Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/2937 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te[woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. R.D. Boesveld,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Noord van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. P.J.M. Nooij.
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2007 (het primaire besluit I) heeft verweerder geweigerd eiser een aanlegvergunning te verlenen voor beplanting op en rond het perceel [adres] [huisnummer] te[woonplaats]. Tevens heeft verweerder eiser gelast om binnen zes weken de reeds gerealiseerde beplanting op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van verbeuring van een dwangsom van € 5.000 per week, met een maximum van € 20.000.
Bij besluit van 3 augustus 2011 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiser gelast om binnen drie maanden de boomgroepen 3 en 4 te verwijderen en geheel verwijderd te houden, op straffe van verbeuring van een dwangsom van € 25.000 ineens.
Bij besluit van 25 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I gegrond verklaard en eiser een aanlegvergunning verleend voor de boomgroepen 1 en 2. Voor de boomgroepen 3 en 4 blijft de weigering van de aanlegvergunning in stand. Verweerder heeft het primaire besluit I herroepen, en voorts het primaire besluit II gehandhaafd, onder verbetering van de motivering.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2012.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens is de echtgenote van eiser verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Tevens zijn verschenen [namen], wonende op het adres [adres] [huisnummer 2], die door de rechtbank vooralsnog als belanghebbenden in de zin van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn aangemerkt.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, om te onderzoeken of er nog anderen als (derde-) belanghebbende dienen te worden aangemerkt. Voorts is verweerder in de gelegenheid gesteld een aantal vragen van de rechtbank te beantwoorden en een aantal stukken over te leggen. Tot slot zijn [namen] in de gelegenheid gesteld een schriftelijke machtiging over te leggen waaruit blijkt dat zij mede namens de bewoners van [adres] nummers [huisnummer 3] optreden.
De rechtbank heeft de behandeling van de zaak ter zitting voortgezet op 12 maart 2013.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Tevens zijn verschenen [namen]. Met hen is verschenen [naam], wonende op het adres [adres] [huisnummer 3].
Overwegingen
1.
Feiten en omstandigheden
1.1.
Eiser is eigenaar van het perceel [adres] nummer [huisnummer] en een aantal omliggende weilanden. Op deze weilanden rust volgens het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” (het bestemmingsplan) de bestemming “Agrarische doeleinden I” en “Agrarische doeleinden II”.
1.2.
Bij brief van 25 oktober 2005 hebben de bewoners van de percelen [adres] nummers [huisnummer 3] een verzoek tot handhaving bij verweerder ingediend ten aanzien van een aangeplante bomen- en struikenhaag (windsingels) in eisers weiland gelegen achter de [adres] en grenzend aan de achterzijde van de percelen [adres] nummers [huisnummer 3] en [huisnummer 2]. Voor het planten van de haag is geen aanlegvergunning verleend. De Dorpsraad [woonplaats 2] heeft in diezelfde periode een (ongedateerd) verzoek van gelijke strekking bij verweerder ingediend. Bij brief van
16 november 2009 heeft ook [naam 2], wonende op het adres [adres] [nummer 4], een verzoek tot handhaving ten aanzien van de beplanting ingediend.
1.3.
Bij brief van 25 november 2005 heeft de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RMZ) een advies uitgebracht over de mogelijke verlening van een aanlegvergunning voor de windsingels nabij het perceel [adres] [huisnummer]. De RMZ heeft, in verband met het behoud van de openheid van het achterliggende veenweidenlandschap, geadviseerd geen aanlegvergunning te verlenen voor de reeds aangelegde windsingels. Op 19 januari 2006 heeft verweerder een nadere toelichting op het advies van 25 november 2005 van de RMZ ontvangen. De RMZ heeft in het advies aangegeven dat de windsingels die min of meer parallel aan de dijk zijn geplaatst het doorzicht vanaf de dijk naar het achterliggende veenweidegebied belemmeren en om die reden in geen geval acceptabel zijn, onafhankelijk van de verkavelingsrichting. Het realiseren van hoog opgaand groen, al dan niet in de vorm van windsingels is beperkt toelaatbaar indien het doorzicht naar het achterliggende landschap niet wordt belemmerd en indien dit nabij de bestaande bebouwing gebeurt. Op enkele uitzonderingen na (bijvoorbeeld rondom stolpen) zijn hoge bomen en bossages in het algemeen niet kenmerkend voor het landschap nabij [woonplaats 2], aldus de RMZ in het advies. Om die reden zouden dergelijke aanplantingen zo veel mogelijk moeten worden voorkomen. In een advies aan verweerder, dat ook op 19 januari 2006 is ontvangen, over het inrichtingsplan e.o. [adres] [huisnummer] heeft de RMZ negatief geadviseerd ten aanzien van de aanleg van de meest westelijk gelegen windsingel. De RMZ geeft daarbij aan dat de plannen die op 8 december 2005 zijn ingekomen bij de RMZ beoordeeld zijn.
1.4.
Bij brief van 27 april 2006 heeft verweerder het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser kenbaar gemaakt met betrekking tot de reeds aangeplante windsingel. Eiser heeft vervolgens een zienswijze ingediend.
1.5.
Eiser heeft op 22 mei 2006 een aanlegvergunning aangevraagd voor het planten van een windsingel (bomen en struiken) op het terrein gelegen aan [adres] [huisnummer]. Bij de aanvraag is een kaart gevoegd waarop een rechte windsingel (parallel lopend aan de boerderij van eiser en de daarnaast gelegen sloot) is getekend en een uitwaaierende windsingel in het weiland naast/ten westen van de boerderij. De rechtbank zal in het navolgende eerstgenoemde boomgroepen aanduiden als boomgroepen 1 en 2 en de boomgroepen die de uitwaaierende windsingel vormen als boomgroepen 3 en 4.
1.6.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder de aanlegvergunning geweigerd, omdat de windsingels strijdig zijn met het bestemmingsplan. Verweerder verwijst naar het advies van de RMZ. Voorts geeft verweerder aan dat bij de beplanting op en rond het perceel [adres] [huisnummer] geen sprake is van erfbeplanting strak rond de bebouwing en dat de verwachting is dat de beplanting tot zes meter hoog doorgroeit. Daarmee wordt het open karakter van het landschap aangetast en wordt het zicht vanaf de dijk naar het weidelandschap plaatselijk onmogelijk gemaakt. Bij het primaire besluit I heeft verweerder eiser vervolgens gelast om binnen zes weken de door eiser zonder aanlegvergunning geplante bomen of struiken op en rond het perceel [adres] [huisnummer] te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 5.000 per week, met een maximum van € 20.000.
1.7.
Bij brief van 3 april 2007 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.
1.8.
Bij brief van 25 oktober 2007 heeft de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM) een nadere uitleg verstrekt van de eerdere adviezen van de RMZ uit 2005 en 2006 over groenaanplant rondom stolpen. De RACM heeft aangegeven dat de openheid van het landschap essentieel is, maar dat het gebruikelijk is dat boerderijen worden voorzien van erfbeplanting, dienend als verfraaiing of beschutting en oorspronkelijk voor hakhout. Het groen dient dan wel beperkt te blijven tot het erf, direct rondom de boerderij en bijbehorende bebouwing en dus niet in de (oorspronkelijke) weilanden, aldus de RACM. In het geval van eiser heeft de RACM geadviseerd het groen niet buiten het erf aan te planten.
1.9.
Op 27 november 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden van de bezwaarschriftencommissie van verweerder. De behandeling van het bezwaarschrift van eiser tegen het primaire besluit I is vervolgens aangehouden in afwachting van een mogelijke minnelijke oplossing, die werd onderzocht in samenhang met de bezwaarprocedure over de geweigerde bouwvergunning voor de vernieuwing van eisers stolpboerderij. Bij het besluit op bezwaar in die procedure van 13 februari 2009 heeft verweerder eiser alsnog de gevraagde bouwvergunning verleend. Vervolgens is ook de procedure over de boomgroepen voortgezet.
1.10.
Op 8 mei 2009 heeft op het perceel van eiser overleg plaatsgevonden tussen eiser en verweerder. Er is gesproken over de vergunningaanvraag voor de beplanting en over mogelijke alternatieven voor de locatie van de beplanting. Bij brief van 11 mei 2009 heeft verweerder de tijdens het overleg gemaakte afspraken vastgelegd.
1.11.
Bij brief van 3 juni 2009 heeft eiser een kaart met daarop getekend een gewijzigde situering van de bomen opgestuurd naar verweerder. Daarop heeft eiser onder meer voorgesteld de boomgroepen 1 en 2 te verplaatsen tot tegen de sloot en de boomgroepen 3 en 4 te vervangen door een bomenrij die loodrecht op de [adres] staat.
1.12.
Bij brief van 23 juni 2009 heeft de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) geadviseerd over de door eiser voorgestelde wijziging van de situering van de boomgroepen. In het advies staat dat de RCE met het verplaatsen van windsingels in de huidige vorm van een ‘slinger’ naar een rechte lijn ten opzichte van de [adres] kan instemmen. De RCE geeft daarbij aan dat beoordeeld zijn de stukken die op 16 juni 2009 zijn binnengekomen.
1.13.
Vervolgens heeft de Afdeling Ontwikkeling Fysiek Domein (AOFD) van verweerder bij brief van 30 november 2009 naar aanleiding van het door eiser voorgestelde alternatief geadviseerd alleen mee te werken aan boomsingels dichtbij het huis (boomgroepen 1 en 2). Bij aanplant van wind- of boomsingels dient het te gaan om een functionele toepassing van windsingels, zoals om windhinder op het erf te beperken en zon te weren. Het open houden van het veenweidelandschap is een belangrijke doelstelling van het ruimtelijk beleid, aldus de AOFD. De door eiser voorgestelde boomsingel die in de plaats van de boomgroepen 3 en 4 moet komen, ligt in het open veenweidegebied en voldoet daarom niet.
1.14.
Verweerder heeft op 21 oktober 2010 tijdens een inspectie geconstateerd dat op het weilandperceel ten zuiden van eisers woonhuis – onder meer – vier groepen bomen en struiken zijn geplant. Bij brief van 7 februari 2011 heeft verweerder het voornemen tot handhaving ten aanzien van een deel van de beplanting aan eiser kenbaar gemaakt. Bij brief van 21 februari 2011 heeft eiser zienswijzen ingediend.
1.15.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder overwogen dat eiser in strijd met het bestemmingsplan zonder vergunning de vier boomgroepen heeft aangeplant. Verweerder heeft als uitgangspunt genomen de situatie die op 21 oktober 2010 tijdens de inspectie is aangetroffen, en zoals deze op de kaart bij het primaire besluit II is aangegeven (boomgroepen 1 en 2 parallel aan de sloot en de boerderij van eiser, boomgroepen 3 en 4 in een waaiervorm in het naastgelegen weiland). Voorts heeft verweerder overwogen dat de onrechtmatige situatie niet voor legalisatie in aanmerking komt voor zover het de boomgroepen 3 en 4 betreft. Verweerder heeft daartoe verwezen naar de verschillende adviezen van de RMZ, RACM en de RCE. Het aanleggen van boomgroepen in het open veld moet worden voorkomen, omdat deze een grote aantasting van het open veenweidelandschap opleveren. Behoud en ontwikkeling van het open weidelandschap blijft ook in het toekomstige bestemmingsplan (Landelijk Noord) een belangrijke doelstelling. Tevens heeft verweerder aangegeven dat beplanting in open weide ongewenste beschutting geeft aan predatoren, hetgeen in strijd is met het op peil houden van de (veenweide) vogelstand, een van de belangrijkste doelstellingen in het buitengebied. Verweerder heeft eiser daarom gelast om binnen drie maanden de boomgroepen 3 en 4 te verwijderen en geheel verwijderd te houden, op straffe van verbeuring van een dwangsom van € 25.000 ineens. Voorts heeft verweerder te kennen gegeven dat de aanleg van de boomgroepen 1 en 2 wel gelegaliseerd kan worden.
1.16
Het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I is door verweerder geacht mede te zijn gericht tegen het primaire besluit II.
1.17.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Commissie bezwaarschriften van 16 februari 2012, het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit I herroepen. Voorts heeft verweerder eiser een aanlegvergunning verleend voor de boomgroepen 1 en 2. Volgens verweerder wordt met het planten van deze bomen geen schade toegebracht aan het open veenweidelandschap. Voor de boomgroepen 3 en 4 blijft de weigering van de aanlegvergunning in stand, aldus verweerder. Verweerder heeft het primaire besluit II gehandhaafd onder verbetering van de motivering. Tot slot heeft verweerder eiser een proceskostenvergoeding in bezwaar toegekend van € 874 (voor het indienen van het bezwaarschrift, het bijwonen van de hoorzitting, met een wegingsfactor 1).
1.18.
Eiser heeft in beroep ten eerste aangevoerd dat het bestreden besluit een aantal formele gebreken vertoont. Zo is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd nu niet duidelijk is op basis van welke wettelijke grondslag handhavend wordt opgetreden. Voorts is verweerder volgens eiser in het bestreden besluit niet ingegaan op het door eiser naar voren gebrachte bezwaar met betrekking tot het limitatief-imperatieve stelsel bij de aanlegvergunningprocedure. Ten tweede heeft eiser een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Tijdens het overleg op 8 mei 2009 en in de brief van verweerder van 11 mei 2009 is bij eiser het vertrouwen gewekt dat als de RCE een positief advies zou afgeven op de aanpassing van de windsingel, verweerder een aanlegvergunning zou verlenen voor alle boomgroepen.
Ten derde heeft eiser aangevoerd dat geen van de weigeringsgronden uit artikel 44 van Pro de WRO zich voordoet en verweerder de aanlegvergunning dus had moeten verlenen. Er was dus ook geen grondslag voor handhaving. Nu er een positief advies ligt van de RCE, namelijk dat van 23 juni 2009, had verweerder dit advies moeten volgen. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom van dat advies is afgeweken. Ten vierde heeft eiser aangevoerd dat de proceskostenvergoeding in bezwaar te laag is vastgesteld. Verweerder had een vergoeding op basis van vier in plaats van twee punten moeten toekennen. Er zijn immers twee hoorzittingen geweest, op 27 november 2007 en op 29 november 2011, en twee (aanvullende) bezwaarschriften ingediend, namelijk op 7 mei 2007 en op 12 september 2011. Tot slot heeft eiser ter zitting op 12 maart 2013 een verzoek gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2.
Relevante regelgeving
2.1.
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Awb van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
2.2.
Ingevolge artikel 9.1.6 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Staatsblad 2008, 180) is op dit beroep het recht zoals dat gold tot 1 juli 2008, de datum waarop de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is ingetrokken, van toepassing nu de aanvraag om de aanlegvergunning van voor 1 juli 2008 dateert.
2.3.
Ingevolge artikel 14 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het verboden is binnen een bij het plan aan te geven gebied bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning), voor zover zulks noodzakelijk is:
om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming;
ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming als bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, onder a, van de WRO, mag alleen en moet de aanlegvergunning worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
2.4.
Op grond van artikel 33A, eerste lid, onder f van het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” is het verboden op of in de gronden aangewezen voor “Agrarische doeleinden I” en “Agrarische doeleinden II” zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het dagelijks bestuur (aanlegvergunning) werkzaamheden uit te voeren die bestaan uit het planten van groepen bomen, struiken of andere opgaande beplantingen op gronden, die ten tijde van het rechtskracht verkrijgen van het plan niet als bosgronden konden worden aangemerkt.
Op grond van artikel 33A, tweede lid, onder a, van het bestemmingsplan wint het dagelijks bestuur, alvorens te beslissen omtrent het verlenen van een aanlegvergunning, het advies in van de Directie Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie, het Hoogheemraadschap Noordhollands Noorderkwartier, het Waterschap de Waterlanden, alsmede de Rijksdienst voor de Monumentenzorg.
Op grond van artikel 33A, vierde lid, van het bestemmingsplan wordt de aanlegvergunning slechts verleend voor werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden, als bedoeld in het eerste lid, indien zij geen schade zullen toebrengen aan de landschappelijke, de natuurlijke of cultuurhistorische waarden van het plangebied dan wel indien door het stellen van voorwaarden in de aanlegvergunning deze waarden kunnen worden beschermd.
2.5.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2.6.
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
3.
Inhoudelijke beoordeling
Belanghebbenden
3.1.
De rechtbank dient allereerst te beoordelen wie als partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Awb aan het geding deel kan nemen. De rechtbank heeft tijdens het vooronderzoek dan wel na schorsing van het onderzoek ter zitting vooralsnog als derde-belanghebbende in de zin van artikel 8:26 van Pro de Awb de volgende personen/instanties aangemerkt en voor de inhoudelijke behandeling ter zitting uitgenodigd:[namen], [naam 3], en[naam 2], omdat zij vanuit hun woning zicht hebben op de boomgroepen, dan wel nastreven het open veenweidelandschap in zijn algemeenheid te behouden. De [naam 3] heeft daarop laten weten niet als belanghebbende aan de procedure deel te willen nemen en diens positie zal daarom verder buiten beschouwing worden gelaten.
3.2.
De rechtbank stelt voorop dat het sturen van een uitnodiging voor de behandeling van de zaak ter zitting niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of iemand daadwerkelijk als partij in de zin van artikel 8:26 van Pro de Awb is aan te merken. De rechtbank dient daarover immers nog te beslissen en overweegt daartoe als volgt.
3.3.
Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan beroep slechts worden ingesteld door een belanghebbende die bezwaar heeft gemaakt. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. Gelet op dit artikel is niet beoogd om via artikel 8:26 van Pro de Awb alsnog belanghebbenden als partij toe te laten die verwijtbaar verzuimd hebben om bezwaar te maken.
3.4.
Bij brief van 13 september 2011 heeft verweerder het primaire besluit II bekend gemaakt aan [naam 2] en op 14 september 2011 aan [namen]. Beide laatsten hebben op hun beurt de bewoners van [adres] [huisnummer 3] kennelijk op de hoogte gebracht van het primaire besluit II. Vervolgens hebben alleen [namen], bij brief van 26 september 2011, bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II. Uit de tekst van het bezwaarschrift is naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden dat het bezwaar mede namens de bewoners van [adres] [huisnummer 3]is ingediend.[namen] heeft ter zitting bevestigd dat niet is bedoeld namens de buren bezwaar te maken. De machtiging die is overgelegd, brengt daarin geen verandering, omdat daaruit evenmin expliciet blijkt dat [namen] in de bezwaarprocedure namens de buren hebben opgetreden. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de bewoners van [adres] [huisnummer 3] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt. Dat geldt eveneens voor [naam 2]. Zij waren immers allen op de hoogte van het primaire besluit II. Zij kunnen dan ook omdat zij geen bezwaar hebben gemaakt, niet als partij in deze procedure worden aangemerkt.
3.5.
Vervolgens is de rechtbank van oordeel dat [namen] als partij in deze procedure kunnen worden aangemerkt, doch dat zij uitsluitend aan het geding kunnen deelnemen voor zover het de boomgroepen 3 en 4 betreft. Zij hebben bezwaar gemaakt en vervolgens kennelijk berust in een voor hen ten dele ongunstig besluit, waarbij de boomgroepen 1 en 2 zijn gelegaliseerd. Als zij daartegen bezwaren hadden, hadden zij daartegen beroep dienen in te stellen. Gelet op artikel 6:13 Awb Pro is het niet mogelijk om via artikel 8:26 van Pro de Awb alsnog belanghebbenden als partij toe te laten die verwijtbaar verzuimd hebben om beroep in te stellen. Aan [namen] kan niet worden tegengeworpen dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de boomgroepen 3 en 4. Het besluit over die boomgroepen was voor hen gunstig en artikel 8:26 van Pro de Awb strekt ertoe om hen die een belang hebben dat tegengesteld is aan dat van eiser tot het geding toe te laten ter voorkoming van een mogelijke verslechtering van hun positie bij gegrondverklaring van het beroep.
3.6.
De aanvraag van eiser van 22 mei 2006 om een aanlegvergunning voor het planten van verschillende boomgroepen op en rond het perceel [adres] [huisnummer] ziet op legalisering van de door eiser in 2005 reeds gerealiseerde aanplant van een aantal boomgroepen. Het gaat om twee boomgroepen die eiser parallel aan de sloot naast (aan de westzijde van) de woonboerderij heeft geplant (boomgroepen 1 en 2) en om twee boomgroepen die eiser ten zuidwesten van de woonboerderij in het weiland in een slingervorm – langs de kadastrale grens van eisers percelen met nummer[huisnummer 2] – heeft geplant (boomgroepen 3 en 4). Verschillende alternatieven voor het (her)planten van bomen op een andere plaats hebben daarna een rol gespeeld, met als laatste een compromis tussen eiser en de bewoners van [adres] nummers [huisnummer 3] van 1 maart 2013. Over dat compromis is echter met verweerder vervolgens geen overeenstemming bereikt. De rechtbank heeft dan ook alleen te oordelen over het bestreden besluit.
3.7.
De rechtbank stelt voorts vast dat het geschil aldus uitsluitend gaat over de weigering de aanlegvergunning te verlenen voor de boomgroepen 3 en 4 en het handhavend optreden van verweerder tegen de aanplant van deze twee boomgroepen. Verweerder heeft eiser immers bij het bestreden besluit een aanlegvergunning verleend voor de boomgroepen 1 en 2, en derde-belanghebbenden hebben hiertegen verwijtbaar geen beroep ingesteld, zodat de weigering van de vergunning en de handhaving alleen nog de boomgroepen 3 en 4 betreft.
Weigering van de aanlegvergunning voor boomgroepen 3 en 4
3.8.
Eiser heeft in verband met de weigering van de aanlegvergunning aangevoerd dat geen van de weigeringsgronden uit artikel 44 van Pro de WRO zich voordoet en verweerder dus een aanlegvergunning had moeten verlenen voor de boomgroepen 3 en 4. Met het positieve advies van de RCE van 23 juni 2009, komt aan de eerdere adviezen, van vóór mei 2009, volgens eiser geen betekenis meer toe. Eiser betwist dat verweerder ‘een voldoende draagkrachtige ruimtelijke afweging’ heeft gemaakt bij de afwijking van het advies van de RCE. Gelet op het positieve advies had verweerder een aanlegvergunning moeten verlenen, aldus eiser. Hij voert aan dat dit te meer geldt daar met de bomenrijen aan de natuurlijke waarden van het gebied geen schade wordt toegebracht. Dat de bomen niet precies het verkavelingspatroon zouden volgen, kan niet leiden tot weigering van de vergunning.
3.9.
De rechtbank overweegt dat de aanlegvergunning alleen mag (en moet) worden geweigerd, indien de aanplant van de boomgroepen in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen. Op grond van artikel 33A, vierde lid, van het bestemmingsplan – voor zover relevant – wordt de aanlegvergunning slechts verleend voor (onder meer) boomgroepen indien zij geen schade zullen toebrengen aan de landschappelijke, de natuurlijke of cultuurhistorische waarden van het plangebied. Verweerder komt bij de beoordeling of sprake is van dergelijke schade beoordelingsvrijheid toe, en dient ten behoeve van die beoordeling en alvorens te beslissen op de aanvraag op grond van artikel 33A, tweede lid, onder a, van het bestemmingsplan advies in te winnen bij onder andere de Rijksdienst voor de Monumentenzorg.
3.10.
De rechtbank overweegt dat verweerder op verschillende momenten advies heeft gevraagd aan de Rijksdienst voor de Monumentenzorg en diens opvolgers (hierna: de Rijksdienst) in verband met eisers aanvraag om de aanlegvergunning. Uit de verschillende adviezen uit 2005, 2006 en 2007 blijkt dat het behoud van de openheid van het veenweidenlandschap in het plangebied van groot belang wordt geacht. Ook blijkt uit de adviezen dat het realiseren van hoog opgaand groen, al dan niet in de vorm van windsingels, beperkt toelaatbaar is indien het doorzicht naar het achterliggende landschap niet wordt belemmerd en indien dit nabij de bestaande bebouwing gebeurt. Het groen dient dan wel beperkt te blijven tot het erf, direct rondom de boerderij en bijbehorende bebouwing en dus niet in de (oorspronkelijke) weilanden. Uit de adviezen blijkt voorts dat de Rijksdienst van oordeel is dat de boomgroepen 3 en 4, in de uitwaaierende vorm, zoals aangevraagd door eiser, in strijd zijn met de landschappelijke waarden, omdat zij gelegen zijn in het weiland en het doorzicht naar en de openheid van het veenweidelandschap belemmeren. Mede gelet op de hiervoor onder 3.9. genoemde beoordelingsvrijheid, heeft verweerder, zich baserend op deze negatieve adviezen van de Rijksdienst, in redelijkheid kunnen oordelen dat de boomgroepen 3 en 4 schade toebrengen aan de landschappelijke, de natuurlijke of cultuurhistorische waarden van het plangebied, zodat de aanlegvergunning moest worden geweigerd.
3.11.
Anders dan eiser stelt, doen de genoemde adviezen uit 2005, 2006 en 2007 wel degelijk ter zake, nu deze zien op de reeds gerealiseerde aanplant van de boomgroepen 3 en 4 waarvoor de vergunning is aangevraagd. Het advies van 23 juni 2009 van de Rijksdienst ziet op een hier niet aan de orde zijnde alternatief uit 2009. Dit blijkt uit de opmerking in het advies dat het beoordeling van de stukken betreft die op 16 juni 2009 zijn binnengekomen. Het alternatief dat in 2009 is besproken, namelijk het (ver)plaatsen van de boomgroepen in de vorm van een slinger naar een rechte lijn haaks op de [adres], behelsde iets anders dan de aanvraag van legalisering van de bestaande situatie. Volgens verweerder had voor die alternatieve situering van de boomgroepen een nieuwe aanvraag gedaan moeten worden. Dat acht de rechtbank juist. Het alternatief betreft een aanzienlijke en niet ondergeschikte afwijking in de positionering van de boomgroepen ten opzichte van de oorspronkelijke aanvraag.
3.12.
Voor zover eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan en daarbij heeft verwezen naar de brief van 11 mei 2009 van verweerder, overweegt de rechtbank dat deze brief ziet op het voornoemde alternatief en niet op de aanvraag ter legalisering zoals die nu ter beoordeling voorligt. Zoals hierboven al is geoordeeld, acht de rechtbank verweerders stelling dat hiervoor een nieuwe aanvraag had moeten worden ingediend juist, omdat de positionering van de boomgroepen in belangrijke mate afwijkt van de oorspronkelijke aanvraag. Reeds daarom slaagt deze grond niet.
Handhaving ten aanzien van boomgroepen 3 en 4
3.13.
Nu eiser niet in het bezit is van de benodigde aanlegvergunning voor boomgroepen 3 en 4, is gehandeld in strijd met artikel 33A, eerste lid, onder f van het bestemmingsplan, in samenhang met artikel 14 van Pro de WRO. Verweerder was dan ook op grond van artikel 5:32 van Pro de Awb bevoegd handhavend op te treden.
3.14.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft onder meer in een uitspraak van 14 juli 2010 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl met LJN: BN1059) geoordeeld dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat een bestuursorgaan van optreden in die concrete situatie behoort af te zien.
3.15.
De rechtbank overweegt dat de vraag naar legalisatie van de aanplant van boomgroepen 3 en 4 al bij de beoordeling van de weigering van de aanlegvergunning voor deze boomgroepen is besproken. Het betrof immers een aanvraag om legalisatie van de bestaande situatie. Uit de beoordeling van die weigering is reeds gebleken dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. De vraag naar legalisatie van de bestaande situatie in het kader van handhaving ligt daarom in dit geval niet meer voor.
3.16.
Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder de verwachting heeft gewekt dat wel een aanlegvergunning zal worden verleend voor de alternatieve situering van de boomgroepen 3 en 4, zoals door eiser op de tekening van juni 2009 is weergegeven als ‘B’, namelijk in een lijn loodrecht op de [adres]. De boomgroepen 3 en 4 zouden in dat geval verplaatst kunnen worden. Het zou niet redelijk zijn om tot handhaving over te gaan als de verwachting is dat verweerder positief zou beslissen op eisers hiervoor nieuw in te dienen aanvraag. Dan zou dus alsnog sprake zijn van concreet zicht op legalisatie, aldus eiser, te meer daar de Rijksdienst positief over dit alternatief heeft geadviseerd in het advies van 23 juni 2009.
3.17.
De rechtbank stelt voorop dat eiser voor het in 2009 besproken alternatief geen vergunning heeft aangevraagd. Reeds daarom kan daarmee bij het beoordelen van de redelijkheid van de handhaving met betrekking tot de illegaal geplaatste boomgroepen 3 en 4 geen rekening worden gehouden. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat uit de brief van verweerder van 11 mei 2009, gelezen in combinatie met het advies van de Rijksdienst van
23 juni 2009, niet blijkt van een ondubbelzinnige toezegging aan eiser dat de vergunning zal worden verleend voor de alternatieve situering van de bomen. Tenslotte heeft de Afdeling Ontwikkeling Fysiek Domein van verweerder bij brief van 30 november 2009 een negatief advies over het alternatief uitgebracht. De stelling van eiser dat verweerder bij zijn beslissing om tot handhaving over te gaan rekening had dienen te houden met een nog niet aangevraagde en ongewisse vergunningverlening voor de boompartijen op een alternatieve locatie volgt de rechtbank dan ook niet.
3.18.
De rechtbank is van oordeel, gezien het voorgaande, dat verweerder in dit geval van de bevoegdheid tot handhaving gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank is niet gebleken dat handhavend optreden in het geval van eiser zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder daarvan had behoren af te zien. De rechtbank is voorts van oordeel dat, anders dan eiser stelt, voldoende duidelijk is op welke grond verweerder handhavend heeft opgetreden. Deze beroepsgrond wordt dan ook verworpen.
Proceskostenvergoeding in bezwaar
3.19.
De stelling van eiser dat de proceskostenvergoeding in de bezwaarfase te laag is vastgesteld en hij vier in plaats van twee punten had moeten krijgen, volgt de rechtbank niet. Voor het indienen van een bezwaarschrift kan op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht 1 punt worden toegekend. Het bezwaar van eiser is door verweerder opgevat als ware het mede gericht tegen het primaire besluit II. Het bezwaarschrift van 12 september 2011 dient dan ook te worden beschouwd als een aanvulling van het eerste bezwaarschrift uit 2007 waarvoor geen extra punten worden toegekend. Voor het bijwonen van een hoorzitting kan op grond van het Besluit proceskosten 1 punt worden toegekend, voor het bijwonen van een nadere hoorzitting 0,5 punt. Verweerder heeft terecht geen extra 0,5 punt toegekend voor het bijwonen van de tweede hoorzitting op 29 november 2011, omdat het primaire besluit I in het primaire besluit II op basis van het ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk is herroepen. Het primaire besluit II is in stand gebleven met verbeterde motivering en in zoverre bestaat geen recht op een proceskostenvergoeding.
Redelijke termijn
3.20.
Eiser heeft ter zitting van 12 maart 2013 een verzoek gedaan tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
3.21.
Volgens vaste rechtspraak is in beginsel een totale lengte van de procedures in bezwaar en beroep van ten hoogste drie jaar redelijk, waarbij het bezwaar ten hoogste een jaar en het beroep ten hoogste twee jaren mag duren (zie de uitspraak van de Afdeling van
4 maart 2009, LJN: BH4667). Volgens de hoofdregel vangt de termijn bij het bepalen van de termijnoverschrijding aan op het moment dat verweerder het bezwaar van eiser heeft ontvangen. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 3 april 2007 tot de datum van deze uitspraak zijn zes jaar en twee maanden verstreken en dus is sprake van overschrijding van de redelijke termijn van drie jaar en twee maanden. De rechterlijke fase heeft minder dan twee jaar geduurd, zodat van een rechterlijk aandeel in de overschrijding geen sprake is. De rechtbank rekent de overschrijding dan ook volledig aan verweerder toe.
3.22.
De rechtbank stelt op grond van hetgeen in het primaire besluit II staat aangegeven, en zoals ook door eiser in het beroepschrift is onderkend, vast dat in de periode van 27 november 2007 en 13 februari 2009 het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I is aangehouden in verband met de pogingen van eiser en verweerder om te komen tot een minnelijke oplossing, die werd onderzocht in samenhang met de bezwaarprocedure over de geweigerde bouwvergunning voor de vernieuwing van eisers stolpboerderij. De procedure met betrekking tot het bezwaar van eiser in de voorliggende procedure is om die reden opgeschort totdat was beslist op het bezwaar tegen de geweigerde bouwvergunning. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat de lengte van de procedure een jaar en twee maanden meer heeft mogen bedragen. Uitgaande van een tarief van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de rechtbank met overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000 aan eiser, als vergoeding voor door hem in de bezwaarfase geleden immateriële schade.
3.23.
Op grond van hetgeen onder 3.22 is overwogen, zal de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en vervolgens, nu uit het bovenstaande volgt dat het bestreden besluit inhoudelijk stand houdt, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
3.24.
Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient verweerder op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden. Voorts bestaat aanleiding, op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb, verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 295 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, € 472 per punt, wegingsfactor 0,25). De rechtbank hanteert bij de bepaling van de proceskosten een wegingsfactor van 0,25 nu het besluit van 25 mei 2012 uitsluitend wordt vernietigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft hiertoe aansluiting gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2010, LJN: BM8823.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan eiser van schadevergoeding tot een bedrag van € 2.000 (zegge: twee duizend euro);
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 156 (zegge: honderd en zesenvijftig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 295 (zegge: twee honderd en vijfennegentig euro), te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzitter, mrs. M. de Rooij en mr. M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid van mr. J.M. Breimer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2013.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te
‘s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB