Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 13/1646 BESLU
AWB 13/1666 BESLU
AWB 13/1670 BESLU
AWB 13/1671 BESLU
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
1.[verzoeker 1],
2. [verzoeker 2],
3. [verzoeker 3],
4. [verzoeker 4],
alle gevestigd te [woonplaats],
verzoekers,
gemachtigden mrs. J.A. Tuinman en T. de Booys,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigden mrs. A.S. Buijs, E.C. Smit en A.M. Ocko.
Procesverloop
Verzoekers hebben verzoeken ingediend tot het treffen van voorlopige voorzieningen. Deze verzoeken hangen samen met de door verzoekers ingediende bezwaren tegen vier afzonderlijke besluiten van verweerder van 26 en 28 maart 2013 (de bestreden besluiten).
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 23 april 2013.
Verzoekers 2 en 4 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Namens verzoekers
1 en 3 zijn onderscheidenlijk verschenen [betrokkene 1] en [betrokkene 2], ook bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Verzoekers zijn fietstaxiondernemers en -ondernemingen die tot 1 april 2013 beschikten over vergunningen voor het aanbieden van personenvervoer als bedoeld in artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV).
1.2. Naar aanleiding van een evaluatie op 16 februari 2011 van het vanaf 2009 geldende Uitvoeringsbeleid alternatief personenvervoer ex artikel 2.51 APV heeft verweerder besloten dit beleid te herzien. Fietstaxiondernemers, waaronder verzoekers, zijn daarbij vanaf het voorjaar 2012 betrokken. Op 2 november 2012 is het nieuwe uitvoeringsbeleid voor inspraak gepubliceerd. Verzoekers hebben daarop hun zienswijze ingediend. Op 5 februari 2013 zijn het nieuwe uitvoeringsbeleid en de nota van beantwoording op de inspraak en consultatie vastgesteld.
1.3. Het Uitvoeringsbeleid alternatief personenvervoer ex artikel 2.51 APV 2013 (hierna: Uitvoeringsbeleid 2013) stelt bij de categorie ‘fiets met of zonder trapondersteuning’ een vergunningenplafond in van 100 te vergunnen voertuigen, welke na een door verweerder te bepalen selectiemoment worden verdeeld aan de hand van een vergelijkende toets. De aanvraagfase liep van 8 februari 2013 tot 3 maart 2013, waarna verweerder heeft beoordeeld welke ondernemers in aanmerking zouden komen voor een vergunning met ingang van 1 april 2013.
1.4. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de aanvragen van verzoekers afgewezen, omdat uit de aanvragen blijkt dat verzoekers niet voldoen aan de zorgplicht voor het gedrag van de onder hun naam handelende bestuurders van voertuigen en dat zij onvoldoende voorzorgsmaatregelen nemen om te voorkomen dat de bestuurders van voertuigen zich bij het aanbieden van vervoersdiensten en het vervoeren van personen niet gedragen zoals van hen verwacht mag worden. Daarnaast blijkt uit de aanvragen van verzoekers dat zij de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van de passagiers deels willen overdragen aan de bestuurders van de voertuigen.
1.5. Verzoekers hebben tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt en verzocht voorlopige voorzieningen te treffen die ertoe strekken niet handhavend op te treden jegens verzoekers en hun chauffeurs met betrekking tot het verbod om zonder vergunning met een voertuig tegen betaling personen vervoer aan te bieden als genoemd in artikel 2.51, eerste lid, van de APV dan wel een voorziening te treffen die ervoor zorgt dat verzoekers hun bedrijven kunnen voortzetten totdat onherroepelijk op het bezwaar is beslist. Verzoekers hebben daartoe – zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. De bestreden besluiten zijn onbevoegd genomen in een te kort tijdsbestek. De gehanteerde afwijzingsgronden houden geen verband met de in artikel 2.51, derde lid, van de APV genoemde belangen en zijn daarom in strijd met artikel 3:3 van de Awb. Daarnaast is verweerder niet bevoegd om te bepalen dat de wijze waarop de ketenaansprakelijkheid is geregeld uit de aanvraag en de overeenkomsten met de chauffeurs moet blijken. Ook zijn de bepalingen waarop de afwijzingen zijn gebaseerd onduidelijk en zijn verzoekers ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld hun aanvragen aan te vullen. Verweerder heeft uit de aanvragen ten onrechte afgeleid dat verzoekers de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van passagiers deels willen overdragen aan derden. Ten slotte hebben verzoekers betoogd dat geen sprake is van een gebonden bevoegdheid en dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met het verleden van verzoekers.
2. Beoordeling
2.1. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist.
2.2. Om de verzoeken te kunnen toewijzen, moeten de belangen van verzoekers bij toewijzing van het verzoek dermate zwaarwegend zijn dat deze dienen te prevaleren boven de met een onverkorte uitvoering van de bestreden besluiten gediende belangen. Indien een dergelijke situatie zich niet voordoet, komt het verzoek niettemin voor toewijzing in aanmerking wanneer de voorzieningenrechter, ook zonder diepgaand onderzoek naar de feiten of het recht, de kans groot acht dat de rechtbank, oordelend in de hoofdzaak, de bestreden besluiten zal vernietigen.
2.3. Het belang van verzoekers bij het treffen van de gevraagde voorzieningen is erin gelegen dat zij een ontheffing van het verbod van artikel 2.51, eerste lid, van de APV wensen te verkrijgen waardoor het hen en hun chauffeurs zal zijn toegestaan om met een voertuig tegen betaling personen vervoer aan te bieden als genoemd in die bepaling. Daar tegenover staat het belang van verweerder bij onverkorte uitvoering van het nieuwe uitvoeringsbeleid inzake alternatief personenvervoer waarvan de bestreden besluiten het gevolg zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient aan het belang van verweerder doorslaggevende betekenis te worden toegekend. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
2.3.1. Zoals verweerder in de verweerschriften en ter zitting heeft toegelicht, acht hij het onwenselijk dat de sinds 1 april 2013 bestaande situatie, waarin tijdelijk wordt toegestaan dat de chauffeurs van verzoekers zonder de benodigde vergunning fietstaxivervoer aanbieden nog langer dan tot 1 mei 2013 voorduurt. Verweerder heeft met het oog op een evenwichtig gebruik van de openbare ruimte en de doorstroming van het verkeer bepaald dat maximaal 100 fietstaxi’s zijn toegelaten. Door de tijdelijke toestemming zouden in totaal 65 extra fietstaxi’s in de stad rondrijden. Dit klemt temeer nu het in het aankomende zomerseizoen nog drukker wordt in de binnenstad. Verder hebben de vergunninghouders er belang bij dat zij hun investeringen kunnen terugverdienen en daarbij past niet dat degenen die niet langer beschikken over een vergunning hun diensten kunnen blijven aanbieden. Een verdere verlenging zou ook ten koste gaan van het draagvlak van het nieuwe beleid en bemoeilijkt de handhaving, omdat de gedoogde fietstaxi’s niet beschikken over registratieplaatjes en bestuurderspasjes.
2.3.2. Verzoekers hebben erop gewezen dat zij door derving van inkomsten (tenminste € 3.500 per week), doorlopende verplichtingen en het overlopen van chauffeurs naar andere centrales binnen zeven tot veertien dagen worden bedreigd met sluiting of faillissement. Een verdere verlenging van de tijdelijke toestemming heeft geen grote nadelige gevolgen. Het gaat om een korte periode en het betreft alleen de vergunningplicht. De chauffeurs houden zich aan de regels en het gaat op dit moment redelijk goed, ook zonder pasjes en kentekenplaatjes.
2.3.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de algemene belangen, waaronder het evenwichtig gebruik van de openbare ruimte, de doorstroming van het verkeer en de handhaving, waarop verweerder heeft gewezen, in samenhang met de belangen van de vergunninghouders die op dit moment tijdelijk concurrentie ondervinden van fietstaxi’s zonder vergunning, dienen te prevaleren boven het belang van verzoekers om hun werkzaamheden voort te kunnen zetten totdat op de bezwaarschriften is beslist. Nu verzoekers vanaf 1 april 2013 tot heden al tijdelijk toestemming hebben gehad om hun werkzaamheden zonder vergunning voort te zetten en de beslissing op bezwaar uiterlijk medio mei wordt verwacht, acht de voorzieningenrechter hun belangen, ondanks de verwachte derving van inkomsten, niet dusdanig zwaarwegend dat deze onwenselijke situatie verder zou moeten worden verlengd. Verweerder heeft er in dat verband terecht op gewezen dat de druk op openbare ruimte in de binnenstad in de aanloop naar de zomer alleen maar verder toeneemt. Daarnaast acht de voorzieningenrechter van belang dat het onzeker is of verzoekers, indien zij voorbij fase A in fase B, de fase van de vergelijkende toets, zouden zijn gekomen, wel in het bezit van de gevraagde vergunningen zouden zijn gesteld. De eerste in rechtsoverweging 2.2 genoemde situatie waarin aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening doet zich daarom niet voor.
2.4. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter dienen te beoordelen of de tweede in rechtsoverweging 2.2 genoemde situatie waarin een voorlopige voorziening kan worden getroffen zich hier voordoet. Hiertoe zal de voorzieningenrechter beoordelen of er aanleiding bestaat om bij wijze van voorlopige voorziening de bestreden besluiten van 26 en 28 maart 2013 wegens onmiskenbare onrechtmatigheid te schorsen. In dit verband hebben verzoekers betoogd - zo begrijpt de voorzieningenrechter - dat de bestreden besluiten in strijd zijn met verscheidene algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
2.4.1. De voorzieningenrechter stelt voorop dat aan de besluitvorming met betrekking tot de toekenning van een beperkt aantal vergunningen onder meer uit het oogpunt van rechtszekerheid zware eisen dienen te worden gesteld. In de onderhavige zaak heeft verweerder besloten om de te verlenen vergunningen toe te wijzen aan de hand van een vergelijkende toets, waarbij in fase A wordt beoordeeld of de bij de aanvraag gevoegde bijlagen, waarin de gegevens worden gevraagd, voldoen aan de indieningsvereisten, zoals beschreven in artikel 2.5 van het Uitvoeringsbeleid 2013. Niet valt in te zien dat deze procedure in strijd is met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel.
2.4.2. De grief van verzoekers dat verweerder hen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag en de overeenkomsten met de chauffeurs aan te passen, slaagt naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet. Verweerder heeft terecht gesteld dat de indieningsvereisten, zoals neergelegd in het Uitvoeringsbeleid, niet kunnen worden gelijkgesteld met de vereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag als bedoeld in artikel 4:5 van de Awb. De aanvragen zijn immers ook in behandeling genomen. Artikel 2.5, vierde lid, van het Uitvoeringsbeleid 2013 biedt verweerder weliswaar de mogelijkheid om na het indienen van de aanvraag nadere gegevens op te vragen, maar zoals verweerder in zijn verweerschriften op goede gronden heeft betoogd, past in de systematiek van de beoordeling van de aanvragen niet dat verzoekers een extra gelegenheid zouden krijgen om alsnog aan de voorwaarden te voldoen. De omstandigheid dat een andere ondernemer, [betrokkene 3], in de gelegenheid is gesteld om een tegenstrijdigheid in de bepalingen in hun contracten weg te nemen, maakt dit niet anders, reeds omdat [betrokkene 3], zo heeft verweerder ter zitting toegelicht, anders dan verzoekers wel voldeed aan de indieningsvereisten. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog dan ook evenmin grond om te oordelen dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
2.5. In de verweerschriften heeft verweerder erkend dat de aanvragen wel voldoen aan artikel 3.1, vierde lid, van het Uitvoeringsbeleid 2013 (de tweede volzin van rechtsoverweging 1.4), maar neemt hij het standpunt in dat dit voor het overige niet afdoet aan de motivering van de bestreden besluiten en de afwijzingen nog altijd blijven gebaseerd op artikel 3.1, derde lid, van het Uitvoeringsbeleid 2013 (de zorgplicht).
2.6. Ten aanzien van het betoog van verzoekers dat onvoldoende duidelijk was op welke wijze zij bij de aanvraag dienden te onderbouwen op welke wijze zij aan hun zorgplicht invulling zouden geven en dat verweerder ten onrechte verlangt dat dit in de contracten met de chauffeurs wordt geregeld, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
2.6.1. Verzoekers zijn in een vroeg stadium betrokken bij de totstandkoming van het nieuwe beleid. Verweerder heeft blijkens de in het dossier aanwezige stukken telkens benadrukt dat de ketenaansprakelijkheid voor de ondernemer en zijn zorgplicht belangrijke elementen in het nieuwe beleid zouden worden. Namens verzoekers 2, 3 en 4 is bij de inspraak gevraagd wat de zorgplicht behelst en daarop is in de nota van beantwoording van 5 februari 2013 gereageerd. Verweerder heeft daar toegelicht dat de vergunninghouder verantwoordelijk is voor het handelen van zijn chauffeur in overeenstemming met de voorschriften en dat, indien deze de vergunningvoorschriften overtreedt, het aan de ondernemer is om de chauffeur aan te sturen en te corrigeren.
2.6.2. In artikel 2.5, derde lid, aanhef en onder 2e, van het Uitvoeringsbeleid 2013 is bepaald dat bij de aanvraag een onderbouwing moet worden overgelegd waarin een omschrijving wordt gegeven van de relatie met de bestuurders van de voertuigen die onder naam van de aanvrager vervoersdiensten zullen aanbieden met een kopie van de gebruikte of de te gebruiken overeenkomsten met bestuurders van de voertuigen.
2.6.3. De hiervoor genoemde bepaling verplicht de aanvrager, anders dan verzoekers hebben gesteld, niet om contractueel met de chauffeurs te regelen hoe zij worden aangestuurd en gecorrigeerd. Gevraagd is immers om een omschrijving van de relatie met de bestuurders van de voertuigen. Dat daarnaast toezending van kopieën van de te gebruiken contracten is vereist, betekent niet dat de invulling van de zorgplicht daarin moet zijn geregeld, zo heeft verweerder ook ter zitting bevestigd. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog geen grond om te oordelen dat verzoekers niet hadden kunnen begrijpen dat verweerder van hen verwachtte bij hun aanvragen aan te geven op welke wijze zij ervoor zouden zorgen dat de bestuurders van hun voertuigen zich zouden houden aan de (nieuwe) vergunningsvoorschriften en de manier waarop zij dit zouden gaan aansturen en corrigeren. De omstandigheid dat verzoekers in hun aanvragen hebben gewezen op opleidingen die zij hun chauffeurs geven of de code of conduct die zij hen laten ondertekenen, maakt dit niet anders, nu in de code of conduct niet naar de vergunningsvoorschriften wordt verwezen en niet duidelijk is gemaakt of in de opleidingstrajecten aandacht wordt besteed aan de vergunningsvoorschriften. Ook in de omstandigheid dat andere ondernemers wel hebben voldaan aan dit indieningvereiste ziet de voorzieningenrechter, evenals verweerder, bevestiging dat het ook verzoekers duidelijk had kunnen zijn op welke wijze invulling wordt gegeven aan de zorgplicht. De voorzieningenrechter ziet daarom evenmin grond om te oordeel dat de bestreden besluiten in zoverre in strijd zijn met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel.
2.7. Verzoekers hebben verder aangevoerd dat verweerder niet van hen mocht verlangen vooraf aan te geven hoe zij aan de relatie met de bestuurders van hun voertuigen invulling geven. Verzoekers stellen dat dit in strijd is met het uitgangspunt van ketenaansprakelijkheid, nu juist verzoekers het risico dragen dat hun vergunningen worden ingetrokken bij (herhaalde) overtredingen van de bestuurders van hun voertuigen. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog geen grond om verzoekers te volgen in dat betoog. Verweerder heeft erop gewezen dat hij niet alleen achteraf handhavend wil optreden, maar juist ook vooraf een inschatting wil kunnen maken of de ondernemer het nodige zal doen om ervoor te zorgen dat zijn chauffeurs de vergunningvoorschriften zullen naleven. Dit past ook bij de systematiek van de vergelijkende toets, waarmee immers is beoogd om de schaarse vergunningen toe te kennen aan de ondernemers die naar verwachting kwalitatief de beste diensten zullen aanbieden. Nu het niet voldoen aan artikel 3.1, derde lid, van het Uitvoeringsbeleid 2013 niet alleen een grond is voor intrekking, maar ook voor weigering van de vergunning, ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen aanleiding om het standpunt van verweerder niet te volgen.
2.8. Ten slotte overweegt de voorzieningenrechter dat ook het argument dat verweerder meer belang had moeten hechten aan het verleden van verzoekers, wat daar ook van zij, geen twijfel oproept omtrent de rechtmatigheid van de bestreden besluiten. Bij het vaststellen van het systeem van de vergelijkende toets is immers duidelijk gemaakt dat zowel bestaande legale fietstaxiondernemers en –ondernemingen als voorheen illegale of nieuwe ondernemingen mochten meedingen.
2.9. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat geen sprake is van een situatie waarin, ook zonder diepgaand onderzoek naar de feiten of het recht, de kans groot moet worden geacht dat de rechtbank, oordelend in de hoofdzaak, de bestreden besluiten zal vernietigen. De tweede in paragraaf 2.2 genoemde situatie waarin aanleiding bestaat tot het treffen van voorlopige voorzieningen doet zich daarom evenmin voor.
2.10. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening en wijst de voorzieningenrechter het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht is geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken tot het treffen van voorlopige voorzieningen af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2013.
de griffier de voorzieningenrechter
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op:
Conc.: JV
Coll.:
D: B
SB