Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 14/1450 en AMS 14/1451
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 september 2014 in de zaak tussen
[eiser],
wonende te[woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. J.W.C. Bruins,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van Stadsdeel Oost,
verweerder,
gemachtigde W.H. Voogd.
Procesverloop
Bij twee besluiten van 2 augustus 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiser twee bestuurlijke boetes van elk € 12.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet.
Bij twee besluiten van 28 januari 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 augustus 2014, waar de twee beroepen gevoegd zijn behandeld.
Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.
Eiser is vanaf 12 juni 2001 eigenaar van de woningen aan het ‘s [adres 1] te[woonplaats] (de woningen). De woningen staan geregistreerd als zelfstandige woonruimten. Bij bezoeken die toezichthouders van de Dienst Wonen, zorg en samenleven hebben verricht aan de woningen op 10, 11 en 23 april 2013 is vastgesteld dat de woningen aan meerdere personen kamersgewijs werden verhuurd en dat voorzieningen als de keuken, badkamer en toilet werden gedeeld.
2.
Aan de bestreden besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser de woningen in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet, zonder vergunning heeft omgezet van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte doordat hij deze aan meer personen (meerdere huishoudens), die wezenlijke voorzieningen moeten delen, in gebruik heeft gegeven.
3.
In beroep heeft eiser de bestreden besluiten gemotiveerd bestreden.
Wettelijk kader4.1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
4.2.
Ingevolge artikel 30, tweede lid, van de Huisvestingswet wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
4.3.
In artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet, voor zover hier van belang, is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid.
Ingevolge artikel 85a, derde lid, van de Huisvestingswet stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. Deze verordening was ten tijde van belang de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (de Verordening).
4.4.
Ingevolge artikel 1, onder g, van de Huisvestingsverordening wordt onder een huishouden verstaan: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren.
4.5.
In artikel 26, derde lid, van de Huisvestingsverordening is bepaald dat als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet in de gemeente Amsterdam wordt aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van
a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder w en x; en
b. door burgemeester en wethouders aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige en onzelfstandige woonruimte.
4.6.
Ingevolge artikel 27 van de Huisvestingsverordening is het verboden om woonruimte als bedoeld in artikel 26, derde tot en met het zesde lid, zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
4.7.
In artikel 59 van de Verordening is – voor zover van belang – bepaald dat burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete kunnen opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
4.8.
In artikel 62 van de Verordening is bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
4.9.
In Bijlage 5 van de Verordening is bepaald dat in geval van het onttrekken zonder vergunning bij de eerste overtreding de boete € 12.000,- bedraagt.
Inhoudelijke beoordeling
5.
Niet in geschil is dat de woning op [adres 2] is omgezet naar vier onzelfstandige woonruimten en de woning op [adres 3] is omgezet naar drie onzelfstandige woonruimten en dat voor de omzetting van zelfstandige woonruimten naar onzelfstandige woonruimten geen vergunning is verleend.
6.
Eiser heeft aangevoerd dat de registratie van de woningen als onzelfstandige woonruimten onjuist is omdat deze al jarenlang in strijd is met de feitelijke situatie. Deze beroepsgrond slaagt niet. De omstandigheid dat de registratie niet overeenkomt met feitelijke situatie betekent nog niet dat de registratie onjuist is. Het jarenlang bestaan van niet vergunde kamerverhuur betekent niet dat verweerder verplicht is de registratie aan deze illegale situatie aan te passen. Bovendien is in dit geding de feitelijke situatie bepalend. Niet in geschil is dat de woningen feitelijk zelfstandige woonruimten waren en zijn omgezet in onzelfstandige woonruimten.
7.
Eiser heeft aangevoerd dat het begrip huishouden, zoals dat in de Verordening is gedefinieerd, achterhaald is. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de verschillende huurders van [adres 3] en [adres 3] geen gemeenschappelijke huishouding met elkaar voerden. Er was dus sprake van huisvesting van meerdere huishoudens in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de Verordening die afhankelijk waren van wezenlijke voorzieningen buiten hun woonruimte en dus van onzelfstandige woonruimten. Dat eiser een ruimere definitie voorstaat van het begrip huishouden, doet daar niet aan af.
8.
Eiser heeft verder aangevoerd dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat er al sprake was van onzelfstandige woonruimten toen hij de woningen in 2001 in bezit kreeg. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit het vonnis van de kantonrechter van 17 augustus 2009 in een procedure waarin eiser heeft verzocht om beëindiging van de huurovereenkomst(en), blijkt dat bij de plaatsopneming op het adres [adres 4] [adres 3] is geconstateerd dat eiser de verdieping heeft ingericht voor aparte kamerverhuur. Ook is in die procedure gesteld en niet door eiser weersproken dat eiser de woningen op [adres 2] en [adres 3] gereed heeft gemaakt voor kamerverhuur. Voorts heeft eiser op 30 mei 2013 ten overstaan van een buitengewoon opsporingsambtenaar verklaard dat hij in 2001 op advies van Direct Wonen de woningen kamersgewijs is gaan verhuren. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee voldoende aannemelijk dat eiser de woningen heeft omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimten en hij dus als overtreder moet worden aangemerkt.
9.
Hiermee is gegeven dat eiser artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet heeft overtreden. Verweerder was dan ook in beginsel bevoegd om boetes op te leggen.
10.
Eisers heeft aangevoerd dat de indeling van de woningen al 13 jaar bestaat en hij er op had mogen vertrouwen dat deze indeling en wijze van bewoning getolereerd werden. Ook deze grond slaagt niet. Verweerder heeft aangevoerd dat hij eerst na een melding van het Meldpunt Ongewenst Verhuurgedrag in 2010 in verband met klachten van omwonenden bekend is geraakte met de situatie. Uit de gedingstukken blijkt niet dat verweerder daarvan eerder op de hoogte was. Het feit dat verweerder in 2010 niet meteen heeft ingegrepen, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiser er op had mogen vertrouwen dat verweerder akkoord ging met de illegale situatie. Voorts staat vast dat verweerder bij brief van 14 september 2012 aan eiser heeft meegedeeld dat ten aanzien van de woning op [adres 2] sprake was van een omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Bij brief van 16 oktober 2012 heeft verweerder aan eiser meegedeeld voornemens te zijn in verband daarmee een last onder dwangsom op te leggen. Van een gerechtvaardigd vertrouwen aan de kant van eiser dat verweerder niet handhavend zou optreden is dus geen sprake.
11.
Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder zijn handhavingsbeleid begin 2013 heeft gewijzigd. Eiser is van mening dat verweerder hem daarvan op de hoogte had moeten stellen en hem een (overgangs)termijn had moeten gunnen om de situatie te legaliseren in plaats van direct boetes op te leggen. Deze beroepsgrond kan ook niet slagen. Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat er geen sprake is van een gewijzigd beleid en ook de rechtbank is niet gebleken van enige wijziging in het (handhavings)beleid. Wel blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting dat verweerder na een brand in een illegaal hotel in 2009 met fatale gevolgen strikter is gaan controleren op het bestaan van illegale situaties. Voor eisers stelling dat hij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om de situatie in de woningen in overeenstemming te brengen met de wettelijke voorschriften ziet de rechtbank geen juridische grondslag. Het lag op de weg van eiser, als eigenaar en verhuurder van meerdere panden, om zich te (laten) informeren over de geldende regelgeving. Bovendien was eiser gewaarschuwd door de hiervoor in rechtsoverweging 10 genoemde brieven van verweerder van 14 september 2012 en 16 oktober 2012.
Eisers stelling dat hij op grond van het nieuwe beleid van verweerder over woongroepen nooit boetes zou hebben gekregen, faalt evenzeer. Daargelaten de vraag of dit beleid op de situatie van eiser(s huurders) van toepassing zou zijn, was dit op 13 februari 2014 vastgestelde beleid nog niet van kracht ten tijde van de hier aan de orde zijnde besluitvorming.
12.
Wat betreft de hoogte van de boete stelt de rechtbank vast dat verweerder de boetes in overeenstemming met Bijlage 5 bij de Verordening heeft vastgesteld op € 12.000,- per overtreding.
12.1.
Wat betreft eisers stelling dat de hoogte van de bestuurlijke boete in dit geval niet evenredig is, overweegt de rechtbank het volgende. De op te leggen boetebedragen zijn bij de Verordening vastgesteld. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in onder meer uitspraak van 23 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1643), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
12.2.
Ingevolge artikel 85a, tweede lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet kan de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 30, eerste lid, van deze wet niet hoger zijn dan € 18.500. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor enkele overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in zijn huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus die passage.
De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt beboet en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de Verordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben. Bijlage 5 van de Verordening is dus met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
12.3.
In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld die voor verweerder aanleiding hadden moeten vormen om de boetes te matigen.
13.
De beroepen van eiser slagen niet. De rechtbank zal de beroepen ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M. Beunk, rechter, in aanwezigheid van mr. H. van Hoeven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2014.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2014.
de griffier
de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B