Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/473
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 september 2015 in de zaak tussen
de besloten vennootschap [naam bedrijf] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. R.B. Rouwen),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van [naam bestemmingsplan] , verweerder
(gemachtigde: mr. J.P. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het renoveren van de berging en/of garage op het adres [straatnaam] te Amsterdam, afgewezen.
Bij besluit van 16 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juli 2015. Namens eiseres is verschenen de heer [naam] , beheerder, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is eigenaar van de berging en/of garage (hierna: het gebouw) die gelegen is aan de achterzijde van het perceel aan het adres [straatnaam] te Amsterdam. Nadat dit perceel kadastraal nieuw uitgemeten en gesplitst was, staat het gebouw op het perceel kadastraal bekend Amsterdam [sectie en nummer] . In verband met die kadastrale splitsing is op 19 september 2008 een notariële splitsingsakte opgemaakt waarbij het recht van erfpacht verticaal is gesplitst. In deze akte is onder meer vermeld dat de afmeting van [straatnaam] , kadastraal bekend Amsterdam [sectie en nummer] , 35 m² bedraagt.
1.2.
Op 7 april 2014 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het renoveren van het gebouw. Verweerder heeft deze aanvraag bij het primaire besluit afgewezen omdat het project in strijd is met het toepasselijke bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan) en het “Paraplubestemmingsplan [naam bestemmingsplan] , Amsterdam Deel 1”. Verweerder heeft geen aanleiding gezien medewerking aan het project te verlenen en daarbij af te wijken van het bestemmingsplan.
1.3.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 16 oktober 2014 ongegrond verklaard. Verweerder heeft daaraan – kort samengevat – ten grondslag gelegd dat het gebouw zoals het er nu staat niet overeenkomt met de laatst verleende vergunning. Het gebouw was dus strijdig aan het vorige bestemmingsplan zodat eiseres geen beroep kan doen op de overgangsbepalingen. Omdat het huidige gebouw in strijd is met het vigerende bestemmingsplan, is het volgens verweerder ook niet mogelijk het project als vergunningsvrij aan te merken. Eiseres komt niet in aanmerking voor een zogeheten kruimelontheffing omdat een kruimelontheffing alleen mogelijk is wanneer het gebouwde rechtmatig is gerealiseerd. Dit is niet het geval. Het beroep op het vertrouwensbeginsel waarbij is verwezen naar de eerder vermelde notariële splitsingsakte heeft verweerder verworpen.
1.4.
Eiseres betoogt onder verwijzing naar artikel 2, eerste en derde lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het project een omgevingsvergunningsvergunning nodig is. Op basis van artikel 2 sub a van het Besluit meldingsplichtige gebouwen (27 april 1992) kon reeds een gebouw van 50 m² vergunningsvrij gerealiseerd worden. Op basis van artikel 2 sub b van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht bouwvergunningplichtige gebouwen (13 juli 2002) kon een gebouw van 30 m² vergunningsvrij gerealiseerd worden. Het nu aanwezige gebouw is volgens eiseres op grond van voorheen geldende regelgeving gelegaliseerd. Eiseres heeft in dat verband een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Verder stelt eiseres dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de binnen- dan wel buitenplanse ontheffingsmogelijkheden. Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat het (gebruik van het) gebouw in strijd is met de bestemming ‘Tuin-1’.
2.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een gebouw.
2.2.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
2.3.
In artikel 2.3, eerste lid, van het Bor is bepaald dat in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet geen omgevingsvergunning is vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. In het tweede lid is bepaald dat in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de wet geen omgevingsvergunning is vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
2.4.
Op grond van artikel 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor zijn de artikelen 2 en 3 niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een gebouw dat in strijd met artikel 2.1 van de wet is gebouwd of wordt gebruikt.
3.1.
Niet in geschil is dat ingevolge het bestemmingsplan en de bijbehorende plankaart op de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft, de bestemming ‘Tuin-1’ rust.
3.2.
Ingevolge artikel 16.1 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan zijn de voor ‘Tuin-1’ aangewezen gronden bestemd voor a. tuinen; b. erven. Artikel 16.2.1 van die planvoorschriften bepaalt dat de op en onder de in artikel 16.1 genoemde gronden uitsluitend mag worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde bestemming. Uit artikel 16.3 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan volgt dat binnen de bestemming ‘Tuin-1’ in afwijking van het bepaalde in de leden 16.1 en 16.2.1 gebouwen zijn toegestaan indien deze op het moment van het ter visie leggen van het ontwerp-bestemmingsplan rechtmatig waren gerealiseerd, met dien verstande dat de gebouwen worden gebruikt conform het toegestane gebruik van de direct aangrenzende hoofdbebouwing.
3.3.
De rechtbank stelt vast dat in 1904 ter plaatse een vergunning is verleend voor een gebouw van in totaal 21 m² (6 meter breed en 3,5 meter diep). Het gebouw waarop de aanvraag ziet is 31,5 m² groot (6 meter breed en 5,5 meter diep). Dit gebouw is dus groter dan is vergund in 1904.
3.4.
Eiseres betoogt dat het aanwezige gebouw op grond van de voorheen geldende regelgeving gelegaliseerd is. Volgens eiseres moet dat gebouw ergens tussen 1904 en 2008 gerealiseerd zijn. Eiseres beroept zich daarbij op bescherming van de voorheen geldende regelgeving uit 1992 en 2002 ter zake het vergunningsvrij bouwen. Dit betoog slaagt niet, omdat niet kan worden vastgesteld wanneer het gebouw is gerealiseerd. Gegevens daarover ontbreken namelijk. Verweerder heeft in dat verband gesteld dat behalve de vergunning uit 1904, in het bouwarchief geen andere vergunningen zijn teruggevonden. De rechtbank volgt de stelling van eiseres dat dit voor risico van verweerder moet komen, niet. Het is immers eiseres die stelt dat de aanwezige afmetingen van het gebouw na 1904 rechtmatig zijn gerealiseerd, zodat het aan haar is om dit standpunt concreet te onderbouwen. De enkele verwijzing naar de voorheen geldende regelgeving ter zake van vergunningsvrij bouwen is daartoe onvoldoende. Vanwege het ontbreken van concrete gegevens kan namelijk niet uitgesloten worden dat het gebouw pas na 2002 zijn huidige afmetingen heeft gekregen. Indien dat het geval is, kon het gebouw, dat een oppervlakte heeft van 31,5 m², op grond van de vanaf 2002 geldende regelgeving niet (meer) vergunningsvrij worden gebouwd.
3.5.
Uit de onder 3.4 gegeven overwegingen volgt dat het betoog van eiseres dat het aanwezige gebouw op grond van de voorheen geldende regelgeving is gelegaliseerd, faalt. Om diezelfde reden kan eiseres ook geen geslaagd beroep doen op de overgangsbepalingen zoals neergelegd in artikel 41 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan. Dit geldt eveneens voor de artikelen 7 en 14 van het voorheen geldende bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ uit 1983. Immers, niet is komen vast te staan dat het nu aanwezige gebouw toen al was gerealiseerd.
3.6.
Wat de omvang van het gebouw betreft, heeft eiseres nog verwezen naar de notariële akte van 19 september 2008 en de daarin vermelde maatvoering van 35 m². Partij bij die notariële akte was onder meer de gemeente Amsterdam. Eiseres stelt dat verweerder bij ondertekening van die akte bekend was met de maten van het gebouw en daarmee akkoord is gegaan in de notariële akte. Voor zover eiseres hiermee een beroep doet op het vertrouwensbeginsel faalt dat. Ingevolge vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Een rechtens te honoreren verwachting ten aanzien van de legalisering van het aanwezige gebouw op het perceel kadastraal bekend Amsterdam [sectie en nummer] kan niet worden ontleend aan voormelde notariële akte. Hierin zijn daarover namelijk geen toezeggingen gedaan.
3.7.
Gezien de onder 3.4 tot en met 3.6 gegeven overwegingen heeft verweerder terecht geconcludeerd dat het project, waar de voorliggende aanvraag op ziet, betrekking heeft op een gebouw dat, gezien de afmetingen, niet rechtmatig is gebouwd. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor, is het bepaalde in artikel 2 en 3 van bijlage II bij het Bor dan ook niet van toepassing op dat project. Dit betekent dat verweerder reeds daarom terecht het standpunt heeft ingenomen dat voor het project een omgevingsvergunning nodig is.
3.8.
Verweerder heeft verder terecht geconcludeerd dat het gebouw in strijd is met het bestemmingsplan omdat het qua maatvoering niet conform de in 1904 verleende vergunning en daarmee niet rechtmatig is gebouwd. Het project betreft dus het renoveren van een met het bestemmingsplan strijdig gebouw. Verweerder heeft in het bestreden besluit geen aanleiding gezien om ten behoeve van het project af te wijken van het bestemmingsplan. Eiseres meent echter dat verweerder medewerking had moeten verlenen aan het project met gebruikmaking van artikel 16.3 van de planvoorschriften, dan wel met toepassing van artikel 4 van bijlage II van de Bor (de kruimelgevallen).
3.9.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling behoort de beslissing om al dan niet af te wijken van een bestemmingsplan tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij deze beleidsvrijheid heeft en de rechter die beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen, zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4771).
3.10.
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 16.3 van de planvoorschriften alleen afwijking van de artikel 16.1 en 16.2 is toegestaan ten aanzien van gebouwen die op het moment van tervisielegging van het ontwerpbestemmingsplan rechtmatig waren gerealiseerd. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, is dat ten aanzien van het gebouw niet het geval. Verweerder was dan ook niet bevoegd om met toepassing van artikel 16.3 van de planvoorschriften in afwijking van de artikelen 16.1 en 16.2 de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De vraag of het gebouw gebruikt wordt conform het toegestane gebruik van de direct aangrenzende hoofdbebouwing is in dit geval dan ook niet meer relevant.
3.11.
Verweerder heeft in het bestreden besluit ook geweigerd toepassing te geven aan de zogeheten buitenplanse ontheffingsmogelijkheden. De rechtbank begrijpt dit zo dat verweerder geen reden heeft gezien om met toepassing van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Bor (de zogeheten kruimelgevallen) de gevraagde omgevingsvergunning voor het project te verlenen. Eiseres betoogt dat dit wel had gemoeten. Volgens haar is de kruimelregeling juist bedoeld voor niet rechtmatig gerealiseerde gebouwen. Dit betoog slaagt niet. De door eiseres verlangde kruimelontheffing voor het project is pas mogelijk als het thans aanwezige gebouw rechtmatig zou zijn gerealiseerd. Zoals hierboven reeds is overwogen, is dit echter niet het geval. Reeds om die reden heeft verweerder in redelijkheid kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning voor het project te verlenen.
3.12.
De beroepsgronden van eiseres ten aanzien van het al dan niet strijdige gebruik van het gebouw als garage laat de rechtbank buiten bespreking. De aanvraag om een omgevingsvergunning ziet namelijk niet op legalisering van het nu aanwezige gebouw, maar op renovatiewerkzaamheden aan een onrechtmatig (deel van het) gebouw. Nu verweerder in redelijkheid een omgevingsvergunning voor die renovatiewerkzaamheden heeft kunnen weigeren, is de vraag of het gebruik van het gebouw als garage al dan niet in strijd is met het bestemmingplan niet (meer) van belang.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, rechter, in aanwezigheid van mr. K.M.H. Stikkers, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2015.
griffier
is niet in staatte ondertekenen
is niet in staatte ondertekenen
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.