Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/4438
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2014 in de zaak tussen
[naam]., te Leiden, eisers
(gemachtigde: mr. M.A.R. Schukink Kool),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Pot).
Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder gelast objecten behorende bij de demonstratie op het Beursplein te Amsterdam van het samenwerkingsverband Occupy Amsterdam (Occupy) uiterlijk op 22 maart 2012 te verwijderen.
Bij besluit van 25 juli 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2013. Namens eisers is verschenen [naam], bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Eveneens was aanwezig [betrokkene], juridisch medewerkster bij de gemachtigde van eisers. Verweerder heet zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1 Op 15 oktober 2011 is de Occupy , na voorafgaande kennisgeving als bedoeld in artikel 2.32 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), neergestreken op het Beursplein in Amsterdam. Occupy is een wereldwijde beweging die door middel van haar continue aanwezigheid in de openbare ruimte aandacht wil vragen voor het financiële systeem en de economische ongelijkheid. Eisers zijn representanten van Occupy.
1.2 Bij besluit van 6 december 2011 heeft verweerder op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties (Wom) een aantal voorwaarden verbonden aan het protest van Occupy met het oog op de bescherming van de gezondheid en ter bestrijding of voorkoming van (verdere) wanordelijkheden. Verweerder heeft onder andere als voorwaarden aan het protest verbonden dat er maximaal vier personen in een (brand)veilige omgeving mogen overnachten uitsluitend om goederen van de beweging te beveiligen, dat de aanwijzingen van de bij het besluit gevoegde bijlage van de brandweer onverwijld opgevolgd moeten worden en dat alcohol en drugs verboden zijn.
1.3 Op 8 december 2011 hebben de brandweer, de GGD en de politie geconstateerd dat op een aantal belangrijke punten op het gebied van brandveiligheid, hygiëne en de constructies van de tenten op het Beursplein niet is voldaan aan de door verweerder op 6 december 2011 gestelde voorwaarden. Verweerder heeft hierop bij brief van 8 december 2011 aangekondigd bestuursdwang te zullen gaan toepassen.
1.4 Bij het primaire besluit heeft verweerder Occupy in de gelegenheid gesteld uiterlijk op 22 maart 2012 om 10.00 uur de tenten inclusief de informatiekeet en soortgelijke objecten te verwijderen van het Beursplein. Verweerder beschouwt de op het Beursplein aanwezige objecten gelet op de nieuwe kennisgeving van 6 maart 2012 voor een reeks nieuwe demonstraties, het verloop van de tijd, de overtreding van de voorwaarden die door verweerder op 6 december 2011 zijn gesteld en de afname van aan het demonstratierecht gerelateerde activiteiten, niet langer als onlosmakelijk onderdeel van de demonstratie.
1.5 Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en hebben tevens een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 22 maart 2012 de last zoals opgenomen in het primaire besluit opgeschort voor zover het de informatiekeet betreft, met dien verstande dat deze schorsing niet geldt voor die perioden waarin andere manifestaties op het Beursplein plaatsvinden, en heeft de last voor het overige in stand gelaten, met dien verstande dat alle objecten voor 24 maart 2012 van het Beursplein verwijderd dienen te worden. Deze voorziening is geldig tot zes weken nadat op het bezwaar van eisers is beslist.
2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 23 juli 2012 het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat de door Occupy gekozen wijze van demonstratie, namelijk door middel van het permanent bezetten van een gedeelte van de openbare ruimte met een kampement, niet onder de reikwijdte van de Wom valt. Het zonder vergunning plaatsen van de objecten op het Beursplein en gebruiken van de weg als slaapplaats is in strijd met de APV. Voor zover de demonstratie wel onder de Wom valt, heeft verweerder overwogen dat hij een discretionaire bevoegdheid heeft tot het stellen van beperkingen aan de demonstratie. De beperking bestaat uit het verwijderen van de tenten inclusief de informatiekeet en soortgelijke objecten van het Beursplein. Deze beperking is terecht gesteld ter bescherming van de gezondheid en ter bestrijding van wanordelijkheden Gebleken is dat niet aan de op 6 december 2011 door verweerder gestelde voorwaarden werd voldaan. Het eigenlijke actievoeren is op de achtergrond geraakt door de diverse randverschijnselen. Ook de informatiekeet diende verwijderd te worden, aangezien deze eveneens alcoholisten en daklozen aantrok, hetgeen met overlast en onrust gepaard ging. Verweerder heeft verder overwogen dat de opgelegde beperkingen geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen beleden wordt. Het recht van Occupy om te demonstreren is niet illusoir geworden, gelet op de kennisgeving van 6 maart 2012 waaruit blijkt dat de demonstratie van Occupy ook in een andere vorm mogelijk is.
3.
Eisers hebben in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat de demonstratie op het Beursplein niet onder de Wom valt. Dat een manifestatie tijdelijk van aard dient te zijn is niet per definitie een kenmerk van een manifestatie. De door verweerder opgelegde last is een ongeoorloofde beperking van het recht op demonstratie. Het min of meer permanent aanwezig hebben van een kampement in de openbare ruimte houdt duidelijk verband met de inhoud van de betoging. Doordat eisers het kampement hebben moeten afbreken, is er van de betoging zoals Occupy die voor ogen stond, niets overgebleven. Het is niet aan verweerder om zich te mengen in de doelstelling van de betoging. De stelling van verweerder dat het doel van de betoging minder manifest is geworden is feitelijk onjuist. Er werden dagelijks vergaderingen belegd en er waren aanspreekpunten aanwezig die voorbijgangers met vragen te woord stonden. Dat Occupy geen concreet einddoel aan de betoging heeft verbonden valt in het kader van de Wom niet te volgen. Verder heeft verweerder niet voldoende onderbouwd in hoeverre de randverschijnselen drank- en drugsgebruik, rookoverlast, brandveiligheid en hygiënische omstandigheden voortkomen uit de manifestatie van Occupy. Deze randverschijnselen komen namelijk voornamelijk voort uit de handelswijze van derden, zoals daklozen en alcoholisten. Deze verschijnselen kunnen nooit een reden zijn voor het opleggen van de beperkingen. Een betoging levert altijd een zekere mate van overlast op. Om beperkingen in het kader van de Wom op te kunnen leggen moet er sprake zijn van disproportionele overlast. Occupy bezette slechts een deel van het Beursplein. De verkeersoverlast was niet dusdanig groot dat dit zou kunnen leiden tot de gestelde beperkingen.
4.1
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
4.2
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
Op grond van het tweede lid kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
4.3
Op grond van artikel 2 van Pro de Wom kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
4.4
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wom stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is.
4.5
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wom kan de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
5.1
De rechtbank dient zich allereerst uit te laten over de vraag of eisers nog belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van eisers niet-ontvankelijk verklaard moet worden, wegens het ontbreken van procesbelang. Eisers kunnen met dit beroep niet zonder meer bereiken dat de demonstratie in de oorspronkelijke vorm kan worden voortgezet op het Beursplein. Er is inmiddels veel tijd verstreken sinds de feitelijke beëindiging van de betoging en het is nog maar de vraag in hoeverre eisers concrete plannen hebben om de demonstratie in de oorspronkelijke vorm en omvang voort te zetten. Voor zover eisers deze plannen wel hebben kan er volgens verweerder niet meer gesproken worden van een voortzetting van de oorspronkelijke manifestatie.
5.3
Eisers hebben aangevoerd dat zij nog steeds voornemens zijn om, zodra dit door een rechterlijke uitspraak mogelijk is, de manifestatie voort te zetten. De demonstratie heeft geen locatie meer, maar de activiteiten zijn via internet doorgegaan. Bij een eventuele nieuwe kennisgeving voor een manifestatie zal verweerder dezelfde argumenten gebruiken om een manifestatie als deze te verbieden. Gelet hierop hebben eisers belang bij het onderhavige beroep.
5.4
De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de door eisers tijdens de zitting nogmaals geuite intentie de betoging voort te zetten op het Beursplein. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eisers te kennen hebben gegeven dat de enige reden waarom zij de betoging hebben beëindigd de door verweerder oplegde beperkingen waren en het niet meer haalbaar was de demonstratie voort te zetten nu er te weinig mensen waren om het terrein te bewaken. Eisers hebben via een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening getracht de ontruiming van het kampement te voorkomen, maar dit verzoek heeft niet het door hen gewenste resultaat gehad.
5.5
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eisers procesbelang hebben bij de onderhavige procedure. De rechtbank zal hierna de zaak inhoudelijk beoordelen.
6.1
Ten aanzien van de vraag of de betoging van Occupy door middel van onder andere het oprichten van een kampement op het Beursplein en het min of meer permanent aldaar aanwezig zijn van de sympathisanten onder de reikwijdte van de Wom valt, heeft verweerder desgevraagd ter zitting bevestigd dat de beperkingen aan de betoging van Occupy op grond van artikel 5 van Pro de Wom zijn gesteld. Dat, zoals in het bestreden besluit is overwogen, de betoging niet onder de Wom zou vallen, is onjuist volgens verweerder. Verweerder heeft toegelicht dat door het verstrijken van de tijd het kampement niet meer als onderdeel van de demonstratie gezien zou kunnen worden, zodat mogelijk op grond van de APV handhavend opgetreden zou kunnen worden. Daarvan was echter op het moment dat verweerder de beperkingen stelde nog geen sprake. Het bestreden besluit was er op gericht dat Occupy door kon demonstreren, maar zonder de daarbij behorende objecten.
6.2
De rechtbank ziet geen aanleiding om ten aanzien van het voorgaande tot een ander oordeel te komen. De betoging, waarbij onder meer door het gebruik van een tentenkamp en de permanente aanwezigheid van de sympathisanten aandacht wordt gevraagd voor bepaalde overtuigingen, valt in zijn geheel onder de reikwijdte van de Wom. Wel kan verweerder op grond van de Wom beperkingen stellen aan een dergelijke betoging.
7.1
De rechtbank stelt voorop dat het recht op betoging niet absoluut is, hetgeen volgt uit het tweede lid van artikel 9 van Pro de Grondwet. De wetgever kan immers regels stellen die dit recht beperken indien er andere belangen in het geding zijn. In het onderhavige geval zijn alle drie de in artikel 2 van Pro de Wom genoemde belangen, te weten de bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden – dezelfde belangen die in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet genoemd worden – door verweerder in het geding geacht.
7.2
Uit het dossier komt naar voren dat de omwonenden van het Beursplein diverse klachten bij verweerder hebben ingediend over de aanwezigheid van Occupy, bijvoorbeeld over een penetrante stankoverlast van de toiletten. Uit de notulen van de General Assembly van Occupy Amsterdam blijkt dat Occupy gesignaleerd heeft dat er problemen waren met alcoholgebruik en ongewenst gedrag op Occupy en dat er diverse voorstellen zijn gedaan om deze problematiek aan te pakken. De informatiekeet en tenten hadden een aantrekkende werking op daklozen en zwervers, hetgeen met overlast en onrust gepaard ging.
Verweerder is diverse malen met Occupy in gesprek gegaan en heeft daarbij aandacht gevraagd voor de aan de betoging verbonden overlast in de vorm van drank- en harddrugsgebruik, rookoverlast, brandveiligheid en hygiënische omstandigheden. Uit het besluit van 6 december 2011 blijkt dat verweerder een aantal maatregelen heeft genomen ter verbetering van de omstandigheden op en rond het Beursplein, waaronder het op orde krijgen van de hemelwaterafvoer, riool en het herinvoeren van de reiniging en vuilnisophaaldienst. In hetzelfde besluit heeft verweerder een aantal – door eisers niet betwiste – voorwaarden op grond van artikel 5 van Pro de Wom gesteld aan de betoging. Deze voorwaarden behelsden onder meer dat er maximaal vier personen in een (brand)veilige omgeving mochten overnachten en dat de aanwijzingen van de brandweer met betrekking tot de brandveiligheid, die in een bijlage waren vermeld, onverwijld opgevolgd moesten worden. De brandweer, politie en GGD hebben aangeboden eisers te adviseren over deze voorwaarden. Verweerder heeft daarbij duidelijk te kennen gegeven dat de houdbaarheid van de situatie op het Beursplein valt of staat met een voorspoedige en goede naleving van deze voorwaarden. Op 8 december 2011 is echter door de brandweer, GGD en politie geconstateerd dat er op een aantal belangrijke punten niet is voldaan aan de voorwaarden die verweerder in het besluit van 6 december 2011 heeft gesteld. Uit een email van de brandweer Amsterdam-Amstelland van 8 maart 2012 volgt dat bij meerdere controles tussen 19 december 2011 en 20 januari 2012 is gebleken dat de aanwijzingen van de brandweer die in de bijlage bij het besluit van 6 december 2011 zijn opgenomen, niet worden nageleefd. Het gaat hierbij onder andere om onveilige situaties in de tenten. Er is sprake van een terugkerend patroon.
7.3
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de in artikel 2 van Pro de Wom genoemde belangen in het geding waren, zodat verweerder bevoegd was om beperkingen aan de betoging te stellen. Het al dan niet opleggen van beperkingen aan een betoging op grond van artikel 5 van Pro de Wom betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder, zodat hier slechts sprake kan zijn van een terughoudende toets door de rechtbank.
7.4
De rechtbank overweegt dat verweerder zich heeft ingespannen om de betoging in de door Occupy gewenste vorm zo lang mogelijk toe te laten. Verweerder heeft een belangenafweging gemaakt tussen het grondwettelijke recht op betoging van eisers en de overlast die hun aanwezigheid op het Beursplein voor de overige stadsbewoners veroorzaakte. De omwonenden en andere gebruikers van het Beursplein hebben gelet op het grondwettelijke recht van eisers op betoging wel enige overlast te dulden van een betoging in de door Occupy gekozen opzet, maar het recht van eisers gaat niet zo ver dat eisers tot in lengte van dagen een openbaar plein mogen bezetten met de daarbij komende overlast. De door de brandweer, politie en GGD gesignaleerde situaties leverden gevaar op voor de gezondheid, nu er geen sprake was van degelijke sanitaire voorzieningen en de brandveiligheidsvoorschriften niet nageleefd werden. Verder heeft verweerder er belang aan gehecht dat de betoging plaats vond op een druk plein in het centrum van Amsterdam en dat dit plein voor meerdere activiteiten, evenementen en demonstraties beschikbaar dient te zijn. Verweerder heeft signalen gekregen dat het eigenlijke actievoeren op de achtergrond is geraakt door de randverschijnselen. Op enig moment was slechts een handvol demonstranten continu aanwezig op het Beursplein en de diverse objecten bleven alcoholisten en daklozen aantrekken, hetgeen met overlast en onrust gepaard ging. Het verschil tussen een manifestatie en het plaatsen van tenten in de openbare ruimte, zonder dat daarbij duidelijk sprake is van een betoging of demonstratie, zodat het feitelijk neerkomt op kamperen op de openbare weg – hetgeen in strijd is met de APV – is steeds minder duidelijk geworden door het verloop van de tijd. De rechtbank wijst er in dit kader op dat het kenmerk van een manifestatie niet alleen de gemeenschappelijkheid, maar ook de openbaarheid en meningsuiting is.
7.5
De rechtbank is niet gebleken dat de door verweerder opgelegde beperkingen de betoging van eisers feitelijk onmogelijk hebben gemaakt, zodat er in wezen sprake zou zijn van een beëindiging van de betoging als bedoeld in artikel 7 van Pro de Wom. Verweerder heeft gelet op de gesignaleerde aanhoudende problemen de in het bestreden besluit vervatte beperking opgelegd ten einde een concrete en zichtbare verbetering op het Beursplein te bewerkstelligen. Eisers konden de betoging desgewenst – eventueel op een andere locatie in Amsterdam, zoals bijvoorbeeld de Zuidas – voortzetten. Verweerder heeft in dit kader betekenis toe kunnen kennen aan de omstandigheid dat een nieuwe demonstratie door leden van Occupy op 6 maart 2012 is aangekondigd. Hierbij wilden de leden van Occupy gedurende een aantal uren op zondagen gebruik maken van sprekers, protestliederen, het serveren van koffie en thee, een tent, een podium en spandoeken. Het permanent aanwezig hebben van een kampement op het Beursplein is niet noodzakelijk voor het kunnen uitdragen van het gedachtengoed van Occupy. Ter zitting hebben eisers verklaard dat zij op dit moment hun activiteiten via sociale media op internet en in kroegen voortzetten. Dat zoals door eisers ter zitting is aangevoerd, de kennisgeving van 6 maart 2012 door een ander deel van de Occupy beweging is gedaan en dat eisers daar niet bij betrokken waren, doet aan het voorgaande niet af. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat Occupy een beweging is die bestaat uit wisselende individuen zonder één centraal aanspreekpunt en dat er meerdere manieren zijn waarop Occupy kan betogen.
7.6
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid de in het primaire besluit opgenomen beperking aan de betoging heeft kunnen stellen. Hetgeen eisers hieromtrent hebben aangevoerd, slaagt niet.
8.
Het beroep is ongegrond.
9.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M. Wiersma, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 januari 201.
de griffier
de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB