Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/2441 VEROR
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres],
wonende te [plaats],
eiseres,
gemachtigde mr. E.J. Hengeveld,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. A. van Buuren.
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende],
wonende te [plaats],
derdebelanghebbende,
gemachtigde mr. E.J. Hengeveld.
Procesverloop
Bij brief van 24 april 2009 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat het innemen van een standplaats zonder vergunning op het Willem Sandbergplein te Amsterdam wordt gedoogd tot 1 mei 2010 en dat haar op die plek geen staanplaatsvergunning zal worden verleend.
Bij besluit van 25 augustus 2009 (het primaire besluit II) heeft verweerder de op 1 maart 1990 aan eiseres verleende staanplaatsvergunning voor onbepaalde tijd aan de Paulus Potterstraat te Amsterdam ingetrokken.
Bij besluit van 5 oktober 2010 (het primaire besluit III), verzonden op 7 oktober 2010, heeft verweerder het verzoek om overschrijving van de staanplaatsvergunning van eiseres op naam van derdebelanghebbende afgewezen.
Verweerder heeft de bezwaarschriften van eiseres tegen het primaire besluit II doorgezonden aan de rechtbank Amsterdam als beroepschrift. De rechtbank heeft bij uitspraak van 19 april 2011 het beroep van eiseres niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat verweerder alsnog inhoudelijk dient te beslissen op het bezwaarschrift tegen het primaire besluit II.
Bij besluit van 27 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit I niet-ontvankelijk verklaard, het primaire besluit II naar aanleiding van het hiertegen gerichte bezwaar herroepen met instandlating van de rechtsgevolgen en het bezwaar tegen het primaire besluit III ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit een beroepschrift ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2012. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens was aanwezig derdebelanghebbende (hierna: [belanghebbende]). Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Feiten en achtergronden
1.1. Eiseres, die samen met onder meer haar zoon [belanghebbende] een vennootschap onder firma drijft, heeft sinds 1 maart 1990 een staanplaatsvergunning voor de verkoop van hotdogs, op het verhoogde voetpad aan de Paulus Potterstraat/Van der Veldestraat te Amsterdam voor het hoekperceel van het Stedelijk Museum. Voor dezelfde locatie zijn nog drie andere staanplaatsvergunningen verleend, aan [A] ([A]), [B] ([B]) en [C] ([C]).
1.2. De staanplaats van eiseres is in 2006, in verband met de verbouwing van het Stedelijk Museum, op verzoek van verweerder verplaatst van de Paulus Potterstraat naar het Willem Sandbergplein. Bij brief van 31 mei 2006 heeft verweerder – onder meer – de plaatsaanduiding van de aan eiseres verleende staanplaatsvergunning aan de Paulus Potterstraat te Amsterdam gewijzigd. Bij besluit van 18 juli 2006 heeft verweerder de staanplaats van eiseres op het Willem Sandbergplein (achter het ‘perk’ aan de zijde van het Museumplein) gedoogd. Bij besluit van 7 augustus 2007 heeft verweerder de brief van 31 mei 2006 herroepen in die zin dat de locatie van de vergunde staanplaats is gewijzigd van het trottoir aan de Paulus Potterstraat naar het Willem Sandbergplein met de rug naar het Stedelijk Museum. In dit besluit is daarnaast vermeld dat verweerder zal afzien van handhaving tot 1 mei 2009.
1.3. Bij het primaire besluit I heeft verweerder eiseres meegedeeld dat het innemen van een standplaats zonder vergunning op het Willem Sandbergplein wordt gedoogd tot 1 mei 2010. In het primaire besluit I is ook vermeld dat eiseres op die plek geen (permanente) staanplaatsvergunning zal worden verleend, omdat het bestemmingsplan slechts twee staanplaatsen toelaat en die reeds zijn vergund. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.4. Bij het primaire besluit II heeft verweerder de staanplaatsvergunning van eiseres voor onbepaalde tijd aan de Paulus Potterstraat ingetrokken. In het besluit is opgenomen dat volgens het bestemmingsplan maar twee staanplaatsen zijn toegestaan op het Willem Sandbergplein, dat deze plaatsen al zijn benut en dat verweerder aan eiseres bij het primaire besluit I een gedoogbeschikking heeft afgegeven in plaats van een staanplaatsvergunning. Verweerder heeft verder onder meer overwogen dat bij de intrekking van de vergunning sprake is van wijziging van omstandigheden of inzichten (artikel 7.2, zesde lid, onder k, van de Verordening op de Straathandel 2008 (VOS)). In het besluit is daarnaast vermeld dat legalisering van de staanplaats niet wenselijk is, omdat de staanplaats de doorstroom van (voetgangersverkeer) belemmert, rekening gehouden moet worden met de bescherming van het uiterlijk aanzien van de openbare ruimte en het innemen van de staanplaats op de Paulus Potterstraat in strijd is met het bestemmingsplan. Aangezien nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden over de herinrichting van het Museumplein, is het de vraag of de staanplaatsen hierin passen.
1.5. Bij het primaire besluit III heeft verweerder het verzoek om overschrijving van de staanplaatsvergunning van eiseres op de naam van Wielhouwer afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat eiseres al een aantal jaren geen gebruik meer maakt van de staanplaatsvergunning, Zij heeft de staanplaats feitelijk overgedragen aan haar zoon zonder toestemming van verweerder. Ook Wielhouwer neemt de staanplaats echter niet persoonlijk in. Hij voldoet dus niet aan het vereiste in artikel 4.7. van de VOS dat hij de laatste drie jaar voorafgaand aan de aanvraag tenminste 16 uur per week in dienstbetrekking of als mede-eigenaar in het straathandelbedrijf van eiseres werkzaam is geweest in. Daarnaast heeft verweerder meegewogen dat de vergunning in strijd is met het bestemmingsplan en dat daarom een uitsterfbeleid wordt gevoerd. De aan eiseres verleende tijdelijke vergunning zal niet meer worden verlengd vanwege gebrek aan belang van eiseres. Om eiseres en/of haar zoon de gelegenheid te geven de zaak af te bouwen wordt de situatie gedoogd tot december 2010. Tegen dit besluit hebben eiseres en Wielhouwer gezamenlijk bezwaar gemaakt.
1.6. Bij uitspraak van 19 april 2011 heeft deze rechtbank (AWB 10/234 GEMWT) geoordeeld dat de brief van 31 mei 2006 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat verweerder alsnog dient te beslissen op het door eiseres gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit II, de intrekking van de permanente staanplaatsvergunning.
1.7. De Adviescommissie Bezwaarschriften heeft bij advies van 10 november 2011 geadviseerd het bezwaar tegen de gedoogbeslissing niet ontvankelijk te verklaren, de intrekking van de permanente staanplaatsvergunning en de weigering om de vergunning over te schrijven te herroepen en de staanplaatsvergunning alsnog over te schrijven op naam van Wielhouwer.
2. Standpunten partijen
2.1. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bezwaar tegen het primaire besluit I, kort gezegd de beslissing om de verkoopwagen van eiseres op het Willem Sandbergplein te gedogen tot 1 mei 2010, niet-ontvankelijk is vanwege het ontbreken van een actueel en reëel belang.
Verweerder heeft het primaire besluit II, de intrekking van de staanplaatsvergunning voor onbepaalde tijd van eiseres, herroepen en de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten. Volgens verweerder is de vergunning ingetrokken wegens strijd met het bestemmingsplan, terwijl legalisering niet wenselijk is in verband met de doorstroom van het voetgangersverkeer en de herinrichting van het Museumplein. Los hiervan heeft eiseres echter geen belang meer bij de vergunning, omdat zij haar staanplaats al geruime tijd niet meer inneemt. Er bestaat ook geen vermoeden dat zij dit in de toekomst nog gaat doen. Op het Willem Sandbergplein zijn volgens de bestemmingsplanvoorschriften slechts twee staanplaatsen toegestaan. Om de situatie in overeenstemming te brengen met dit bestemmingsplan voert verweerder een uitsterfbeleid en ligt het niet in de rede de staanplaatsvergunning van eiseres op deze plek in stand te laten.
Verweerder heeft het bezwaar tegen het primaire besluit III, de overschrijving van de vergunning op naam van Wielhouwer, ongegrond verklaard, omdat overschrijving niet mogelijk is, nu de vergunning van eiseres (terecht) is ingetrokken. Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de zoon van eiseres niet aan de voorwaarden voor overschrijving voldoet.
2.2. Eiseres heeft in beroep – samengevat – onder meer het volgende aangevoerd. Het bezwaar tegen het primaire besluit I is op onjuiste gronden niet-ontvankelijk verklaard, omdat het primaire besluit I niet op rechtsgevolg is gericht. Ten aanzien van de intrekking heeft verweerder ten onrechte het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften niet overgenomen. Eiseres heeft al jarenlang een staanplaatsvergunning voor de Paulus Potterstraat en wil daar ook blijven. De omstandigheid dat zij voor een andere locatie een gedoogbeschikking heeft gehad, maakt dit niet anders. Eiseres heeft hierbij verwezen naar de lange voorgeschiedenis en de staanplaatsen van de andere staanplaatshouders. Het feit dat eiseres de staanplaats niet heeft ingenomen, kan geen grond opleveren voor intrekking van de vergunning. Het door verweerder genoemde uitsterfbeleid levert evenmin grond op voor intrekking. Het bestreden besluit is in strijd met de wet en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eiseres kan daarnaast de herroeping van het primaire besluit II niet plaatsen. Verweerder heeft ook ten aanzien van de overschrijving ten onrechte het advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften niet gevolgd, aangezien eiseres en Wielhouwer aan de voorwaarden tot overschrijving van de staanplaatsvergunning voldoen.
3. Wettelijk kader en regelgeving
3.1. In artikel 4.1, eerste lid, van de VOS is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van het college een staan- of ligplaats in te nemen.
3.2. In artikel 4.7, tweede lid, van de VOS is – voor zover van belang – bepaald dat het college, als de levenspartner niet om overschrijving van de inschrijving verzoekt, de vergunning kan overschrijven op naam van een kind van de ingeschrevene.
In het derde lid is – voor zover van belang – bepaald dat een vergunning slechts wordt overgeschreven indien het kind gedurende de laatste drie jaar voorafgaand aan de aanvraag ten minste zestien uur per week in dienstbetrekking of als mede-eigenaar in het straathandelbedrijf van de ingeschrevene werkzaam is geweest.
3.3. In artikel 4.8, eerste lid, van de VOS is bepaald dat de vergunninghouder de staanplaats persoonlijk inneemt.
In het tweede lid is bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is indien de plaats wordt ingenomen door de levenspartner van de vergunninghouder, mits deze beschikt over een partnerkaart.
3.4. In artikel 7.2, zesde lid, onder h, i en k, van de VOS is bepaald dat het college een vergunning kan intrekken indien de houder in strijd handelt met hetgeen bij of krachtens deze verordening is bepaald, indien hij de aan de beschikking verbonden voorschriften niet naleeft of indien op grond van een wijziging van omstandigheden moet worden aangenomen dat de intrekking wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan het beschikkingsvereiste is gesteld.
4. Inhoudelijke beoordeling
Het bestreden besluit voor zover dat ziet op het bezwaar tegen primair besluit I
4.1. De rechtbank stelt voorop dat ten aanzien van het primaire besluit I tussen partijen niet in geding is dat het hiertegen gerichte bezwaar niet-ontvankelijk is. Eiseres heeft evenwel betoogd dat het primaire besluit niet op rechtsgevolg is gericht en dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte om een andere reden tot de conclusie is gekomen dat eiseres niet-ontvankelijk is.
4.1.1. Op grond van vaste jurisprudentie is slechts sprake van een voldoende procesbelang, indien de indiener van een beroepschrift daarbij een actueel en reëel belang heeft. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en feitelijk van betekenis moet zijn. De rechtbank ziet niet in welk belang eiseres nog heeft bij de beoordeling van de vraag of verweerder op juiste gronden tot niet-ontvankelijkheid is gekomen, nu zij zelf ook van mening is dat haar bezwaar niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Indien het standpunt van eiseres juist zou zijn, zou dit immers tot hetzelfde resultaat leiden, namelijk dat verweerder niet aan de inhoudelijke beoordeling van het bezwaar toekomt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres bij de beoordeling van deze grond geen belang heeft.
Voor zover in primair besluit I al is vooruitgelopen op het besluit met betrekking tot de permanente staanplaatsvergunning van eiseres zal dit in het hierna volgende worden besproken.
Het bestreden besluit voor zover dat ziet op het bezwaar tegen primair besluit II
4.2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit II herroepen en de rechtsgevolgen van dat primaire besluit in stand gelaten. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder in het bestreden besluit aldus dat eiseres geen belang heeft bij de permanente staanplaatsvergunning, omdat zij haar staanplaats al geruime tijd niet meer (zelf) inneemt. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat het niet-persoonlijk innemen een grond is voor intrekking van de vergunning. Strijd met het bestemmingsplan, zo begrijpt de rechtbank, wordt niet langer aan de intrekking van de vergunning ten grondslag gelegd. In dit verband merkt de rechtbank nog op dat verweerder in het verweerschrift heeft gesteld dat ook aan eiseres een nieuwe vergunning zou zijn afgegeven als zij haar standplaats nog zou hebben ingenomen, hetgeen echter al jaren niet meer het geval is.
4.2.1. Eiseres heeft aangevoerd dat zij belang heeft bij de staanplaatsvergunning, omdat zij deze wil overschrijven op naam van haar zoon. Het gaat hier om het behoud van het familie-inkomen, zoals dat bij marktfamilies sinds jaar en dag gebruikelijk is en daarmee ook om haar eigen inkomen. Dit behoud van familie-inkomen is juist de gedachte achter de in de VOS opgenomen mogelijkheid van overschrijving van dergelijke vergunningen op naam van kinderen en partners, aldus eiseres.
4.2.2. De rechtbank is van oordeel dat eiseres hiermee haar belang bij de vergunning voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Uit de enkele omstandigheid dat eiseres haar staanplaats niet zelf inneemt, kan verweerder niet afleiden dat geen belang meer bij behoud van de vergunning bestaat. Dit betekent dat verweerder een onjuiste motivering aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank volgt eiseres daarnaast in haar standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, door enerzijds het primaire besluit te herroepen en anderzijds de rechtsgevolgen van het primaire besluit in stand te laten. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren.
4.3. De discussie van partijen heeft zich in de onderhavige procedure ook gericht op intrekking van de vergunning op de grond dat eiseres niet meer zelf haar staanplaats inneemt. De rechtbank ziet op deze grond aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
4.4. Op grond van artikel 4.8, eerste lid, van de VOS dient de vergunninghouder de staanplaats zelf in te nemen. Niet is in geschil dat eiseres ten tijde van het primaire besluit II de staanplaats al geruime tijd niet meer zelf inneemt. Ter zitting is door Wielhouwer meegedeeld dat eiseres al zo’n vier jaar de staanplaats niet meer inneemt. Verweerder was in beginsel dan ook bevoegd op grond van artikel 7.2, zesde lid, onder h en i, in samenhang met artikel 4.8, eerste lid, van de VOS de staanplaatsvergunning van eiseres in te trekken.
4.5. Eiseres heeft aangevoerd dat de intrekking in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.5.1. Eiseres heeft in het kader van een beroep op het gelijkheidsbeginsel aangevoerd dat [A] en [C], twee andere vergunninghouders op het Willem Sandbergplein, wel een permanente vergunning hebben gekregen en zelfs op de plaats die eiseres wilde hebben, terwijl ook zij niet zelf hun kraam bemanden.
4.5.2. De rechtbank overweegt dat verweerder ter zitting gemotiveerd heeft weersproken dat de situaties van [C] en [A] gelijke gevallen betreffen. Volgens verweerder heeft [A], na daartoe gewaarschuwd te zijn, weer zelf staanplaats ingenomen en wordt de kraam van [C] bemand door haar partner, die hiervoor een partnerkaart heeft. Hiervan is in het geval van eiseres geen sprake, aldus verweerder. De rechtbank is gegeven deze gemotiveerde weerlegging van verweerder, bij ontbreken van een nadere onderbouwing van het standpunt van eiseres, van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
4.5.3. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie de uitspraak van 26 november 2008 LJN: BG5360), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft betwist dat hij akkoord is gegaan met het niet-persoonlijk innemen van de standplaats door eiseres. Eiseres heeft niet aangetoond dat verweerder toezeggingen heeft gedaan op grond waarvan eiseres kon menen dat zij niet zelf de staanplaats hoefde in te nemen. Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder eiseres bij brief van 31 juli 2009 heeft aangezegd dat zij zelf de staanplaats diende in te nemen. Het feit dat verweerder nooit aanleiding heeft gezien handhavend op te treden tegen het niet zelf staanplaats innemen door eiseres maakt niet dat zij een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Dat verweerder sinds medio 2009 ervan op de hoogte was dat eiseres niet zelf de staanplaats innam doet daar niet aan af. Het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan in redelijkheid van handhavend optreden behoort te worden afgezien (zie onder meer de uitspraak van 19 september 2012, LJN: BX7697). Het beroep van eiseres op het rechtszekerheidsbeginsel kan naar het oordeel van de rechtbank op grond van deze zelfde overwegingen niet slagen.
4.5.4. Voor zover eiseres betoogt dat er sprake is van détournement de pouvoir dan wel willekeur acht de rechtbank dit beroep onvoldoende onderbouwd. De omstandigheid dat de besluitvorming door verweerder omtrent de staanplaatsvergunning over de afgelopen jaren weinig transparant en consistent is geweest, wordt door de rechtbank onderkend. Dit alleen is echter onvoldoende voor een beroep op deze rechtsbeginselen en meer is door eiseres niet aangevoerd.
4.5.5. De door eiseres aangevoerde gronden leiden de rechtbank niet tot het oordeel dat de intrekking van de staanplaatsvergunning in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het beroep van eiseres kan op dit punt dan ook niet slagen.
4.6. Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat het intrekken van de staanplaatsvergunning na zo’n lange tijd, gelet op de belangen die eiseres en haar familie bij de vergunning hebben, niet mogelijk is zonder compensatie.
4.6.1. De intrekking van de staanplaatsvergunning is zoals hiervoor is overwogen niet langer gebaseerd op de strijdigheid met het (gewijzigde) bestemmingsplan. De VOS biedt een grondslag voor intrekking van de vergunning wegens het niet-persoonlijk innemen van de staanplaats. De omstandigheid dat eiseres gedurende zeer lange tijd een vergunning heeft gehad en zij en haar familie financieel afhankelijk zijn van deze vergunning, maakt – zonder nadere toelichting, die ontbreekt – niet dat verweerder in redelijkheid geen gebruik mocht maken van zijn intrekkingsbevoegdheid zonder gelijktijdige toekenning van een vergoeding in een situatie als de onderhavige, waarin de intrekking het gevolg is van het niet naleven van de aan de vergunning verbonden voorwaarden.
Het bestreden besluit voor zover dat ziet op het bezwaar tegen primair besluit III
4.7. Verweerder heeft de aanvraag om overschrijving van de staanplaatsvergunning kunnen afwijzen, reeds nu er met ingang van 25 augustus 2009 geen vergunning meer bestaat die kan worden overgeschreven, terwijl eiseres (dan wel Wielhouwer) eerst omstreeks februari 2010 om overschrijving van de vergunning heeft verzocht. De hiertegen gerichte gronden behoeven daarom geen bespreking meer.
Conclusie, proceskosten, griffierecht
4.8. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, het bestreden besluit zal vernietigen en de rechtsgevolgen in stand zal laten.
4.9. In de gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van het bestreden besluit ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten van € 874,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de behandeling ter zitting ad € 437,- per punt). Voorts dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 156,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,- te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Bakker, voorzitter,
mrs. H.G. Schoots en C.H. Rombouts, leden,
in aanwezigheid van mr. I.H.H. Krajenbrink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB