ECLI:NL:RBAMS:2014:4925

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 14/4482

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 augustus 2014 in de zaak tussen

[naam 1] en [naam 2], te[plaats 2], eisers

(gemachtigde: mr. M.L.M. Frantzen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen, verweerder

(gemachtigde: mr. J. van der Kroft).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

[vergunninghoudster], te [plaats 1], vergunninghoudster.

Procesverloop

Bij besluit van 24 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend voor het plaatsen van een erfafscheiding.

Bij besluit van 27 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 mei 2014. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Namens vergunninghoudster is [naam 3] verschenen.

Na de sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank aan deze zaak bovenstaand zaaknummer toegekend, omdat het zaaknummer AMS 14/187, waaronder deze zaak aanvankelijk was geadministreerd, betrekking heeft op een (eveneens door eisers ingesteld) beroep tegen een andere beslissing op bezwaar.

Overwegingen

Eisers wonen aan de [perceel 1]. Vergunninghoudster is eigenaar van het perceel [perceel 2] (met kadastrale aanduiding [kadaster nummer x]). Het perceel van eisers en het perceel van vergunninghoudster grenzen aan elkaar.

Vergunninghoudster heeft enkele jaren geleden rondom twee zijden van haar perceel, waaronder de zijde die grenst aan het perceel van eisers, een hekwerk laten plaatsen. Eisers hebben bij verweerder een verzoek tot handhaving ingediend, omdat het hekwerk zonder vergunning is geplaatst. Op 18 maart 2013 heeft vergunninghoudster ter legalisering van de situatie een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een erfafscheiding op haar perceel.

Bij het primaire besluit is aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van de erfafscheiding.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd onder verwijzing naar een advies van de commissie voor de bezwaarschriften.

Het document waarin het bestreden besluit is neergelegd, bevat tevens een andere beslissing op bezwaar, te weten de beslissing waarover eveneens bij deze rechtbank een beroepsprocedure (met zaaknummer AMS 14/187) aanhangig is. Hoewel in één document neergelegd, betreft het hier twee afzonderlijke bestreden besluiten met elk een andere derde-belanghebbende. In de onderhavige zaak ligt uitsluitend het bestreden besluit voor dat betrekking heeft op de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning.

In beroep hebben eisers, samengevat, de vergunningverlening van de erfafscheiding bestreden.

Verweerder en vergunninghoudster hebben zich, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning op goede gronden is verleend.

Eisers hebben allereerst aangevoerd dat verweerder voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit een verslag had moeten maken van hetgeen tijdens de hoorzitting in bezwaar aan de orde is gekomen. Dit mag niet achteraf gebeuren. Dat een bandopname beschikbaar is, is niet voldoende. Degene die het bestreden besluit heeft genomen, heeft geen kennis genomen van hetgeen tijdens de hoorzitting is besproken. Daarmee heeft volgens eisers geen volwaardige, bestuurlijke heroverweging plaatsgevonden. Eisers betogen dat deze gang van zaken in strijd is met het bepaalde in artikel 7:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en zij achten zich in hun belangen geschaad.

Namens verweerder is ter zitting toegelicht dat van de hoorzitting een geluidsopname is gemaakt en dat deze, eerst nadat beroep bij de rechtbank was ingesteld, is uitgewerkt in een schriftelijk verslag. Erkend is dat [naam 4], degene die namens verweerder het bestreden besluit heeft ondertekend, geen kennis heeft genomen van de geluidsopname van de hoorzitting.

10.

Artikel 7:7 van de Awb bepaalt dat van het horen een verslag wordt gemaakt. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 12 juni 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AH6502) volgt dat die bepaling geen verplichting schept om het verslag voor het nemen van de beslissing op bezwaar aan de bij de bezwaarprocedure betrokken partijen toe te sturen, al getuigt dit wel van zorgvuldigheid. In elk geval ligt het voor de hand dat het verslag uiterlijk gelijktijdig met het bestreden besluit aan belanghebbenden wordt toegezonden. In dit geval heeft verweerder het verslag eerst na het instellen van het onderhavige beroep op schrift gesteld en aan partijen toegezonden, hetgeen niet strookt met een zorgvuldige voorbereiding.

11.

Vervolgens is de vraag of eisers door dit formele gebrek in hun belangen zijn geschaad. Vastgesteld wordt dat de hoorzitting is gehouden ten overstaan van de leden van de commissie voor de bezwaarschriften. Die commissie heeft derhalve kennis genomen van hetgeen tijdens de hoorzitting is besproken. De omstandigheid dat de ondertekenaar van het bestreden besluit zelf ten tijde van het nemen van dat besluit geen kennis had genomen van de geluidsopname van de hoorzitting betekent in dit geval niet dat geen volwaardige, bestuurlijke heroverweging heeft plaatsgevonden. Niets staat eraan in de weg dat verweerder zich met het oog op het nemen van de beslissing op bezwaar laat adviseren door een commissie. In dit geval heeft verweerder kennis genomen van het beredeneerde en gemotiveerde advies van de commissie bezwaarschriften, waarin mede is ingegaan op hetgeen tijdens de hoorzitting door eisers naar voren is gebracht, en heeft verweerder vervolgens besloten overeenkomstig dat advies te beslissen. Deze werkwijze doet geen afbreuk aan het vereiste van een bestuurlijke heroverweging. Ook overigens hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat zij door het niet op een eerder moment in schriftelijke vorm vastleggen van het verslag zijn benadeeld. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om het formele gebrek ten aanzien van het maken van het verslag van de hoorzitting met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Dit betekent dat deze beroepsgrond faalt.

12.

Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat loco-secretaris [naam 4] niet bevoegd was om het bestreden besluit namens verweerder te ondertekenen, zodat dat besluit onbevoegd is genomen.

13.

Namens verweerder is in reactie hierop toegelicht dat sprake is van een kennelijke verschrijving in het bestreden besluit. Anders dan in dat besluit is vermeld, heeft [naam 4] niet getekend in zijn hoedanigheid van loco-secretaris, maar in zijn hoedanigheid van lid van de directie van de gemeente Amstelveen. Verweerder heeft de bevoegdheid tot het – met inachtneming van het advies van de ambtelijke commissie op de bezwaarschriften – nemen van beslissingen op bezwaar gemandateerd aan de directie van de gemeente Amstelveen. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder een mandatenoverzicht in het geding gebracht.

14.

De rechtbank overweegt als volgt. Teneinde te kunnen vaststellen of het bestreden besluit bevoegd is genomen, zal moeten komen vast te staan dat [naam 4] bevoegd was het bestreden besluit namens verweerder te ondertekenen. Eisers hebben betwist dat [naam 4] lid is van de directie. Verweerder heeft ter zitting in dit verband enkel verwezen naar de website van de gemeente Amstelveen zonder zijn standpunt met stukken te onderbouwen. Gelet op de betwisting door eisers en bij gebrek aan onderbouwing van de zijde van verweerder kan thans niet worden vastgesteld of [naam 4] lid is van de directie van de gemeente Amstelveen en kan voorts evenmin worden vastgesteld of hij ook zelfstandig bevoegd is om namens de directie op te treden. Ambtshalve raadpleging door de rechtbank van de website van de gemeente Amstelveen en de (beperkte) daarop gepubliceerde officiële documenten heeft hierover geen uitsluitsel gegeven.

15.

De rechtbank gaat er - gelet op de mededelingen van de gemachtigde ter zitting - vooralsnog vanuit dat verweerder aan de hand van ter zake dienende documenten alsnog zal kunnen aantonen dat [naam 4] ten tijde van het bestreden besluit lid was van de directie en zelfstandig bevoegd was om namens die directie te handelen dan wel – indien verweerder dat niet kan aantonen – dat verweerder dit gebrek zal willen herstellen. Gelet hierop, alsmede met het oog op het zo veel mogelijk finaal beslechten van het geschil, zal de rechtbank hierna overgaan tot een bespreking van de overige geschilpunten.

16.

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Landelijk Gebied”. De gronden waarop het bouwplan is gesitueerd, liggen buiten de bebouwde kom. Een deel van het perceel van vergunninghoudster heeft de bestemming ‘wonen’ en een ander deel heeft de bestemming ‘tuin’. Niet in geschil is dat het bouwplan, voor zover dat betrekking heeft op het deel van het perceel waarop de bestemming ‘tuin’ rust, in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de erfafscheiding de toegestane hoogte van één meter overschrijdt.

17.

Verweerder heeft onderzocht of sprake is van een zogeheten kruimelgeval, dat wil zeggen of met toepassing van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2◦, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, eerste lid, sub b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht de vergunning niettemin kan worden verleend. Daarbij heeft verweerder getoetst aan de Beleidsregels planologische afwijkingen 2011 (de planologische beleidsregels).

18.

In de planologische beleidsregels is, voor zover hier van belang, bepaald dat erf- en perceelafscheidingen bij woningen in een voorerfgebied onder de volgende voorwaarden zijn toegestaan:

- de erfafscheiding in het voorerfgebied mag slechts bestaan uit een transparant rasterwerk, dat 90% open van structuur is, bedoeld om klimop tegenaan te laten groeien;

- de hoogte van de afscheiding in een voorerfgebied mag vanaf het aansluitende terrein niet meer dan 2 meter bedragen.

19.

Daarnaast heeft verweerder op grond van het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo onderzocht of het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. In de Welstandsnota Amstelveen 2004 (de welstandsnota) is met betrekking tot lintbebouwing langs de Amstel, tot welke categorie het perceel van vergunninghoudster behoort, voor zover hier van belang, bepaald dat erfafscheidingen vóór de voorgevelrooilijn uitsluitend worden uitgevoerd in de vorm van beplanting.

20.

Op verzoek van verweerder heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) advies uitgebracht (het welstandsadvies). Daarin is negatief geadviseerd ten aanzien van het bouwplan. In het advies staat:
“Het bezwaar van de commissie richt [zich] tegen het deel van het hek dat zich bevindt voor de rooilijn van de woning. De gebiedsspecifieke criteria uit de welstandsnota bieden op deze plaats slechts ruimte aan erf afscheidingen in de vorm van beplanting.”

21.

Verweerder heeft de vergunning voor de erfafscheiding verleend. In de vergunningvoorschriften is overwogen dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand met als motivering dat het negatieve welstandsadvies van de CRK onjuist is. Het hek is 90% transparant en is geschikt om klimop tegenaan te laten groeien (of eventueel om coniferen of iets dergelijks voor te plaatsen), zodat het bouwplan voldoet aan het beleid, zo staat in het primaire besluit.

22.

Met betrekking tot de welstandsbeoordeling hebben eisers in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder in strijd met zijn eigen in de welstandsnota neergelegde beleidsregel heeft gehandeld door de vergunning te verlenen. Op grond van het voorschrift in de welstandsnota is slechts een erfafscheiding toegestaan in de vorm van beplanting. Hieraan voldoet het bouwplan niet.

23.

In het bestreden besluit is hierover overwogen dat, indien het geldende bestemmingsplan bouwmogelijkheden opent, deze door welstandseisen niet onmogelijk kunnen worden gemaakt.

24.

Ter beoordeling ligt voor de vraag hoe de voorschriften in de welstandsnota zich verhouden tot de voorschriften in de planologische beleidsregels. Ingevolge de welstandsnota worden erfafscheidingen vóór de voorgevelrooilijn uitsluitend uitgevoerd in de vorm van beplanting, terwijl de planologische beleidsregels erfafscheidingen in het voorerfgebied toestaan die bestaan uit een transparant rasterwerk, dat 90% open van structuur is, bedoeld om klimop tegenaan te laten groeien. Beide voorschriften zijn aan te merken als beleidsregels in de zin van artikel 4:81 van de Awb.

25.

Hoewel de overweging in het bestreden besluit, dat door het bestemmingsplan toegestane bouwmogelijkheden niet onmogelijk kunnen worden gemaakt door welstandseisen, in zijn algemeenheid juist is, doet zich in dit geval een iets andere situatie voor. Het bestemmingsplan biedt nu juist niet de bouwmogelijkheid die wordt voorgestaan met het bouwplan. Het zijn daarentegen de planologische beleidsregels die bepalen dat, in afwijking van het bestemmingsplan, toch een vergunning kan worden verleend.

26.

Vastgesteld kan worden dat de planologische beleidsregels weinig keuze laten over de invulling waarop een erfafscheiding in het voorerfgebied kan worden verwezenlijkt. Integendeel, in de planologische beleidsregels is op dit punt uitdrukkelijk en gedetailleerd omschreven op welke wijze de erfafscheiding vorm moet worden gegeven. Die omschrijving biedt weliswaar een iets ruimere mogelijkheid dan het hierop betrekking hebbende voorschrift in de welstandsnota, maar de omschrijving in de planologische beleidsregels heeft naar het oordeel van de rechtbank eenzelfde strekking als het uitgangspunt dat ten grondslag ligt aan het in de welstandsnota opgenomen criterium, te weten het uitsluitend toestaan van groene of beplantbare erfafscheidingen. De iets ruimere mogelijkheid die de planologische beleidsregels bieden, levert daarmee niet een zodanig verschil op dat daarmee op onaanvaardbare wijze afbreuk zou worden gedaan aan de uitgangspunten die zijn neergelegd in de welstandsnota. Bovendien moet worden vastgesteld dat de planologische beleidsregels op een later moment zijn vastgesteld dan de welstandsnota, zodat verondersteld mag worden dat verweerder bij die latere vaststelling heeft onderkend dat daarmee een (geringe) uitbreiding van het welstandsvoorschrift werd bewerkstelligd. Ten slotte staat de welstandsnota het toe dat onder omstandigheden wordt afgeweken van de daarin geformuleerde criteria, mits op overtuigende wijze wordt aangetoond dat is voldaan aan de redelijke eisen van welstand. Het voorgaande leidt er naar het oordeel van de rechtbank toe dat de omstandigheid, dat het bouwplan strikt genomen niet voldoet aan de letterlijke bewoordingen van het relevante voorschrift uit de welstandsnota, niet betekent dat dat bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het door eisers in dit verband gedane beroep op artikel 4:84 van de Awb kan niet slagen, omdat de welstandsnota de mogelijkheid biedt dat van de daarin opgenomen beleidsregels wordt afgeweken. Verweerder heeft dus niet in strijd met zijn eigen beleidsregel gehandeld.

27.

Met betrekking tot de welstandsbeoordeling hebben eisers in de tweede plaats - evenals in bezwaar - aangevoerd dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom, ondanks het negatieve welstandsadvies, de vergunning toch is verleend.

28.

In het bestreden besluit is in dit verband overwogen:
“Met betrekking tot het welstandsadvies wordt opgemerkt, dat een positief welstandsadvies in de regel beperkt is tot een akkoordbevinding.”

29.

Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit op dit punt onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd, nu evident is dat geen sprake is van een positief maar van een negatief welstandsadvies. Verweerder had in het bestreden besluit dan ook behoren in te gaan op het door eisers in bezwaar naar voren gebrachte argument dat niet duidelijk is waarom het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand gelet op het negatieve advies dat er lag. Nu een dergelijke motivering ontbreekt, dient het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb te worden vernietigd.

30.

Ter zitting is namens verweerder onder verwijzing naar het primaire besluit toegelicht dat bepalend is of het bouwplan voldoet aan de eis van 90% transparantie, zoals verwoord in de planologische beleidsregels. Aangezien is vastgesteld dat het bouwplan aan dat vereiste voldoet, is er geen strijd met redelijke eisen van welstand. Dat is de reden dat het negatieve welstandsadvies terzijde is geschoven, aldus verweerder.

31.

Uit hetgeen de rechtbank hiervoor onder 26 heeft overwogen, volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het welstandsadvies een verkeerd criterium is gehanteerd, voor zover in het welstandsadvies is opgenomen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand reeds omdat het bouwplan niet aan het beplantingsvoorschrift uit de welstandsnota voldoet. Zoals hiervoor overwogen, hoeft het niet voldoen aan het beplantingsvoorschrift er niet aan in de weg te staan dat een vergunning wordt verleend, mits is voldaan aan de voorschriften uit de planologische beleidsregels en mits het bouwplan overigens voldoet aan redelijke eisen van welstand. Dat het bouwplan in overeenstemming zou zijn met de voorschriften uit de planologische beleidsregels (hetgeen een vraag is waar de rechtbank zich thans niet over uitlaat) betekent echter, anders dan verweerder lijkt te betogen, niet dat daarmee tevens is voldaan aan redelijke eisen van welstand. Dit laatste is een aspect wat afzonderlijk dient te worden beoordeeld. Ongeacht het voldoen aan de planologische beleidsregels dient immers te worden getoetst of het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Die toets beperkt zich niet tot de vraag of sprake is van beplanting of een andere vorm van erfafscheiding, maar die toets dient – veel breder – te omvatten de vraag of – mede in aanmerking genomen de algemene uitgangspunten van de welstandsnota – het uiterlijk en/of de plaatsing van de erfafscheiding, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, voldoet aan redelijke eisen van welstand. In dit verband is verder van belang dat in de welstandsnota (zie het hoofdstuk Standaardingrepen Erf- en perceelafscheidingen) is bepaald dat onderscheid moet worden gemaakt tussen erfafscheidingen tussen buurerven en erfafscheidingen die grenzen aan de openbare ruimte. Een deel van de in het bouwplan omschreven erfafscheiding grenst, zo begrijpt de rechtbank, aan de openbare ruimte. Een (volwaardige) toetsing zoals hiervoor omschreven, heeft in dit geval niet plaatsgevonden. De CRK heeft immers haar negatieve advies uitsluitend gebaseerd op strijdigheid met het beplantingsvoorschrift zonder dat het bouwplan als zodanig is beoordeeld. Verweerder had daarom na de vaststelling dat in het negatieve welstandsadvies van een te beperkt criterium was uitgegaan een nader (inhoudelijk) welstandsadvies moeten vragen. Nu dat niet is gebeurd, ontbreekt in het bestreden besluit – en ook thans in beroep – een (deugdelijke) onderbouwing van het oordeel dat het bouwplan aan redelijke eisen van welstand voldoet. Ook op dit punt moet het bestreden besluit dus worden vernietigd. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat de CRK bij haar nader uit te brengen advies uit zal moeten gaan - voor zover tussen het bouwplan en de feitelijke uitvoering enig verschil zou bestaan - van het bouwplan zoals dat in/bij de aanvraag en eventueel bijgevoegde tekeningen is beschreven, en niet van de wijze waarop de erfafscheiding feitelijk reeds nu (zonder vergunning) is gerealiseerd.

32.

Uit het voorgaande volgt dat de rechtsgevolgen van het voor vernietiging in aanmerking komende bestreden besluit niet in stand kunnen worden gelaten. Daarom komt de rechtbank niet meer toe aan hetgeen eisers voor het overige hebben aangevoerd tegen het bestreden besluit.

33.

De slotsom is dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarin zal verweerder ook een beslissing moeten nemen over de door eisers gevraagde vergoeding van de door hen in bezwaar gemaakte kosten.

34.

Van eisers is voor deze procedure geen afzonderlijk griffierecht geheven, omdat de zaak aanvankelijk geadministreerd was onder zaaknummer AMS 14/187. In laatstgenoemde zaak is verweerder bij uitspraak van heden reeds opgedragen het in die zaak betaalde griffierecht aan eisers te vergoeden. Van door verweerder te vergoeden griffierecht is in de onderhavige zaak derhalve geen sprake.

35.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 974.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, rechter, in aanwezigheid van mr. F.K. van Wijk, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2014.

de griffier de rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

D: B