Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1976 VEROR
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [plaats],
eiser,
gemachtigde mr. A.J. Bakhuijsen,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum,
verweerder,
gemachtigde mr. M.A. de Groote
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 14 maart 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2012.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek heropend, om partijen in de gelegenheid te stellen met elkaar in gesprek te gaan.
Nadat partijen hebben aangegeven onderling niet tot een oplossing te zijn gekomen en vervolgens toestemming als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb hebben gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. feiten en omstandigheden
1.1. Eiser is vanaf augustus 2002 bezig geweest met de ontwikkeling van een onderneming die hop-on-hop-off-sightseeing tours met een wegtreintje in het centrum van Amsterdam aan zou bieden. In dit kader heeft hij diverse malen gesproken met (vertegenwoordigers van) verweerder. Tussen partijen is niet in geschil dat deze welwillend stonden ten opzichte van de plannen van eiser en met hem hebben meegedacht over mogelijkheden tot exploitatie.
1.2. Met ingang van 1 mei 2005 heeft een wijziging plaatsgevonden van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV) en is het artikel 61b toegevoegd. Op grond van dit artikel geldt een verbod op het vervoeren van personen in de open of gesloten laadruimte van een motorvoertuig of bromfiets en in of op een aanhangwagen achter een motorvoertuig of bromfiets. Op grond van artikel 87, van het RVV kan het daartoe bevoegde gezag ontheffing verlenen van dat verbod.
1.3. Op 28 juni 2005 heeft eiser bij verweerder een aanvraag gedaan om een ontheffing van het verbod. Voordat verweerder op de aanvraag van eiser heeft beslist, is door verweerder op 20 december 2005 de Beleidsnotitie wegtreintjes in de binnenstad 2005 (hierna: de Beleidsnotitie) vastgesteld. Op grond van deze beleidsnotitie is het niet mogelijk om een ontheffing te verlenen voor het verbod zoals bedoeld in artikel 61b, van het RVV. Bij besluit van 20 maart 2006 heeft verweerder de aanvraag van eiser om een ontheffing afgewezen. Het hiertegen gerichte bezwaar van eiser is bij besluit van 17 augustus 2006 ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen geen rechtsmiddel aangewend.
1.4. Bij brief van 26 november 2007 heeft eiser verweerder aansprakelijk gesteld voor alle geleden en nog te lijden schade ten gevolge van het opstellen van het nieuwe beleid en de weigering een ontheffing te verlenen.
Bij brief van 3 juli 2008 heeft VGA Verzekeringen van de Gemeente Amsterdam aansprakelijkheid van de hand gewezen.
1.5. Bij brief van 3 juli 2009 heeft eiser een verzoek gedaan om nadeelcompensatie. Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om nadeelcompensatie, onder verwijzing naar de brief van 3 juli 2008, afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt
1.6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich hierbij, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat eiser niet in aanmerking komt voor nadeelcompensatie omdat op eiser geen abnormale last drukt. Verweerder heeft hiertoe aangevoerd dat aan eiser voorafgaand aan de inwerkingtreding van het verbod uit het RVV geen vergunning is verleend en ook geen sprake is geweest van een gedoogsituatie. Daarnaast heeft het wegtreintje van eiser voorafgaand aan het verbod nauwelijks gereden en hoefde er ook geen overgangsregeling te worden gecreëerd. Verweerder heeft voorts aangevoerd dat de schade in abstracto en in concreto voor eiser voorzienbaar was en daarom onder het normale ondernemersrisico valt. Ook zijn de aard, omvang en ernst van de schade niet dusdanig dat deze schade uitstijgt boven het normale ondernemersrisico. Verweerder heeft gesteld dat eiser zelf het risico heeft genomen zijn bedrijfsplan voort te zetten terwijl er mogelijk ongunstige regelgeving in de maak was en eiser niet heeft geïnformeerd naar de mogelijkheden voor een ontheffing. Daarnaast is eiser te lang doorgegaan met het concept van een wegtreintje zonder naar alternatieve vervoersmiddelen te kijken.
1.7. Eiser stelt in beroep, kort samengevat, dat op hem een speciale last rust nu alleen hij door het beleid en het daarop gebaseerde besluit getroffen wordt. Eiser voert verder aan dat daarnaast wel degelijk sprake is van een abnormale last en dat geenszins sprake is van risicoaanvaarding. Eiser stelt dat sprake is geweest van een gedoogbeleid nu hij toestemming had van de wegbeheerder voor het gebruik van het wegtreintje en hem daarnaast door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een vergunning was verleend ten behoeve van collectief personenvervoer. Eiser voert aan dat verweerder gebruik had moeten maken van een vrijstellingsmogelijkheid of een overgangsregeling had moeten opstellen. Eiser stelt ten slotte dat van belang is dat het wegtreintje is ontwikkeld op initiatief van de wethouder en dat er tot 1 mei 2005 nooit enige indicatie is geweest dat hij geen vrijstelling zou krijgen voor het gebruik van het wegtreintje.
1.8. Verweerder is in zijn verweerschrift gemotiveerd ingegaan op de beroepsgronden.
2. inhoudelijke beoordeling
2.1 De rechtbank overweegt allereerst dat eiser veel heeft aangevoerd over de feitelijke gang van zaken voorafgaande aan en gedurende de behandeling van zijn aanvraag om ontheffing. Voor zover eiser heeft beoogd een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, wijst de rechtbank op het volgende. Het besluit van 20 maart 2006, waarbij de ontheffing is geweigerd, staat in rechte vast. Daarmee is de rechtmatigheid van het besluit om de ontheffing te weigeren gegeven en staat vast dat het besluit voldoet aan de beginselen van behoorlijk bestuur waaronder het vertrouwensbeginsel.
De omstandigheid dat dit besluit in rechte vaststaat en van de rechtmatigheid ervan moet worden uitgegaan, staat op zichzelf niet in de weg aan de mogelijkheid om een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen. De stelling dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt kan in het kader van de rechterlijke beoordeling van een beslissing op dat verzoek echter geen rol spelen.
2.2 Voor de beantwoording van de vraag of aanleiding bestaat voor nadeelcompensatie is allereerst vereist dat sprake is van schade. Voorts moet deze schade drukken op een beperkte groep van burgers of een bepaald individu: het zogenoemde vereiste van de speciale last. Vervolgens dient te worden beoordeeld of er ook sprake is van een abnormale last, namelijk van schade die buiten het normaal maatschappelijk risico valt en vervolgens of die schade voor een belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing om te investeren in het geschade belang. Bevestigende beantwoording van deze laatste vraag leidt tot afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie.
2.3 De rechtbank ziet zich dan ook ten eerste voor de vraag gesteld of er sprake is van schade en of deze schade het gevolg is van een appelabel besluit van verweerder (de zogenaamde materiële connexiteit).
De rechtbank stelt vast dat eiser zeer beperkt inzicht heeft gegeven in de door hem gestelde schade. In bezwaar had verweerder eiser evenwel de gelegenheid moeten geven zijn schade nader toe te lichten en te onderbouwen. Nu verweerder dit heeft nagelaten, zal de rechtbank eiser niet tegenwerpen dat hij zijn schade te summier heeft gesteld en onderbouwd en reeds daarom geen recht bestaat op nadeelcompensatie. Eiser heeft volstaan met overlegging van een omzetprognose over het tijdvak 2006 tot en met 2011 (gevoegd bij het verzoek om nadeelcompensatie). Nu eiser in het tijdvak tot en met 2005 nauwelijks omzet heeft gemaakt, is het de vraag of hij een realistische prognose heeft overgelegd. Wel is uit de door eiser overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat eiser een restschuld bij de Rabobank heeft ter hoogte van ca. €122.000,-. Deze restschuld komt voort uit de investeringen die eiser heeft gedaan voor het opstarten van zijn onderneming waaronder de kosten voor het aanschaffen van het wegtreintje. De rechtbank zal in ieder geval deze restschuld als schade aanmerken bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een recht op nadeelcompensatie. De rechtbank merkt hierbij echter op dat hiermee geen eindoordeel wordt gegeven over de hoogte van de schade. Het is in de eerste plaats aan partijen om zich hierover te beraden.
Het besluit waarbij verweerder zijn beleid heeft vastgesteld, en de hiervoor genoemde wetswijziging hebben naar het oordeel van de rechtbank geen schade veroorzaakt. De schade is in de eerste plaats ontstaan doordat verweerder de gevraagde ontheffing heeft geweigerd, en aldus niet heeft willen afwijken van zijn beleid. Overigens ontbreekt materiële connexiteit voor zover het verzoek om nadeelcompensatie ziet op het besluit tot vaststelling van het beleid omdat dat geen appelabel besluit is. Voor de verdere beoordeling wordt – in het kader van de finale geschilbeslechting en gelet op het uitdrukkelijke verzoek van partijen om een beslissing van de rechtbank op de geschilpunten – uitgegaan van een door eiser geleden schade van ten minste € 122.000,- ten gevolge van de weigering van verweerder om op grond van de Beleidsnotitie eiser een ontheffing te verlenen voor gebruik van zijn wegtreintje.
2.4 Nu vastgesteld is dat sprake is van schade, dient, zoals hiervoor is overwogen, te worden beoordeeld of sprake is van een speciale en abnormale last.
2.4.1 In het onderhavige geval is niet in geschil dat sprake is van een speciale last nu de Bezwaarschriftencommissie in het advies dat in het bestreden besluit is overgenomen heeft geoordeeld dat op eiser een speciale last rust omdat alleen hij daadwerkelijk getroffen wordt door het beleid en het daarop gebaseerde besluit om de ontheffing te weigeren.
2.4.2 Wat betreft de vraag of sprake is van een abnormale last, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat daarvan geen sprake is omdat de schade in abstracto en concreto voor eiser voorzienbaar was waardoor de schade onder het normale ondernemersrisico valt. In geschil is dus of verweerder het verzoek om schadevergoeding van eiser terecht op grond van actieve risicoaanvaarding en voorzienbaarheid heeft afgewezen. De rechtbank is van oordeel dat in ieder geval ten aanzien van de gemaakte investeringskosten er geen sprake kan zijn van voorzienbaarheid in concreto nu in de periode waarin de investeringen werden gedaan geen enkele aanleiding bestond om aan te nemen dat een beleid zou worden ontwikkeld waardoor het vervoer met een wegtreintje niet langer zou zijn toegestaan. Verweerder heeft immers zelf verklaard dat het beleid pas is ontwikkeld naar aanleiding van de aanvraag om ontheffing die door eiser is ingediend.
Wat betreft de voorzienbaarheid in abstracto is de rechtbank van oordeel dat ondernemers in het algemeen rekening dienen te houden met eventuele wetswijzigingen. Dit gaat echter niet zo ver dat de ondernemer rekening dient te houden met de mogelijkheid dat het op korte termijn geheel onmogelijk wordt zijn onderneming te drijven.
2.4.3 Nu verweerder zich voor de wetswijziging altijd positief over het initiatief van eiser heeft uitgelaten, is er geen ruimte voor het oordeel dat sprake is van risicoaanvaarding. In het onderhavige geval is dan ook wel degelijk sprake van een abnormale last. Nu verweerder geenszins aannemelijk heeft gemaakt dat er voor eiser reële mogelijkheden waren om te kiezen voor een ander vervoersmiddel, gaat de rechtbank aan dit standpunt voorbij. In dit verband is met name van belang dat verweerder het standpunt van eiser, dat deze, toen hij geconfronteerd werd met de onverwachte situatie dat hij het treintje niet meer kon exploiteren, te weinig tijd en middelen had om over te schakelen naar een ander transportmiddel, niet heeft weersproken.
2.5 Gezien het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.6 Verweerder zal in de kosten van deze procedure worden veroordeeld. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1). Ook dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 310,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr T.P.J. de Graaf, voorzitter,
mrs. C.H. Rombouts en M.P. Verloop, leden, in aanwezigheid van
mr. R. Gort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB