Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/438 WW44
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres],
wonende te [plaats],
eiseres,
gemachtigde mr. R. Ridder,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. R.M.P. Clarijs.
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd eiseres een bouwvergunning te verlenen voor het maken van een doorbraak op de tweede/derde verdieping tussen de gebouwen [adres 1]/[adres 2] te [plaats].
Bij besluit van 20 december 2011, verzonden op 21 december 2011, heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2012. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens zijn verschenen [A], echtgenoot van eiseres, en [B], architect. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek hervat teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen schriftelijk een reactie te geven op enkele vragen.
Op 1 augustus 2012 heeft een descente plaatsgevonden. Daarbij waren namens eiseres aanwezig de echtgenoot van eiseres, [A], bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en [B], architect. Namens verweerder waren aanwezig mr. H.D. Hosper,
[C] en [D]. Partijen hebben ter plaatse toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1 Eiseres is eigenaar van de panden [adres 1] en [adres 2] en het naastgelegen pand [adres 3] te [plaats].
1.2 Op 22 juli 2010 heeft eiseres een bouwvergunning aangevraagd voor het maken van een doorbraak op de tweede/derde verdieping tussen de gebouwen [adres 1]/[adres 2] ten behoeve van het creëren van een extra toegang naar de woning in het gebouwgedeelte [adres 1]. De aanvraag ziet op het maken van een deur in het trapportaal op de tweede verdieping van [adres 2] en het maken van een trap naar de derde verdieping van [adres 1].
1.3 Bij besluit van 10 maart 2011 is aan eiseres vanwege het overschrijden van de beslistermijn van rechtswege een monumentenvergunning verleend voor het bouwplan.
1.4 Bij primair besluit heeft verweerder besloten de gevraagde bouwvergunning te weigeren. Verweerder heeft daartoe overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 3, derde lid, onder t, van de bestemmingsplanvoorschriften van het bestemmingsplan Westelijke Grachtengordel 2000 en dat hiervoor geen ontheffing wordt verleend. Ingevolge het bestemmingsplan is het samenvoegen van percelen namelijk niet toegestaan.
1.5 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 15 december 2011.
2. Wettelijk kader
2.1 Op het onderhavige geding is het recht van toepassing zoals dit gold voor de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010.
2.2 Ingevolge artikel 40, eerste lid onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
2.3 Ingevolge artikel 44, eerste lid onder c, van de Woningwet – voor zover hier van belang – mag slechts en moet een reguliere bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan.
2.4 Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
2.5 De panden [adres 1] en [adres 2] liggen op gronden met de bestemming gemengde doeleinden. Ingevolge artikel 3, derde lid onder t, van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan Westelijke Grachtengordel 2000 (hierna: de planvoorschriften) mogen op de tot gemengde doeleinden bestemde gronden uitsluitend gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden gebouwd, waarbij bouwpercelen niet mogen worden samengevoegd, met uitzondering van bebouwing aan de Raadhuisstraat.
3. Beoordeling van het geschil
3.1.1 Eiseres voert in beroep aan dat er geen sprake is van strijd met artikel 3, derde lid onder t, van de planvoorschriften, aangezien er door de beoogde inpandige verbouwing geen sprake is van samenvoeging van bouwpercelen. Gelet op de definitie van ‘bouwperceel’ in het bestemmingsplan dient er voor samenvoeging sprake te zijn van het samenvoegen van grond. Bij de onderhavige aanvraag vindt geen samenvoeging van grond plaats. Daarnaast is er geen sprake van twee afzonderlijke bouwpercelen, zodat er geen samenvoeging daarvan kan plaatsvinden. Eiseres wijst hierbij op de bestemmingsplankaart waarop de bebouwing [adres 1], [adres 2] en [adres 3] als één geheel is aangegeven. Tussen de op de kaart vermelde nummers [adres 1] en [adres 2] is een dunne stippellijn getekend, hetgeen volgens eiseres betekent dat er sprake is van reeds samengevoegde bouwpercelen.
3.1.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de plankaart blijkt dat [adres 1] en [adres 2] twee aparte bouwpercelen zijn en dat er door het bouwplan sprake is van samenvoeging, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. [Adres 2] en [adres 3] waren oorspronkelijk twee percelen, maar die zijn in het verleden al samengevoegd. Op de plankaart staat een dunne stippellijn tussen [adres 1] en [adres 2], hetgeen betekent dat er een verbinding aanwezig is tussen de twee panden. De dikke stippellijn is een functiescheidingslijn. Uit de begripsbepaling van het bestemmingsplan volgt dat de definitie van bouwperceel ook geldt voor bebouwde gronden. De bebouwing maakt onderdeel uit van de grond. Het samenvoegen van de bebouwing is samenvoeging van de bouwpercelen in de zin van het bestemmingsplan.
3.1.3 Ingevolge artikel 1, zestiende lid, van de planvoorschriften is een bouwperceel aaneengesloten bebouwde en/of onbebouwde grond, behorende bij het krachtens het plan bestaande of op te richten bouwwerk of complex van bouwwerken.
3.1.4 De rechtbank ziet in de bewoordingen van de definitie van ‘bouwperceel’ in de planvoorschriften geen aanknopingspunten voor de door eiseres gegeven interpretatie. Uit de definitie volgt dat een bouwperceel bestaat uit aaneengesloten bebouwde en/of onbebouwde grond. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de definitie niet volgt dat de term ‘bouwperceel’ alleen ziet op bouwwerken die gelijkvloers op gronden zijn gebouwd. Onder ‘aaneengesloten bebouwde grond’ dienen ook de verschillende bouwlagen te worden begrepen. Anders dan eiseres is de rechtbank dan ook van oordeel dat ten aanzien van [adres 1] en [adres 2] sprake is van twee afzonderlijke bouwpercelen. Verder deelt de rechtbank niet het standpunt van eiseres dat uit de plankaart volgt dat de bouwpercelen [adres 1] en [adres 2] al zijn samengevoegd. Daarbij acht de rechtbank doorslaggevend dat op de plankaart tussen de bouwpercelen [adres 1] en [adres 2] een – zij het onderbroken – lijn loopt, in tegenstelling tot de bouwpercelen [adres 3] en [adres 2], waar geen scheidingslijn (meer) loopt. In het laatste geval zijn de bouwpercelen daadwerkelijk samengevoegd. De rechtbank acht de uitleg van verweerder, dat het ontbreken van een scheidingslijn betekent dat de panden zijn samengevoegd, dat een onderbroken lijn betekent dat de percelen (panden) onderling verbonden zijn en dat een doorgetrokken lijn – zoals die zich bevindt tussen [adres 1] en het aangrenzende perceel [adres 4] – betekent dat er tussen deze percelen geen verbindingen zijn, niet onjuist. De feitelijke situatie, namelijk dat er tussen de panden aan de [adres 1] en [adres 2] verbindingen zijn, strookt bovendien met de onderbroken lijn op de plankaart. Anders dan eiseres stelt kan op grond van de plankaart dan ook niet worden geconcludeerd dat de percelen [adres 1] en [adres 2] al zijn samengevoegd als bedoeld in artikel 3, derde lid onder t, van de planvoorschriften.
3.1.5 Nu sprake is van afzonderlijke bouwpercelen, die niet reeds zijn samengevoegd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met het in het bestemmingsplan neergelegde verbod van samenvoeging. Hetgeen eiseres hieromtrent heeft aangevoerd faalt.
3.2.1 Eiseres voert voorts aan dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd ontheffing te verlenen van het bestemmingplan door meer gewicht toe te kennen aan het belang van het behoud van de parcellering dan aan het belang van eiseres om een vluchtroute te creëren. Aan het belang van het behoud van de parcellering kan in het onderhavige geval nauwelijks belang worden gehecht, aangezien het pand [adres 2] reeds door middel van verschillende doorbraken in verbinding staat met het pand [adres 1]. De drie panden zijn feitelijk één geheel en de eigendom van deze panden is altijd in één hand geweest. De brandveiligheid is gediend met de beoogde aansluiting op het trappenhuis. Anders dan verweerder stelt is er geen deskundigenrapportage voor nodig om dit te kunnen aannemen. Het pand [adres 1] heeft geen trappenhuis en geen eigen ontsluiting naar de straat. Het pand is alleen te bereiken via het trappenhuis van het pand [adres 2] of de [adres 3]. De aangevraagde doorbraak, een deur van slechts 70 cm breed, is bedoeld als vluchtweg in geval van brand. Eiseres heeft hierover contact opgenomen met de brandweer Amsterdam. Er is wel degelijk sprake van een bijzondere situatie die een ontheffing van het bestemmingsplan rechtvaardigt. Aan de door verweerder gestelde omstandigheid dat elders in Amsterdam vergelijkbare situaties zouden bestaan komt in dit kader geen doorslaggevende betekenis toe. De brandveiligheid van andere panden is niet aan de orde.
3.2.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het belang van het behoud van de parcellering en de stedenbouwkundige structuur zwaarwegender is dan het belang van eiseres bij het samenvoegen van de percelen. Het bestemmingsplan is nadrukkelijk gericht op behoud van de karakteristiek van het stadsbeeld. De stedenbouwkundige structuur kenmerkt zich door de kleinschaligheid van de panden. Het is niet bekend wanneer de reeds bestaande doorbraken zijn gerealiseerd. De parcellering is al aangetast en ook de stedenbouwkundige structuur is al vervaagd. Zowel van binnen als van buiten moet het duidelijk blijven dat er sprake is van aparte panden. Gelet op het advies van de afdeling Ruimtelijk Beleid van 15 juli 2011 zal de bestaande strijdigheid met het bestemmingsplan door de nieuwe doorbraak worden vergroot. De ontheffing wordt niet verleend om verdere aantasting van de parcellering te voorkomen. Verweerder wijst er in het bestreden besluit op dat de situatie van de panden niet uniek is, in die zin dat er in Amsterdam veel hoger gelegen woningen zijn die slechts door middel van één trapportaal en alleen via de ondergelegen winkel te bereiken zijn.
3.2.3 De rechtbank stelt voorop dat verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt bij de vraag of gebruik wordt gemaakt van de in artikel 3.23 van de Wro gegeven bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan. Dit betekent dat de rechtbank de belangenafweging van verweerder terughoudend dient te toetsen. De rechtbank merkt voorts op dat in beginsel bij de beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen van de voorschriften van het bestemmingsplan alle daarbij betrokken belangen van belanghebbende in aanmerking moeten worden genomen.
3.2.4 Alhoewel de rechtbank verweerder kan volgen in het standpunt dat met een extra doorbraak de strijdigheid met het bestemmingsplan wordt vergroot, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval onvoldoende is ingegaan op de concrete situatie van eiseres. De reeds aanwezige doorbraken op de begane grond en de eerste verdieping betreffen doorbraken waarbij grote ruimtes zijn samengevoegd, zoals de winkelruimte en de woonkamer. De gewenste doorbraak echter, betreft het maken van een toegangsdeur en het maken van een (kleine) trap tussen de panden [adres 1]/[adres 2]. De deur komt uit op een bordes in het trapportaal van [adres 2]. Eiseres heeft aangegeven dat deze doorbraak slechts dient als vluchtroute vanaf de derde verdieping van [adres 1] en niet zal worden gebruikt in het dagelijks leven. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier aan te twijfelen. Verder acht de rechtbank van belang dat een andere vluchtroute, bijvoorbeeld via het dakterras, niet mogelijk is. De zeer algemene motivering van verweerder dat het vaker voorkomt dat hoger gelegen woningen slechts door middel van één trapportaal en alleen via de ondergelegen winkel te bereiken zijn, acht de rechtbank in het licht van het voorgaande en gelet op het door eiseres gestelde belang van brandveiligheid, onvoldoende. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat verweerder in het bestreden besluit nauwelijks is ingegaan op het door eiseres gestelde belang van brandveiligheid. De motivering die verweerder ter zitting en tijdens de descente heeft gegeven vindt de rechtbank niet terug in het bestreden besluit, zodat niet kan worden geconcludeerd dat die overwegingen ten grondslag liggen aan de beslissing om geen ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. De rechtbank is op grond van het bovenstaande van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd.
3.2.5 De rechtbank zal het beroep van eiseres gegrond verklaren en het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de niet verleende ontheffing van het bestemmingsplan vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerst lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Nu verweerder een nieuwe afweging van de bij het besluit te betrekken belangen dient te maken, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten. Verweerder zal dan ook worden opgedragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
3.3.1 Eiseres doet tot slot een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft een aantal stukken overgelegd waaruit blijkt dat verweerder wel zijn medewerking verleent aan bouwplannen waarbij doorbraken tussen panden worden gerealiseerd. Eiseres wijst hierbij op de panden aan de Keizersgracht 399 en 401, waarin museum Huis Marseille is gevestigd, en het bouwplan ten behoeve van een uitbreiding van het hotel ‘Chic and basic’ in panden aan de Herengracht 13 en 15. Eiseres wijst eveneens op een raadsvoordracht van verweerder over de aanpassing van het preadvies op de notitie ‘De heren en de Keizer’ omtrent de vestiging van het Waldorf Astoria Hotel aan de Herengracht.
3.3.2 Verweerder heeft in beroep gemotiveerd weerlegd dat er sprake is van gelijke gevallen. De door eiseres aangehaalde gevallen betreffen volgens verweerder uitzonderlijke situaties. Bij Huis Marseille gaat het om de museale functie waarvoor een uitzondering is gemaakt. In het geval van ‘De heren en de Keizer’ gaat het om een hotel.
3.3. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat er gelet op de verschillende functies van de panden - ook het Waldorf Astoria betreft een hotel - geen sprake is van gelijke gevallen. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
4. Conclusie
4.1 Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
4.2 Verweerder dient het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden. Voorts ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair vast op € 1.092,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het bijwonen van het onderzoek ter plaatse, € 437,- per punt, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 1.092,50, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M. Wiersma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2012.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB