Uitspraak
vonnis
RECHTBANK AMSTERDAM
Afdeling privaatrecht
zaaknummer / rolnummer: C/13/534658 / HA ZA 13-118
Vonnis van 15 januari 2014
in de zaak van
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
advocaat mr. W.G. Westerman te Amsterdam,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE AMSTELVEEN,
zetelend te Amstelveen,
gedaagde,
advocaat mr. T. Novakovski te ’s-Gravenhage.
Partijen zullen hierna [eiser] en de gemeente genoemd worden.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 12 juni 2013,
- het proces-verbaal van comparitie van 24 september 2013 met de daarin genoemde stukken.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
[eiser] heeft zich in [jaar] in [plaats] als bloemist gevestigd. Zijn bedrijf was de eenmanszaak met de handelsnaam “[naam bedrijf]”. Tussen [jaar] en [jaar] had hij een winkel in [winkelcentrum]. Tot [jaar] had hij (daarnaast) – en gedurende enkele maanden in [jaar] – een bloemenkiosk aan de [adres].
2.2.
In 1999 heeft [eiser] in het kader van een schuldensituatie binnen zijn bedrijf een aanvraag gedaan in het kader van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz). Naar aanleiding van deze aanvraag is een rapportage opgemaakt door de FBA Adviesgroep als adviseur voor (de relevante afdeling binnen de) de gemeente. In de rapportage d.d. 8 juli 1999 is – voor zover relevant – het volgende vermeld:
“
[winkelcentrum] is een goede locatie voor een bloemenwinkel.(…)
[winkelcentrum] is een goede locatie voor een bloemenwinkel.(…)
Resumerend menen wij dat er t.a.v. de winkel alsook de stal sprake is van een goed vestigingspunt.(…)
In de [winkelcentrum] tverkoopt ook Albert Heijn bloemen. Echter er is sprake van een elkaar aanvullend aanbod. In de omgeving zijn verschillende tuincentra gevestigd In de afgelopen jaren heeft betrokkene een vaste klantenkring verworven. Door de specialisatie in snijbloemen gecombineerd aan het vakmanschap van [eiser], is er ten opzichte van de concurrentie sprake van voldoende onderscheidend vermogen.”
In het rapport is voorts gerapporteerd dat [eiser] als ondernemer als klantgericht en onderscheidend werd aangemerkt. De aanvraag is uiteindelijk ingewilligd op basis van de conclusie dat het bedrijf van [eiser] levensvatbaar werd geacht.
2.3.
In de jaren 2000 tot 2011 heeft het bedrijf van [eiser] een omzetdaling meegemaakt, die met name in de periode vanaf 2004 steeds verder toenam. In augustus 2011 heeft hij zijn winkel moeten sluiten. De kiosk was toen al niet langer in bedrijf.
2.4.
Aan de [adres], op een afstand van hemelsbreed 1.400 meter vanaf de winkel van [eiser], bevindt zich [tuinbouwbedrijf] handelend onder de naam [tuinbouwbedrijf] (hierna aan te duiden als [tuinbouwbedrijf]). Dit betreft een bedrijf dat volgens de registratie bij de Kamer van Koophandel handelt in teelt van sierplanten, bloemen en planten.
2.5.
Aan de [adres] bevindt zich [importeur-exporteur] (hierna: [importeur-exporteur]). Volgens de registratie bij de Kamer van Koophandel importeert en exporteert dit bedrijf planten en stekken, bloembollen en aanverwante artikelen.
2.6.
Zowel [tuinbouwbedrijf] als [importeur-exporteur] liggen in een gebied van [plaats] waarop volgens het geldende bestemmingsplan de bestemming tuinbouwdoeleinden van toepassing is. In het toepasselijke bestemmingsplan zijn de hierna te noemen relevante bepalingen opgenomen. De voorschriften bepalen dat het gebruik van gronden met de bestemming tuinbouwdoeleinden gericht is op “het bedrijfsmatig verkopen of ten verkoop aanbieden van goederen, bestemd en gereed voor onmiddellijk gebruik of verbruik, uitgezonderd de verkoop of het ten verkoop aanbieden van tuinbouwproducten afkomstig van het betrokken tuinbouwbedrijf”. Als definitie van een tuinbouwbedrijf is gegeven: “een agrarisch bedrijf gericht op het telen, kweken en verzorgen van groenten, fruit, tuin- en kasvruchten, sierteeltgewassen of tuinbouwzaden. Het handelen in tuin- en kasvruchten, sierteeltgewassen of tuinbouwzaden voor zover het een ondergeschikt onderdeel vormt van de bedrijfsvoering, is hiermee onder begrepen.” Uit deze voorschriften vloeitvoort dat op grond van het bestemmingsplan voor bedrijven als [tuinbouwbedrijf] en [importeur-exporteur] verkoop van eigen teelt producten is toegestaan (zogenaamde boerderijverkoop), maar de verkoop van niet-eigen teelt producten is verboden.
2.7.
[tuinbouwbedrijf] kweekt op haar bedrijf aan de [adres] drie soorten rozen en hortensia’s. Volgens haar website verkoopt zij meer dan 50 verschillende soorten bloemen. In de periode 2000-2011 heeft zij bij gelegenheid ook kerststukken en rouwboeketten verkocht. Op haar terrein is tevens een bloemenautomaat geplaatst waarin 24 uur per dag 7 soorten bloemen worden verkocht.
2.8.
[importeur-exporteur] kweekt op haar bedrijf aan de [adres] geen bloemen of planten. In de periode 2000-2011 is diverse malen geconstateerd dat zij op haar bedrijf daar wel diverse bloemen te koop aanbiedt. Bij een bedrijfsbezoek door de afdeling Veiligheid, Kabinet en Handhaving van de gemeente op 18 augustus 2009 is de volgende constatering gedaan:
“Wijkt in weinig af van een Intratuin of dergelijke. Onze vraag is of deze vorm van detailhandel volledig vreemd van eigen teelt op de locatie dan wel is toegestaan.”
2.9.
In de periode 2004-2011 hebben verschillende detailhandelaren uit de gemeente [plaats], onder wie [eiser], meerdere malen per jaar de gemeente verzocht handhavend op te treden tegen de verkoop in strijd met het bestemmingsplan door zowel [tuinbouwbedrijf] als [importeur-exporteur]. In het dossier bevinden zich onder meer e-mails, brieven en vergaderverslagen waaruit blijkt dat hiervoor (meestal meerdere malen per jaar) aandacht is gevraagd door individuele detailhandelaren, alsmede de [detailhandelorganisatie]en de winkeliersvereniging [winkelcentrum].
2.10.
In reactie hierop heeft de gemeente onderzoek gedaan naar de verkoop van bloemen op het bedrijventerrein van [tuinbouwbedrijf]. In 2005 is in dit kader aan [tuinbouwbedrijf] een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt in verband met het gebruik van een bloemverkoopautomaat zonder bouwvergunning. Na bezwaar daartegen door [tuinbouwbedrijf] is uiteindelijk alsnog de vergunning verleend onder de voorwaarde dat geen bloemen zouden worden verkocht die niet uit eigen teelt afkomstig waren. In 2007 heeft de gemeente in reactie op een handhavingsverzoek van een detailhandelaar opgetreden tegen overtreding van de winkeltijdenwetgeving na te hebben toegelicht: “dat handhaven van deze bedrijven niet eenvoudig is. Met name de controle op verkoop van wel of geen eigen kweek zal lastig zijn, de zondagsopening lijkt het eenvoudigst te handhaven.” De gemeente heeft [tuinbouwbedrijf] daarna in de gaten gehouden en geconstateerd dat haar eerdere optreden niet het gewenste effect had. Zij heeft daarna nog tweemaal preventieve lasten onder dwangsom opgelegd, die niet zijn geëffectueerd na beloofd beterschap door [tuinbouwbedrijf]. In 2009 is door handhavingsmedewerkers van de gemeente een bezoek aan het bedrijf afgelegd waar werd geconstateerd dat de verkoop uit niet-eigen teelt slechts een klein percentage betrof waarna het handhavingstraject richting [tuinbouwbedrijf] is afgesloten.
2.11.
Ook bij [importeur-exporteur] heeft de gemeente vanaf 2004 diverse malen aandacht gevraagd voor de regelgeving omtrent boerderijverkoop en winkeltijden. In dit kader zijn brieven gestuurd en voornemens gedaan tot oplegging van een last onder dwangsom. In 2009 hebben handhavingsambtenaren de onder 2.8 genoemde constatering gedaan. Deze hebben daarbij het advies gegeven een onderzoek naar deze strijd met het bestemmingsplan te starten. In 2010 heeft [tuincentrum]” een handhavingsverzoek gedaan. In afwachting van mogelijke wijzigingen in het bestemmingsplan en ter afhandeling van een legaliseringsverzoek van [importeur-exporteur] is niet tegen [importeur-exporteur] opgetreden. Nadat in oktober 2012 duidelijk werd dat het bestemmingsplan op de relevante punten niet zou veranderen, is opnieuw een voornemen gedaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. [importeur-exporteur] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Deze procedure loopt nog.
3.Het geschil
3.1.
[eiser] vordert – enigszins samengevat en zakelijk weergegeven:
I. een verklaring voor recht dat de gemeente jegens [eiser] een onrechtmatige daad heeft gepleegd, althans in strijd gehandeld heeft met één of meer in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk bestuur;
II. een verklaring voor recht dat de gemeente gehouden is de dientengevolge geleden schade aan [eiser] te vergoeden, op te maken bij staat;
III. veroordeling van de gemeente in de door [eiser] gemaakte kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid tot een bedrag van € 15.312,50,-, althans een in goede justitie te bepalen bedrag;
IV. veroordeling van de gemeente tot betaling van € 22.985,17 aan kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte, althans een in goede justitie te bepalen bedrag,
alles vermeerderd met rente en kosten.
3.2.
De gemeente voert verweer
3.3.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.
[eiser] legt aan zijn vordering ten grondslag dat de gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld door vanaf 2000, althans 2004, onvoldoende handhavend op te treden tegen het handelen in strijd met het bestemmingsplan door [tuinbouwbedrijf] en [importeur-exporteur]. De bloemverkoop op deze bedrijven was oneerlijke concurrentie voor [eiser], nu zij met veel lagere exploitatiekosten en met minder regeldruk op korte afstand van [eiser] tegen veel lagere prijzen eenzelfde kwaliteit bloemen konden verkopen. Door deze illegale situatie te laten voortbestaan heeft de gemeente in strijd met haar handhavingsverplichting gehandeld en in strijd met overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uit een door [eiser] overgelegd rapport blijkt dat hij dientengevolge omzetschade heeft geleden, die er uiteindelijk toe heeft geleid dat hij zijn winkel moest sluiten, aldus steeds [eiser].
4.2.
De gemeente betwist de conclusie van [eiser] dat zij onrechtmatig zou hebben gehandeld. Binnen de marge die een gemeente gegeven mag worden voor de uitoefening van haar bevoegdheid al dan niet handhavend op te treden, heeft zij niet kennelijk onredelijk gehandeld door de handhavingsmaatregelen toe te passen zoals deze jegens [tuinbouwbedrijf] en [importeur-exporteur] zijn toegepast. Bovendien is niet voldaan aan het relativiteitsvereiste, nu het bestemmingsplan dient ter ordening van de openbare ruimte en niet ter voorkoming van oneerlijke concurrentie. Ook de correctie Langemeijer is niet van toepassing, nu geen zorgvuldigheidsnorm is geschonden. Subsidiair bestaat geen causaal verband tussen eventueel onrechtmatig handelen van de gemeente en de gestelde schade. Andere mogelijke oorzaken van de omzetdaling zijn door [eiser] niet onderzocht en ook het verband tussen de omzetdaling met de beperkte verkoop door [tuinbouwbedrijf] en [importeur-exporteur] is door [eiser] niet gelegd, aldus steeds de gemeente.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat de vordering van [eiser] zijn grondslag vindt in verwijten aan het adres van de gemeente die zien op de uitoefening van haar toezichthoudende en handhavende bevoegdheden ten aanzien van regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening, in het bijzonder het bestemmingsplan. Dit zijn bevoegdheden die geregeld zijn in de hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij de beantwoording van de vraag of het toezicht zoals dat in de periode 2000-2011 door de gemeente is uitgeoefend voldoet aan de eisen die aan behoorlijke en zorgvuldige toezicht en handhaving moeten worden gesteld, komt het aan op alle omstandigheden van het geval (zie Hoge Raad
13 oktober 2006, NJ 2008/527). Daarbij zijn de volgende gezichtspunten van belang.
4.4.
Voor de vraag naar wat van de gemeente in het kader van haar zorgplicht jegens [eiser] mocht worden verwacht, is allereerst van belang in de aard van de wettelijke toezichts- en handhavingstaken waarin zij tekort zou zijn geschoten en wat het doel was van die taken. De rechtbank stelt hieromtrent het volgende vast. De toezichts- en handhavingsbevoegdheden uit de Awb zijn algemene bevoegdheden die de gemeente op een groot aantal beleidsterreinen toekomen. In de bestuursrechtspraak geldt ten aanzien van het optreden van bestuursorganen op grond van hoofdstuk 5 van de Awb een “beginselplicht tot handhaving”, inhoudende dat dat een bestuursorgaan dat bevoegd is met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken, gelet op het algemene belang gediend met handhaving. Deze verplichting wordt begrensd door een redelijk te achten handhavingsbeleid. Slechts indien zicht op legalisatie bestaat of indien handhaving dusdanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, kan van handhaving worden afgezien (zie recent bv. uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, hierna: de Afdeling, van
13 februari 2013, LJN: BZ 1276).
4.5.
Ten aanzien van een eventueel handhavingsbeleid in het onderhavige geval, heeft de gemeente ter comparitie het volgende verklaard. In de dagelijkse praktijk moeten keuzes gemaakt worden ten aanzien van de terreinen waarop gehandhaafd wordt. De gemeente kent daarbij prioriteit toe aan handhaving van die normen die de veiligheid betreffen. Specifiek ten aanzien van bestemmingsplanvoorschriften handhaaft zij vooral ten aanzien van het gebruik van woningen overeenkomstig hun bestemming, bijvoorbeeld ter voorkoming van illegale prostitutie. Daarnaast, zo heeft de gemeente aangevoerd, wordt gehandhaafd als er een concreet handhavingsverzoek voorligt.
4.6.
Bij de beoordeling van de vraag of de gemeente voldoende zorg heeft betracht bij haar handhavingstaken is voorts van belang welke belangen het wettelijke regime waarbinnen had moeten worden gehandhaafd dient te beschermen. In het onderhavige geval kan daaromtrent het volgende worden vastgesteld. Bestemmingsplanvoorschriften hebben tot doel om het gebruik van de openbare ruimte goed te ordenen. In het algemeen zien de normen niet op het waarborgen van veiligheid van personen of zaken, zodat in het onderhavige geval geen sprake is van daarmee samenhangende hogere eisen die aan toezicht en handhaving mogen worden gesteld. In beginsel strekken de voorschriften er niet toe concurrentieverhoudingen te reguleren. Anderzijds mogen inwoners van een gemeente erop vertrouwen dat zij bij belangrijke beslissingen, zoals waar zij zich uit het oogpunt van concurrentie zullen vestigen, kunnen rekenen op wat in een bestemmingsplan is geregeld. De rechtszekerheid van dergelijke inwoners is ook een belang dat met handhaving van bestemmingsplanvoorschriften wordt gediend. Het beroep van de gemeente op het ontbreken van relativiteit als zelfstandig verweer wordt dan ook verworpen. De met handhaving te dienen belangen zijn echter wel een relevante omstandigheid binnen het geheel aan feiten en omstandigheden op grond waarvan wordt beoordeeld of de gemeente de hiervoor onder 4.3 genoemde zorgvuldigheidsnorm heeft geschonden.
4.7.
Op grond van deze uitgangspunten kan enerzijds worden vastgesteld dat de beleidsvrijheid die de gemeente toekomt bij handhaving van de onderhavige bestemmingsplanvoorschriften verder is beperkt dan zij tot haar verweer heeft aangevoerd. Anderzijds heeft de beginselplicht tot handhaving de beleidsvrijheid weliswaar beperkt, maar niet ongedaan gemaakt. Op grond van het bestuursrecht hebben belanghebbenden immers voldoende rechtsmiddelen bestuursorganen tot handhaving te bewegen. De civiele rechter past daarom enige terughoudendheid. Beoordeeld moet niet worden of, achteraf oordelend, een andere beslissing beter ware geweest en daardoor de schade van [eiser] eventueel voorkomen had kunnen worden, maar of in de omstandigheden en met de kennis van toen de gemeente in redelijkheid tot haar handelen heeft kunnen komen.
4.8.
In het onderhavige geval acht de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden van belang. Onbetwist is komen vast te staan dat zowel [tuinbouwbedrijf] als [importeur-exporteur] in ieder geval in de periode tussen 2004 en 2010 in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften bloemen hebben verkocht die niet afkomstig waren uit eigen teelt. Gedurende deze gehele periode is er ook een consistent klachtenpatroon geweest van detailhandelaren binnen de gemeente, waaronder klachten van [eiser]. Van de gemeente mag onder deze omstandigheden worden verwacht dat naar deze klachten onderzoek wordt ingesteld en dat bij gegrondheid van die klachten handhavend wordt opgetreden (de Afdeling 17 september 2008, AB 2008/320). De gemeente heeft zich beperkt tot de onder 2.10 en 2.11 genoemde toezicht- en handhavingsacties. Gelet op de consistentie van de klachten en de periode waarover deze zijn geuit, acht de rechtbank deze handhaving door de gemeente misschien wel te terughoudend. Zo is niet zonder meer te begrijpen waarom de gemeente er voor heeft gekozen meerdere waarschuwingen te geven en er niet voor heeft gekozen na de eerste waarschuwing reeds herstelsancties op te leggen. Daar staat tegenover dat de gemeente aldus niet (geheel) stil heeft gezeten naar aanleiding van de klachten. Bovendien is er ten aanzien van de overtreding door [importeur-exporteur] onbetwist geruime tijd sprake geweest van zicht op legalisatie. [eiser] heeft daarnaast – ook onbetwist – zelf geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een concreet handhavingsverzoek in te dienen met vervolgens de mogelijkheid om tegen een weigering van de gemeente bestuursrechtelijke rechtsmiddelen in te dienen.
4.9.
Al deze feiten en omstandigheden tegen elkaar afwegend, in het licht van de onder 4.6 tot en met 4.7 genoemde uitgangspunten, is de rechtbank van oordeel dat de gemeente zich in dit concrete geval zich in redelijkheid heeft kunnen beperken tot de door haar toegelichte (zie 4.5) mate van handhaving van deze bestemmingsplanvoorschriften. Conclusie is dan ook dat niet geoordeeld kan worden dat de gemeente heeft gehandeld in strijd met een wettelijke plicht of hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. De vorderingen van [eiser], gegrond op onrechtmatige daad, liggen daarmee voor afwijzing gereed.
4.10.
De overige stellingen en weren van partijen kunnen onbesproken blijven.
4.11.
[eiser] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:
- griffierecht 1.836,00
- salaris advocaat
1.158,00(2,0 punten × tarief € 579,00)
1.158,00(2,0 punten × tarief € 579,00)
Totaal € 2.994,00
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
wijst de vorderingen af,
5.2.
veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 2.994,00,
5.3.
veroordeelt [eiser] in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat [eiser] niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 68,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak,
5.4.
verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. C.H. Rombouts, mr. H.M. Patijn en mr. R. Raat en in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2014. [1]