Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/212
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres].,
gevestigd te [plaats], eiseres
(gemachtigde mr. M.E. van den Kommer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren,
verweerder,
(gemachtigde mr. Th. D.S. Bol).
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2011, verzonden op 17 mei 2011 (het primaire besluit I), heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 2 december 2011 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 juli 2011 (het primaire besluit II) heeft verweerder de verbeurde dwangsom van € 50.000 ingevorderd.
Bij besluit van 2 december 2011 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2012.
Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens is verschenen namens eiseres [naam], eigenaar van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen om door middel van mediation tot een oplossing van het geschil te komen.
Op 10 april 2013 heeft eiseres de rechtbank bericht dat mediation niet tot een oplossing heeft geleid.
De rechtbank heeft de behandeling van de zaak voortgezet ter zitting op 12 september 2013.
Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam], eigenaar van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank is allereerst van oordeel dat afdoende aannemelijk is geworden dat eiseres met haar brief van 11 januari 2012, waarin zij aangeeft pro forma beroep in te stellen tegen het besluit van 2 december 2011 over de last onder dwangsom, heeft beoogd om beroep in te stellen tegen beide bestreden besluiten. Dat het beroep van eiseres mede betrekking heeft op de invorderingsbeschikking volgt overigens ook uit artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het tegen de invorderingsbeschikking gerichte bezwaar zal dan ook, tezamen met de gronden uit de brief van eiseres van 22 februari 2012, worden beoordeeld in de onderhavige procedure.
2.
Op 12 mei 2011 heeft een rapporteur van verweerder geconstateerd dat op het perceel [adres] te [plaats] (het perceel) in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en in strijd met het bestemmingsplan[naam 2] bebossing is verwijderd, recreatie-percelen zijn ingericht en recreatiewoningen zijn/worden gebouwd. De rapporteur heeft hiervan schriftelijk verslag gedaan in het opnamerapport van 12 mei 2011.
3.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder eiseres gelast met onmiddellijke ingang de werkzaamheden in verband met het bouwen van blokhutten/recreatiewoningen zonder vergunning en het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan op het perceel te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 50.000 ineens.
4.
Op 23 juni 2011 heeft een rapporteur van verweerder geconstateerd dat de werkzaamheden op het perceel na het opleggen van de bouwstop zijn voortgezet. De rapporteur heeft van zijn constateringen schriftelijk verslag gedaan in het opnamerapport van 24 juni 2011. Bij het rapport zijn ook enkele (lucht)foto’s gevoegd.
5.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder de verbeurde dwangsom van € 50.000 ingevorderd, omdat eiseres niet heeft voldaan aan de last.
6.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 25 oktober 2011, de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft de aanduiding in het primaire besluit I van de overtreden bepalingen uit het bestemmingsplan gecorrigeerd en aangegeven dat artikel 12 van Pro het bestemmingsplan is overtreden en niet, zoals eerder vermeld, de artikelen 11 en 13.
7.
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Awb van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. De in beroep bestreden besluiten zijn namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
8.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (…).
9.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
10.
Ter plaatse was ten tijde van belang het bestemmingsplan[naam 2] (het bestemmingsplan) van toepassing. In artikel 12, eerste lid, onder a, van het bestemmingsplan is bepaald dat de op de kaart voor Natuurgebied A aangewezen gronden zijn bestemd voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijke, landschappelijke of cultuurhistorische waarden, met dien verstande, dat op deze gronden geen gebouwen en “bouwwerken, geen gebouwen zijnde” mogen worden gebouwd.
Last onder dwangsom
11.
Niet in geschil is dat de werkzaamheden aan de blokhutten op het perceel zonder omgevingsvergunning zijn verricht. Niet in geschil is voorts dat strijd met het bestemmingsplan bestaat, nu op het gedeelte van het perceel waarop de blokhutten zijn gerealiseerd de bestemming Natuurgebied A rust en daar op grond van artikel 12 van Pro het bestemmingsplan geen gebouwen of bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegestaan. Er was daarom sprake van een overtreding en verweerder was dan ook bevoegd handhavend op te treden.
12.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juli 2010, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder ECLI:NL:RVS:2010:BN1059) zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat een bestuursorgaan van optreden in die concrete situatie behoort af te zien.
13.
Eiseres heeft aangevoerd dat er concreet zicht bestaat op legalisatie. In het nieuwe bestemmingsplan[naam 2] (het nieuwe bestemmingsplan) heeft het zuidelijk deel van het perceel ten onrechte de bestemming “Natuur” behouden en is verzuimd dat deel van het perceel, net als een groot deel van de rest van het perceel, een recreatieve bestemming te geven. Eiseres heeft tegen het nieuwe bestemmingsplan beroep ingesteld bij de Afdeling.
13.1.
Niet in geschil is dat in het nieuwe bestemmingsplan, dat op 20 december 2012 is vastgesteld en per die datum in werking is getreden, op het gedeelte van het perceel waarop het geding betrekking heeft de bestemming “Natuur” rust. De stelling van eiseres dat verweerder dat deel van het perceel niet de juiste bestemming heeft gegeven, kan in de procedure bij de rechtbank niet aan de orde komen, nu deze grond is gericht tegen het bestemmingsplan en het bestemmingsplan in deze procedure niet voorligt. Dit geldt eveneens voor hetgeen eiseres heeft aangevoerd ten aanzien van de lengte van de bufferzone en ten aanzien van de stelling van eiseres dat het deel van het perceel waar de procedure betrekking op heeft in het huidige Natuurbeheerplan 2013 ten onrechte als “EHS” is aangeduid en dat dit door de Provincie mondeling is bevestigd. Evenmin kan de opmerking van eiseres dat het betreffende deel van het perceel ook niet valt onder de Vogel- en Habitatrichtlijn/Natura 2000 Oostelijke Vechtplassen in de onderhavige procedure aan de orde komen. Deze beroepsgronden zullen dan ook verder onbesproken blijven. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op dat wat is bepaald in het nieuwe bestemmingsplan ten aanzien van de aan de orde zijnde gronden, geen concreet zicht bestaat op legalisatie.
14.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen. Het perceel, ook het gedeelte waarop dit geding ziet, is al vele jaren in gebruik voor recreatieve doeleinden. Verweerder was hiervan op de hoogte, maar heeft nooit eerder handhavend opgetreden. Eiseres houdt op het uiteinde van het perceel een groenstrook aan zodat recreatief gebruik van het perceel verscholen blijft achter het groen, en heeft daarmee voldaan aan de wensen van verweerder. Bovendien gaat eiseres een [gebouw] annex[gebouw] op het perceel bouwen. Op verzoek van verweerder is het bouwplan daarvoor aangepast en zal dit op een andere plek op het perceel worden gerealiseerd dan aanvankelijk de bedoeling was, maar dat betekent wel dat er elf stroken grond (met schuurtjes) en elf ligplaatsen voor boten zullen verdwijnen. Dit zal negatieve consequenties voor de bedrijfsvoering van eiseres hebben omdat er minder inkomsten uit de verhuur van grondstroken en ligplaatsen zullen zijn. Dit maakt de noodzaak om het zuidelijk deel van het perceel voor recreatie te gebruiken nog groter, nu op die manier het verlies van inkomsten elders op het perceel gecompenseerd kan worden. Dat had verweerder moeten meewegen.
14.1.
De rechtbank overweegt dat verweerder heeft erkend dat het perceel al jarenlang voor recreatieve doeleinden wordt gebruikt en dat verweerder het nieuwe bestemmingsplan hieraan ook heeft aangepast, behoudens het zuidelijk gelegen deel van het perceel. Verweerder heeft te kennen gegeven dat het een bewuste keuze is geweest om een groenzone op de zuidelijke punt te behouden. Dit is zowel in het oude als in het nieuwe bestemmingsplan terug te zien. Het belang bij handhaving van verweerder is dan ook om die groenzone te behouden. Over het geschilpunt hoe groot die zone moet zijn kan de rechtbank, zoals hierboven al is overwogen, zich in deze procedure niet uitlaten. De rechtbank is van oordeel dat handhaving in het geval van eiseres niet zodanig onevenredig is in verhouding tot het belang van behoud van de groenzone dat verweerder daarvan had behoren af te zien. Dat het recreatieve gebruik door verweerder jarenlang oogluikend is toegestaan, waarbij de rechtbank in het midden laat of dit ook geldt voor het meest zuidelijke deel van het perceel, maakt, wat hier overigens verder ook van zij, niet dat verweerder daarmee de bevoegdheid tot handhavend optreden heeft verspeeld. Voor zover eiseres als een bijzondere omstandigheid heeft aangevoerd dat zij als compensatie voor het nog te bouwen [gebouw] op het perceel extra blokhutten mocht bouwen, overweegt de rechtbank dat daarover geen afspraken zijn vastgelegd. Dit heeft eiseres ter zitting bevestigd. Van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan afgezien had dienen te worden van handhaving is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder gebruik heeft kunnen en mogen maken van zijn bevoegdheid om tot handhaving over te gaan.
15.
Verder heeft eiseres aangevoerd dat de hoogte van de dwangsom buitenproportioneel is en in geen enkele verhouding staat tot de vermeende overtreding. De hoogte van het bedrag van de dwangsom had moeten worden gerelateerd aan het financiële voordeel dat eiseres bij niet-naleving van de voorschriften zou hebben. Het bedrag staat in geen verhouding tot de huuropbrengsten van deze stroken grond. Voorts is er ten onrechte geen begunstigingstermijn voor het opleggen van de bouwstop gehanteerd. Er was van een spoedeisende kwestie geen sprake, nu de aard van het gebruik van het perceel al tientallen jaren recreatief was. De bouw van een blokhut kan bovendien niet worden aangemerkt als een onomkeerbare situatie.
15.1.
De rechtbank stelt voorop dat de hoogte van de opgelegde dwangsom door de rechtbank terughoudend moet worden getoetst. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat rekening is gehouden met de geschatte aanschafprijs per blokhut van € 5.000 vermenigvuldigd met het aantal te realiseren blokhutten (tien), en de mogelijke huuropbrengsten van het perceel inclusief het bouwwerk. Dit komt de rechtbank niet onredelijk voor, te meer daar, zoals verweerder in het verweerschrift nader heeft toegelicht, de dwangsom kan worden geacht in verhouding te staan met het geschonden belang, te weten, het ter plaatse teniet doen van natuurgebied. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd is geen grond te vinden voor het oordeel dat de vastgestelde dwangsommen niet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en het beoogde effect van de dwangsomoplegging. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat van de dwangsomoplegging een financiële prikkel dient uit te gaan om de overtredingen te beëindigen. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder deze hoogte van de dwangsom in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
15.2.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder haar een begunstigingstermijn had dienen te stellen, overweegt de rechtbank dat nu de last enkel is gericht op een nalaten, verweerder geen begunstigingstermijn hoefde te stellen (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS2162). Er is immers geen sprake van te nemen herstelmaatregelen als bedoeld in artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb. Hetgeen eiseres over de begunstigingstermijn heeft aangevoerd, kan reeds gelet hierop niet slagen.
16.
Gezien het voorgaande zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond verklaren.
Invordering
17.
Eiseres heeft ten aanzien van de invordering aangevoerd dat er na bekendmaking van het primaire besluit I niet meer is gebouwd. Op 12 mei 2011 waren er vier blokhutten gerealiseerd. Tussen de controle op 12 mei 2011 en het moment dat eiseres kennis nam van de inhoud van het primaire besluit I op 18 mei 2011 zijn nog enkele blokhutten gebouwd. Zodra eiseres kennis heeft genomen van de opgelegde bouwstop zijn de bouwwerkzaamheden gestaakt. Er was dan ook geen sprake, anders dan verweerder stelt, van het willens en wetens voortzetten van illegale werkzaamheden.
17.1.
Niet langer in geschil is dat de werkzaamheden aan de blokhutten die zijn verricht in de periode tussen de mondelinge aanzegging en de schriftelijke bevestiging van de bouwstop geen overtreding van de bouwstop opleveren. Ter zitting op 12 september 2013 heeft de rechtbank in overleg met partijen op de luchtfoto van 12 juli 2011 de blokhutten ten zuiden van de (door eiseres gemarkeerde) rode lijn genummerd. Daarbij zijn de blokhutten gelegen aan de westkant genummerd, vanaf de rode lijn naar de zuidelijke punt toe, 1 tot en met 5, en de blokhutten aan de oostkant, vanaf de rode lijn naar de zuidelijke punt toe, 6 tot en met 10.
17.2.
Niet in geschil is dat de blokhutten met nummers 1, 2, 5 en 6 op 12 mei 2011 al waren gebouwd. Volgens eiseres is er in de periode tussen 12 mei 2011 en ontvangst van de op schrift gestelde bouwstop gebouwd aan de blokhutten 3, 4 en 7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in ieder geval op 23 juni 2011 aan blokhut nummer 7 aan het dak is gewerkt. Dit blijkt ook uit de foto van verweerder van die datum, die bij het opnamerapport van 24 juni 2011 is gevoegd. Eiseres betwist niet dat na het opleggen van de bouwstop werkzaamheden zijn verricht aan het dak van blokhut nummer 7. Ter zitting op 12 september 2013 heeft eiseres dit bevestigd. Het betrof volgens haar het aanbrengen van zogenaamde singels, ter vervanging van het eerder aangebrachte, tijdelijke (en losgewaaide), plastic zeil op het dak. Deze singels, die zijn bedoeld om het dak waterdicht te maken, hebben, in tegenstelling tot het plastic zeil, een permanent karakter. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres met het verrichten van deze werkzaamheden, die waren gericht op het permanent waterdicht maken van het dak van blokhut nummer 7, de bouwstop heeft overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd om tot invordering van de dwangsom over te gaan.
18.
Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb, omdat eiseres – ondanks herhaalde verzoeken – de relevante informatie niet dan wel niet tijdig van verweerder heeft ontvangen. Het betreft dan onder andere het opnamerapport van 24 juni 2011 en een foto van 23 juni 2011 van het perceel. Eiseres heeft hiervan eerst kennis kunnen nemen bij toezending van het bestreden besluit II.
18.1.
De rechtbank overweegt dat artikel 7:9 van Pro de Awb in dit geval niet van toepassing is, aangezien deze bepaling betrekking heeft op feiten en omstandigheden die na de hoorzitting bekend zijn geworden in de bezwaarprocedure, terwijl het hier stukken betreft die al voor de totstandkoming van het primaire besluit II bekend waren. Evenwel overweegt de rechtbank in dit verband nog het volgende. Verweerder heeft niet betwist dat eiseres voornoemde stukken pas heeft ontvangen samen met het bestreden besluit II. Dat, zoals verweerder stelt, de stukken wel zijn besproken tijdens de hoorzitting, blijkt niet uit het verslag van de hoorzitting. Verweerder heeft zijn stelling niet nader onderbouwd en eiseres heeft gemotiveerd betwist dat de stukken tijdens de hoorzitting zijn besproken. Nu het opnamerapport van 24 juni 2011 en de bijbehorende foto’s de grondslag vormen voor de invordering, had dit rapport tijdig aan eiseres moeten worden gezonden. Nu dit niet is gebeurd, heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld en is het bestreden besluit II niet zorgvuldig tot stand gekomen. De rechtbank zal het beroep tegen het bestreden besluit II dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit II vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Eiseres heeft kennis kunnen nemen van het rapport en daarover in de beroepsprocedure haar standpunt voldoende naar voren kunnen brengen. Hierover heeft de rechtbank zich al uitgesproken onder rechtsoverwegingen 17-17.2. Gezien hetgeen daar is overwogen ziet de rechtbank aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
19.
De rechtbank overweegt dat eiseres het griffierecht heeft betaald ten behoeve van haar beroep tegen het bestreden besluit I. Voor het ambtshalve beroep tegen het bestreden besluit II is geen nader griffierecht geheven, zodat de rechtbank in het gegrond verklaren van dat beroep geen aanleiding ziet om tot vergoeding van het griffierecht over te gaan op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb. Wel bestaat er aanleiding, op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb, verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.180 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, € 472 per punt, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 1.180 (zegge: elfhonderdtachtig euro), te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, mrs. P.H.A. Knol en A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van mr. J.M. Breimer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 december 2013.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 december 2013.
de griffier
bij verhindering van de voorzitter getekend door de oudste rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB