Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/5113
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 april 2014 in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiser
gemachtigde mr. S.G.C. Bocxe,
en
Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder
gemachtigde mr. S. van der Ark.
Procesverloop
Bij besluit van 2 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en eiser verplicht deel te nemen aan een alcoholslotprogramma.
Bij besluit van 5 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Niet is in geschil dat eiser in de hoedanigheid van beginnend bestuurder op
13 april 2013 is aangehouden met een ademalcoholgehalte van 620‰ µg/l (=1,426‰). Naar aanleiding hiervan heeft de Politie Amsterdam-Amstelland op 22 april 2013 aan verweerder de schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) gedaan, waarna verweerder het primaire besluit heeft genomen. Bij dat besluit is eiser meegedeeld dat hij, door mee te werken aan het alcoholslotprogramma, in het bezit kan komen van een rijbewijs voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’.
Wettelijk kader
2.1.
Op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
2.2
Op grond van artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een alcoholslotprogramma.
2.3
Op grond van artikel 132b, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op aan een alcoholslotprogramma deel te nemen.
2.4
Op grond van het tweede lid, eerste volzin, verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM (brommerrijbewijs).
2.5
Op grond van het derde lid, aanhef en onder a, doet het CBR mededeling aan betrokkene dat hij, nadat hij heeft voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, b, en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor de categorie AM.
2.6
Op grond van artikel 132c, eerste lid, dient degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd:
a. overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen;
b. de aangegeven kosten op de aangegeven wijze te hebben betaald aan het CBR;
c. het bij het besluit, bedoeld in artikel 132b, eerste lid, meegezonden, door het CBR vastgestelde, aanmeldformulier te hebben teruggezonden aan het CBR, en
d. overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde wijze de feitelijke beschikking te hebben gekregen over een nieuw rijbewijs, waarop voor de toepasselijke rijbewijscategorie, met uitzondering van de categorie AM, de bij ministeriële regeling vastgestelde codering voor het rijden met een alcoholslot is vermeld.
Op grond van het vierde lid is, onverminderd artikel 132d, tweede of vierde lid, de duur van het alcoholslotprogramma twee jaar. Deze termijn neemt een aanvang op de dag waarop degene aan wie de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd heeft voldaan aan het eerste lid, onderdeel d.
Op grond van het zesde lid komen de kosten verbonden aan het opleggen van het alcoholslotprogramma ten laste van iedereen aan wie overeenkomstig artikel 132b, eerste lid, de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd. De hoogte van deze kosten wordt bij ministeriële regeling vastgelegd.
Op grond van het zevende lid komen de kosten verbonden aan:
a. het uitvoeren van het alcoholslotprogramma, het beheer en het in stand houden van het alcoholslotregister en het verstrekken van gegevens uit dat register overeenkomstig artikel 129d, eerste lid, en
b. het huren, dan wel kopen, het inbouwen, uitlezen, testen, kalibreren, onderhouden en verwijderen van het alcoholslot ten laste van betrokkene.
De hoogte van de in onderdeel a genoemde kosten, die door het CBR worden geïnd, wordt bij ministeriële regeling vastgesteld.
2.7
Op grond van artikel 17, aanhef en onder b, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (de Regeling) besluit het CBR dat betrokkene, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, zich aan een alcoholslotprogramma dient te onderwerpen, indien bij hem een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger dan 435µg/l, onderscheidenlijk 1,0‰, maar lager dan 785 µg/l, onderscheidenlijk 1,8‰.
2.8
Op grond van artikel 21, eerste lid, van de Regeling worden de ten laste van betrokkene komende kosten verbonden aan het opleggen van het alcoholslotprogramma, voor zover niet betrekking hebbend op de kosten van het huren of kopen, de inbouw, het uitlezen, het testen, het kalibreren, het onderhoud en de uitbouw van het type goedgekeurde alcoholslot, onderscheiden in:
a. kosten met betrekking tot het opleggen van het alcoholslotprogramma, die € 306,00 bedragen;
b. kosten met betrekking tot de uitvoering van het alcoholslotprogramma voor de in artikel 132c, vierde lid, van de Wvw 1994 bedoelde periode, die € 760,00 bedragen;
c. kosten met betrekking tot de uitvoering van het alcoholslotprogramma voor de in artikel 132d, tweede of vierde lid, van de Wvw 1994 bedoelde verlenging, die per verlenging
€ 170,00 bedragen;
d. kosten verbonden aan het in stand houden van het alcoholslotregister, die bij of krachtens de Wvw 1994 zijn vastgesteld.
Standpunt van partijen
3.1
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs in combinatie met het aan hem opgelegde alcoholslotprogramma dient te worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de
Fundamentele Vrijheden (EVRM), zodat een volledige belangenafweging en evenredigheidstoets dient plaats te vinden. Immers eiser is door het feit dat hij geen auto meer heeft en dus niet kan deelnemen aan het alcoholslotprogramma gedwongen om vijf jaar zonder rijbewijs te zijn, terwijl hij gedurende zijn werkloosheid juist bezig was om zich bij te scholen voor een loopbaan in het vervoer, zo heeft hij ter zitting medegedeeld. Eiser heeft onder andere verwezen naar de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 13 december 2005 (Nilsson/Zweden, AB 2006, 285), waaruit kan worden opgemaakt dat, gelet op de aard en de duur van de intrekking van het rijbewijs, sprake is van een punitieve sanctie. Verweerder heeft onvoldoende gewicht toegekend aan de belangen van eiser en ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat niet is gebleken dat eiser eerder met de politie in aanraking is geweest.
Fundamentele Vrijheden (EVRM), zodat een volledige belangenafweging en evenredigheidstoets dient plaats te vinden. Immers eiser is door het feit dat hij geen auto meer heeft en dus niet kan deelnemen aan het alcoholslotprogramma gedwongen om vijf jaar zonder rijbewijs te zijn, terwijl hij gedurende zijn werkloosheid juist bezig was om zich bij te scholen voor een loopbaan in het vervoer, zo heeft hij ter zitting medegedeeld. Eiser heeft onder andere verwezen naar de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 13 december 2005 (Nilsson/Zweden, AB 2006, 285), waaruit kan worden opgemaakt dat, gelet op de aard en de duur van de intrekking van het rijbewijs, sprake is van een punitieve sanctie. Verweerder heeft onvoldoende gewicht toegekend aan de belangen van eiser en ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat niet is gebleken dat eiser eerder met de politie in aanraking is geweest.
3.2
Daarbij is het opleggen van het alcoholslotprogramma aan eiser in de onderhavige situatie onevenredig belastend en om die reden in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiser beschikt niet meer over een voertuig en hij zal er een moeten kopen om deel te kunnen nemen aan het alcoholslotprogramma. Deelname aan alcoholslotprogramma brengt voor eiser hogere kosten met zich mee dan voor andere deelnemers. Indien hij de kosten voor het alcoholslotprogramma niet kan voldoen, zal hij vijf jaar lang niet kunnen beschikken over zijn rijbewijs. Verweerder kan hem bijvoorbeeld een educatieve maatregel opleggen. Daarom heeft verweerder in strijd gehandeld met artikel 3:4 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb).
3.3
Eiser stelt voorts dat het besluit in strijd met artikel 3:2 Awb Pro tot stand is gekomen, nu het zorgvuldigheidsbeginsel van een bestuursorgaan eist dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid en genomen. Tot stelt eiser dat sprake is van ‘détournement de pouvoir’, nu slechts één firma in Nederland het alcoholslotprogramma aanbiedt waardoor de kosten van het alcoholslotprogramma onredelijk hoog zijn.
4.
Verweerder heeft aangevoerd gehouden te zijn een alcoholslotprogramma op te leggen. Voor een proportionaliteitstoets en voor een belangenafweging heeft hij, gezien de dwingende tekst van artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b van de Regeling geen ruimte.
Met de omstandigheid dat de aanhouding van eiser de eerste aanhouding was, hoefde verweerder dan ook geen rekening te houden. De op te leggen maatregel dient te worden aangemerkt als bestuursrechtelijke maatregel en mist het karakter van een straf of sanctie. De stelling van eiser, dat het alcoholslot zorgt voor een onaanvaardbare inbreuk op eisers privé leven, doet volgens verweerder niet af aan de juistheid van het bestreden besluit. Eiser heeft weliswaar geen eigen auto (meer), maar gelet op de doelstelling van het alcoholslotprogramma (namelijk als deelnemer te leren een scheiding aan te brengen tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig), is het niet noodzakelijk dat eiser beschikt over een eigen motorrijtuig. Volgens verweerder kan de stelling van eiser dat op dit moment sprake is van een monopolie positie, als het gaat om de aanschaf en het laten inbouwen van het alcoholslot, verweerder niet worden tegengeworpen nu het aan de markt is om tot marktwerking te komen.
Oordeel van de rechtbank
5.1
De rechtbank stelt voorop dat, indien het alcoholslotprogramma als een op een "criminal charge" gebaseerde maatregel is aan te merken, onder meer de uit artikel 6 van Pro het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, als de onschuldpresumptie, het ne bis in idem-beginsel, het legaliteitsbeginsel en de eisen van behandeling binnen een redelijke termijn, in rechte kunnen worden ingeroepen. Verder brengt dat met zich dat de bestuursrechter de evenredigheid van de maatregel indringend dient te toetsen, indien daartegen in rechte is opgekomen en de juistheid van de maatregel, gelet op de zwaarte ervan, wordt betwist.
5.2
Naar de maatstaven van het EHRM moeten bij de beoordeling of sprake is van een maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’, in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, het doel, de aard en de zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd en de vraag of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat eiser uitsluitend beschikt over de rijbewijscategorie B. Volgens recente jurisprudentie van de Afdeling kan het opgelegde alcoholslotprogramma in dat geval niet als punitieve sanctie worden beschouwd. De rechtbank verwijst onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1643), waarin is overwogen dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat het opleggen van de verplichting tot het deelnemen aan een alcoholslotprogramma aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van de categorie B een maatregel gebaseerd op een ‘criminal charge’, in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM inhoudt. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) volgt dat het alcoholslotprogramma niet ten doel heeft het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen, maar ermee is beoogd in het belang van de verkeersveiligheid motorrijtuigbestuurders die met hoge alcoholgehalten worden aangehouden bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. De betrokkenen kunnen gedurende de deelname aan het alcoholslotprogramma het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B behouden. Nu geen sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM, bestaat, gelet op de dwingendrechtelijke bepalingen van de Wvw 1994 en de Regeling, geen ruimte voor afweging van eisers persoonlijke belangen, zoals het feit dat eiser een ‘first offender’ is en het feit dat het voor eiser - die werkloos - is moeilijk wordt om een baan te vinden in de transportsector, terwijl hij juist bezig was met een opleiding in die richting, zoals hij ter zitting heeft verklaard.
5.4
De omstandigheid dat eiser, zoals hij heeft gesteld, niet over een eigen voertuig beschikt alsmede de omstandigheid dat eiser niet in staat is de kosten van het alcoholslotprogramma te voldoen, kunnen evenmin tot een ander oordeel leiden. Voor eiser geldt dat hij met de deelname aan het alcoholslotprogramma kan wachten totdat hij wel een auto bezit of het alcoholslotprogramma in de auto van een derde, te denken valt aan een partner, vriend of werkgever, kan laten installeren. Hetgeen eiser heeft opgemerkt over zijn privacy treft geen doel. De inbreuk op het privéleven die het opleggen van deelname aan het alcoholslotprogramma vormt, acht de rechtbank afgezet tegen het doel dat met de maatregel wordt beoogd – het verlagen van het aantal alcohol-gerelateerde verkeersslachtoffers – noodzakelijk en proportioneel.
5.5
De stelling van eiser dat op het moment dat de kosten van het alcoholslotprogramma te hoog zijn, het doel van het alcoholslotprogramma vervalt en er derhalve geen sprake is van evenredigheid, volgt de rechtbank niet. In navolging van de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 overweegt de rechtbank dat de wet- en regelgever de keuze hebben gemaakt de kosten die aan het alcoholslotprogramma zijn verbonden voor rekening van de betrokkene te brengen en geen rekening te houden met de draagkracht van diegene. Gesteld noch gebleken is bovendien dat deze kosten de werkelijke kosten met betrekking tot het opleggen en de uitvoering van het alcoholslotprogramma te boven gaan. Geen grond bestaat derhalve voor het oordeel dat de verplichting tot het betalen van de kosten van het alcoholslotprogramma gericht is op een verdergaande benadeling dan noodzakelijk is om het opleggen en de uitvoering ervan mogelijk te maken.
5.6
Eiser heeft tot slot aangevoerd dat dat sprake is van ‘détournement de pouvoir’, omdat voor het inbouwen en uitvoeren van het alcoholslotprogramma slechts één erkende leverancier/installateur beschikbaar is. Op dit moment voldoet, naar de rechtbank begrijpt, alleen Dräger Nederland B.V. aan alle eisen die de Nederlandse overheid voor het alcoholslot verplicht stelt. De rechtbank volgt verweerder, waar deze heeft gesteld dat dit niet impliceert dat er in de toekomst geen andere bedrijven kunnen zijn die hieraan eveneens voldoen. In de wetgeving wordt het aan de markt zelf overgelaten om tot concurrentie te komen. Dat deze nog niet plaatsvindt, omdat er nog geen andere bedrijven zijn die aan alle vastgestelde eisen voldoen, kan verweerder niet worden tegengeworpen.
6.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het bestreden besluit houdt in rechte stand. Voor een proceskostenveroordeling dan wel vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van den Bergh, rechter, in aanwezigheid van mr. C.A.R. Bleijendaal, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 april 2014.
de griffier
de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D:
SB