Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht, meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 12/3727
Uitspraakdatum: 24 april 2014
Uitspraak in het geding tussen
[eiser]te [woonplaats], eiser,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Hilversum, verweerder.
1.Ontstaan en loop van het geding
Verweerder heeft aan eiser op 29 februari 2012 voor het belastingjaar 2012 (onder meer) een aanslag rioolheffing opgelegd naar een bedrag van € 210 en een aanslag afvalstoffenheffing naar een bedrag van € 290,52.
Eiser heeft tegen deze aanslagen op 1 maart 2012 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 28 juni 2012 beide aanslagen gehandhaafd.
Eiser heeft daartegen bij brief van 6 augustus 2012, ontvangen bij de rechtbank op 7 augustus 2012, beroep ingesteld. Hij heeft dit beroep gemotiveerd op 6 september 2012.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. De griffier heeft deze stukken in afschrift verzonden aan de respectievelijke wederpartij.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2014. Eiser is daar in persoon verschenen. Namens verweerder is verschenen mr. E.H.A.R. Loermans.
2.Tussen partijen vaststaande feiten
2.1.
Eiser bewoont met zijn gezin een eigen woning in de gemeente Hilversum. Verweerder heeft hem de in geding zijnde aanslagen in de rioolheffing en in de afvalstoffenheffing opgelegd.
2.2.
Eiser heeft een aantal bladzijden uit het Gemeentelijk Rioleringsplan Hilversum 2009-2014 overgelegd. Dit plan vermeldt dat de gemeente Hilversum sinds 1997 een financieringsmethodiek volgt waarbij de gemeente overgaat naar "ideaalcomplex", een systeem waarbij door middel van het vormen van een voorziening de boekwaarde van de riolering in de toekomst kan worden afgeboekt en toekomstige investeringen uit de jaarlijkse exploitatie betaald kunnen worden.
2.3.
Tot de stukken behoren ook de volgende documenten:
- een bladzijde uit de gemeentelijke begroting met vermelding van gegevens uit de jaarrekening over 2010, de begroting voor 2011 en de begroting voor 2012; de posten baten en lasten voor riool en rioolgemalen laten bij een opbrengst aan rioolrechten van € 8.685.000 voor 2012, per saldo een tekort zien van € 412.000 (post 722 en 726); de begrotingsgegevens laten op de posten voor vuilophaal en –afvoer per saldo een overschot zien van € 697.000 (post 721 en 725);
- een "Bijlage 11 Kostenonderbouwing afvalstoffenheffing" met een bedrag "Totaal Bijdrage Gemeenten" vanuit de aangesloten gemeenten van € 23.043.359; dit stuk is onderdeel van de begroting voor 2012 van de Gewestelijke Afvalstoffendienst (GAD) en ook opgenomen bij de begrotingsstukken van de gemeente Hilversum;
- een raadsvoorstel van 31 oktober 2011 waarin staat verwoord dat de tarieven voor de rioolheffing voor het belastingjaar 2012 moeten leiden tot een opbrengst van € 8.705.000 om uit te komen op 100%-dekking voor de met het riool samenhangende lasten; op basis van die geraamde opbrengst is het tarief per rioolaansluiting berekend;
- een raadsvoorstel van 31 oktober 2011 waarin staat verwoord dat de tarieven voor de afvalstoffenheffing 2012 gelijk zullen zijn aan die in 2011 en dat € 374.468 zal worden onttrokken aan de Egalisatiereserve Afvalstoffen; rekening houdend met die onttrekking is in het voorstel het dekkingspercentage berekend op 100%; bij de berekening van de stand van de egalisatiereserve maakt het raadsvoorstel melding van een overschot op de bijdrage aan de GAD over 2010 van € 1.314.000, maar geen positief resultaat over enig later jaar; het raadsvoorstel vermeldt de volgende tarieven voor een meerpersoonshuishouden: 2009 € 226,56, 2010 € 239,76, 2011 € 290,52 en 2012 € 290,52;
- deze beide raadsvoorstellen bevatten een uitgewerkte berekening ter onderbouwing van het vast te stellen tarief, rekening houdend met de kosten van kwijtschelding, mutaties in de reserves en de toerekening van rente.
2.4.
Tot de stukken behoort ook een verslag van de raadsvergadering van 9 november 2011, de vergadering waarop de gemeenteraad van Hilversum de verordeningen en de tarieven voor het heffingsjaar 2012 heeft vastgesteld. Dit verslag bevat passages met de volgende strekking:
- vanuit de raad: de GAD heeft in de jaren 2007, 2008, 2009 en 2010 aanzienlijke exploitatievoordelen behaald die zich voor de gemeente Hilversum vertaalden in positieve resultaten van respectievelijk € 1.579.000, € 1.027.000, € 683.0000 en € 1.314.000; deze overschotten zijn deels teruggegeven aan de Hilversumse burger, deels niet; het patroon van deze positieve resultaten zou kunnen leiden tot een verlaging van 11,3% van het tarief;
- vanuit B&W: de GAD begroot jaarlijks een te hoog bedrag en dit resulteert in een jaarlijkse terugbetaling aan de gemeente Hilversum van € 1 mio tot € 1,5 mio; B&W zijn hierover in overleg met de GAD met het oog op een scherpere begroting.
2.5.
De gemeenteraad heeft de Verordening rioolheffing 2012 en de Verordening afvalstoffenheffing 2012 op 9 november 2011 vastgesteld en deze zijn op de juiste wijze bekendgemaakt.
3.Geschil
3.1.
In geschil is de vraag of de hoogte van de in de Verordening rioolheffing 2012 en de Verordening afvalstoffenheffing 2012 opgenomen tarieven in strijd zijn met de wettelijke bepalingen als verwoord in artikel 228a (geldend vanaf 1 januari 2008) van de Gemeentewet, respectievelijk artikel 15.33 van de Wet milieubeheer.
Het is niet in geschil dat eiser belastingplichtig is voor de genoemde heffingen en dat de aanslagen zijn opgelegd overeenkomstig de in de verordeningen opgenomen bepalingen.
3.2.
Eiser stelt dat het tarief voor de rioolheffing te hoog is vastgesteld, met name omdat in dat tarief een bedrag is opgenomen ter dekking van toekomstige investeringen (overgang naar ideaalcomplex). Eiser stelt verder dat het tarief voor de afvalstoffenheffing te hoog is vastgesteld, met name omdat de begroting van de GAD tot een voorzienbare winst leidde die naar de algemene middelen van de gemeente vloeit.
Hij concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en van de aanslagen. Daarnaast verzoekt hij een vergoeding voor immateriële schade gelet op de lange duur van de bezwaar- en de beroepsfase.
3.3.
Verweerder stelt dat de tarieven zijn opgesteld met inachtneming van de wettelijke bepalingen en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep. Voor de afvalstoffenheffing heeft hij gesteld dat de gemeente enkel rekening hoeft te houden met de door de GAD op haar begroting gebaseerde opgegeven kostenindicatie.
4.Beoordeling van het geschil
4.1.
Artikel 228a van de Gemeentewet bepaalt dat onder de naam rioolheffing een belasting kan worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan (onder meer) de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater. Het tweede lid bepaalt dat het moet gaan om heffing "ter zake" van de daartoe te maken kosten.
Artikel 15.33 van de Wet milieubeheer bepaalt dat de gemeenteraad ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen een heffing kan instellen (afvalstoffenheffing).
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat de geraamde opbrengst van de rioolheffing, respectievelijk de afvalstoffenheffing niet hoger mag zijn dan de geraamde kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de activiteiten die in artikel 228a van de Gemeentewet, respectievelijk artikel 15.33 van de Wet milieubeheer zijn genoemd (opbrengstlimiet).
4.3.
Bij de beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden en de stelplicht en bewijslast daaromtrent, verwijst de rechtbank naar de volgende overwegingen in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777:
- 3.3.4. In die gevallen waarin de belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.
- 3.3.5. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor in 3.3.4 bedoelde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De zinsnede in onderdeel 3.2.3 van het arrest BNB 2009/159 ‘teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen’, houdt derhalve niet in dat de heffingsambtenaar moet bewijzen dat die twijfel ongegrond is.
- 3.3.6. Voorts zij eraan herinnerd dat tot de ‘lasten ter zake’ niet alleen posten behoren die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar dat daartoe ook behoren aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. o.m. HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:2010:BL0990, BNB 2010/234).
- 3.3.7. Ten slotte zij erop gewezen dat in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242).
4.4.1.
Verweerder heeft in reactie op de stelling van eiser dat de opbrengstlimiet voor de rioolheffing is geschonden, verwezen naar bladzijden uit de begroting van de gemeente Hilversum (de posten 722 en 726) en naar de onderbouwing bij het raadsvoorstel, uitkomende op een dekkingspercentage van 100%. Daarbij heeft hij verwezen naar het Gemeentelijk Rioleringsplan 2009-2014.
4.4.2.
Eiser heeft de uitgangspunten van deze berekening betwist in die zin dat de geraamde opbrengst en de tariefstelling niet alleen betrekking heeft op de afschrijving van reeds aanwezige activa maar ook bedoeld is met het oog op het vormen van een voorziening ter afboeking van de op enig moment nog resterende boekwaarde. Ook heeft hij nog gesteld dat de kosten voor het ontstoppen en het verzorgen van aansluitingen geëlimineerd zouden moeten worden.
4.4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is het vormen van een op een gemeentelijk rioleringsplan gebaseerde voorziening en de gefaseerde overgang naar een systeem van ideaalcomplex echter geen beletsel de daarop gebaseerde en geraamde opbrengst aan te merken als opbrengst ter bestrijding van de in artikel 228a genoemde kosten (Kamerstukken II, Nota naar aanleiding van het verslag, 30 578, nr. 6, blz. 14 en 15).
De gemeenteraad heeft de opbrengst voor het ontstoppen en de aanleg van rioolaansluitingen ook gerekend tot de inkomsten ter bestrijding van de kosten als genoemd in artikel 228a. Anders dan eiser stelt, ziet de rechtbank geen reden de daarmee gemoeide kosten aan te merken als kosten die daarop geen betrekking hebben, laat staan dat eiser gemotiveerd twijfel heeft gewekt dat de daarmee gemoeide kosten hoger zijn geweest dan de daarvoor berekende opbrengst.
4.5.1.
Verweerder heeft in reactie op de stelling van eiser dat de opbrengstlimiet voor de afvalstoffenheffing is geschonden, verwezen naar de Kostenonderbouwing afvalstoffenheffing (afkomstig van de GAD), bladzijden uit de begroting van de gemeente Hilversum (de posten 721 en 725) en naar de onderbouwing bij het raadsvoorstel, uitkomende op een dekkingspercentage van 100%. Hij heeft daarbij gesteld dat het gemeentelijke aandeel van de begroting van de GAD, 1-op-1 wordt overgenomen van de begroting van de GAD.
4.5.2.
Eiser heeft de juistheid van de ramingen betwist en er daarbij op gewezen dat in een reeks van jaren de feitelijke opbrengst van de afvalstoffenheffing hoger was dan de kosten voor het beheer van huishoudelijke afvalstoffen en dat de gemeenteraad zich hiervan bij de tariefstelling voor het jaar 2012 bewust was.
4.5.3.
Op grond van de overschrijding gedurende een reeks van jaren, de inbreng van raadsfracties en de uitlatingen van de verantwoordelijke wethouder acht de rechtbank inderdaad gerede twijfel aanwezig dat voor het jaar 2012 de opbrengstlimiet niet zou worden geschonden. Daarbij merkt de rechtbank op dat de wethouder tijdens de raadsvergadering bevestigt dat de GAD al meerdere jaren te veel begroot, dat dit resulteert in een jaarlijkse teruggave aan de gemeente van € 1 tot € 1,5 mio en dat B&W een scherpere begroting willen. Kennelijk heeft de gemeenteraad hierin geen reden gezien reeds voor het jaar 2012 te toetsen of de opbrengstlimiet zou worden geschonden, dan wel op voorhand rekening te houden met de te verwachten teruggave aan de gemeente door de GAD.
Onder deze omstandigheden komt de rechtbank tot de conclusie dat er sprake was van redelijke twijfel dat de opbrengstlimiet zou worden geschonden en dat deze twijfel niet zozeer is weggenomen als wel is versterkt.
4.5.4.
Verweerder heeft gesteld dat bij de berekening van de afvalstoffenheffing de kostenonderbouwing van de GAD, een zelfstandig publiekrechtelijk orgaan, 1-op-1 is overgenomen en dat de gemeente verplicht is voor het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen de overeengekomen gemeentelijke bijdrage als kosten voor het beheer van huishoudelijke afvalstoffen te voldoen. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen reden te twijfelen aan de stelling van verweerder dat de door de GAD in rekening gebrachte bijdrage niet op andere activiteiten betrekking heeft dan op het beheer van huishoudelijke afvalstoffen, inclusief de kosten van preventie, controle en voorlichting.
Door echter geen rekening te houden met de in een reeks van jaren terugbetaalde overschotten en ook bij de tariefstelling voor het jaar 2012 geen rekening te houden met een voorzienbaar overschot over 2012 heeft de gemeente niettemin de opbrengstlimiet geschonden.
4.6.1.
Gelet op deze conclusie ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag welk gevolg aan het overschrijden van de opbrengstlimiet moet worden verbonden. Daarbij zijn van belang de volgende overwegingen uit het arrest van de Hoge Raad van 10 april 2009, nr. 43747, ECLI:NL:HR:2009:BC3691:
3.3.2.
In het onderhavige geval is strijd met het voorschrift van artikel 229b, lid 1, van de Wet ontstaan doordat in de raming van de lasten van de inzameling van bedrijfsvuil één of meer posten zijn opgenomen die niet, althans niet volledig dienen ter dekking van de kosten van deze inzameling. In zo'n geval geldt in beginsel dat de tariefstelling in de gemeentelijke verordening slechts partieel onverbindend is, namelijk voor zover - nadat uit de lastenraming de (gedeelten van) posten zijn geëlimineerd die daarin ten onrechte zijn opgenomen - de geraamde baten uitgaan boven de geraamde lasten. Van algehele onverbindendheid is echter sprake indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor het recht of de rechten op grond van artikel 229, lid 1, letters a en b, van de Wet en de desbetreffende verordening mochten worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten.
Met betrekking tot het begrip "in betekenende mate" is van belang de volgende passage uit overweging 4.3.2 van het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2012, nr. 10/03650, ECLI:NL:HR:2012:BU7248:
Van “in betekenende mate” in de hiervoor bedoelde zin is sprake indien de geraamde baten 10 percent of meer uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten.
4.6.2.
Het raadsvoorstel ter bepaling van het tarief van de afvalstoffenheffing bevat de volgende opstelling:
lasten
721.1 Kosten Gewestelijke afvalstoffendienst (GAD) 7.994.000
721.1 Overdekking ivm BTW-compensatiefonds 748.000
614.4 Kosten kwijtschelding 430.000
721.1 Administratiekosten Afdeling Belastingen 39.000
9.211.000
baten
725.1 Geraamde opbrengsten afvalstoffenheffing 8.836.532
980.4 Onttrekking aan de Egalisatiereserve 374.468
9.211.000
Uit deze opstelling blijkt dat de gemeente de geraamde opbrengst aan afvalstoffenheffing voor het jaar 2012 tot een bedrag van € 374.468 lager heeft vastgesteld dan overeenkomt met de geraamde lasten voor dat jaar. De raming van het verloop van de egalisatiereserve afvalstoffen behelsde blijkens de toelichting bij het raadsvoorstel en zonder rekening te houden met enig overschot over 2011, een stijging van € 392.000 per 1 januari 2011 tot € 875.000 per ultimo 2012.
Uit het vervolg van het raadsvoorstel blijkt dat de gemeente geen rekening heeft gehouden met enig positief resultaat van de GAD over 2011, ondanks de wetenschap dat de gemeente bij het voor 2010 vastgestelde tarief een overschot had behaald van € 1.314.000, het tarief voor 2011 en 2012 21% hoger was dan dat voor 2010 en B&W blijkens het verslag van de raadsvergadering wel degelijk een positief resultaat verwachtten. Gelet op de diverse verklaringen als verwoord in de raadsvergadering van 9 november 2011 (waaronder met name de uitlating van de verantwoordelijke wethouder tijdens die raadsvergadering) ziet de rechtbank aanleiding de te verwachten overschrijding te stellen op het gemiddelde van de door de wethouder genoemde bedragen, uitkomend op een bedrag van € 1.250.000. Door slechts (afgerond) € 374.000 in mindering te brengen op de door te berekenen lasten is er sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet met € 876.000, oftewel van bijna 10%.
Door met een dergelijke overschrijding geen rekening te houden, acht de rechtbank de Verordening afvalstoffenheffing 2012 partieel onverbindend en zal zij het bedrag van de aanslag verminderen tot 100/110 van € 290,52, oftewel € 264,10.
4.7.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard.
5.Proceskosten en schadevergoeding
5.1.
De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Ter zitting hebben partijen verklaard in te kunnen stemmen met een berekening van de verletkosten op 4 uur à € 50.
De te vergoeden kosten zijn dan op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht te bepalen op € 210,80, te weten € 200 voor verletkosten en € 10,80 voor de reiskosten per openbaar vervoer Hilversum/Amsterdam vv.
5.2.
Eiser heeft rond 29 februari 2012 bezwaar gemaakt tegen de aanslagen en hij heeft rond 6 augustus 2012 beroep ingesteld. Tussen het instellen van bezwaar en de uitspraak in dit geding is dan ook een periode van meer dan twee jaar verstreken. Omdat eiser in de bezwaarfase twee maanden heeft benut voor het motiveren van zijn bezwaar en in de beroepsfase een maand heeft benut voor het aanvullen van het beroepschrift is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van overschrijding van een redelijke termijn. De rechtbank ziet dan ook geen reden voor het toekennen van een vergoeding voor immateriële schade.
6.Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de aanslag in de afvalstoffenheffing tot een bedrag van € 264,10;
- handhaaft de aanslag rioolrechten;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 210,80 en
- gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 42 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P.A. Boersma, voorzitter, mr. A.E. Keulemans en mr. M.C.A. Onderwater, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Graanstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2014.
Afschrift verzonden aan partijen op:
De rechtbank heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.