleid slechts ziet op de situatie waarin sprake is van een groter aantal als voldoende beoordeelde voorstellen dan waarvoor subsidie beschikbaar is. Nu het voorstel van eiseres door de Beoordelingscommissie als onvoldoende is beoordeeld wordt aan de vraag of sprake is van zwaarwegende argumenten in het geheel niet toegekomen. Bovendien, zo begrijpt de rechtbank verweerder, waren er in het kader van de Regeling RAAK-PRO in 2009 minder voorstellen ingediend dan waarvoor subsidie beschikbaar was. Ook als het voorstel van eiseres wel als voldoende zou zijn beoordeeld zou niet zijn toegekomen aan toepassing van voornoemd beleid. Deze grond van eiseres kan dan ook niet slagen.
4.11. Concluderend komt de rechtbank tot het oordeel dat hetgeen door eiseres is aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit II. Het beroep daartegen zal ongegrond worden verklaard.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter, mrs. L.H. Waller en A.C. Loman, leden, in aanwezigheid van mr. L.D. Wevers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB