Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/6198
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2015 in de zaak tussen
[naam], te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. H. Kouw),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Hummel).
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2014 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiseres vanaf 1 november 2012 alsnog als thuiswonend aangemerkt, de vanaf 1 november 2012 toegekende studiefinanciering herzien naar de norm voor een thuiswonende studerende en een bedrag van € 3.320,42 teruggevorderd.
Bij besluit van 25 april 2014 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiseres een boete van € 1.660,21 opgelegd.
Bij besluit van 14 augustus 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 niet-ontvankelijk en het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek hervat. De rechtbank heeft de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer.
De meervoudige kamer heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft, voor zover hier van belang, over de jaren 2012, 2013 en 2014 aan eiseres studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, vanaf 1 november 2012 berekend naar de norm voor een uitwonende studerende. Eiseres stond vanaf 6 mei 2011 in de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA), thans Basisregistratie Personen (BRP), ingeschreven op het adres [straatnaam] te Amsterdam.
1.2.
Op 4 maart 2014 hebben twee controleurs in opdracht van verweerder een huisbezoek afgelegd op het adres waar eiseres in de GBA is ingeschreven om te controleren of zij op dit adres woonachtig is. De bevindingen van dit huisbezoek zijn neergelegd in de Rapportage aan DUO Misbruik uitwonendenbeurs, opgemaakt op 5 maart 2014 (de rapportage).
Ten aanzien van de herziening van de studiefinanciering
2. In geschil is de vraag of verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3.1.
Eiseres voert in beroep aan dat zij niet expliciet heeft gekozen voor digitale verzending van de voor haar bestemde berichten van verweerder. Verweerder had het primaire besluit 1 per reguliere post aan eiseres moeten toezenden. Het primaire besluit 1 is een voor eiseres belastend besluit en op de website van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) staat niet expliciet vermeld dat een beschikking inzake de herziening en terugvordering enkel digitaal zal worden toegezonden. Voorts is het primaire besluit 2 een voor eiseres belastend besluit, is deze ook niet op de site van de DUO vermeld als poststuk dat digitaal zal worden toegezonden en is het primaire besluit 2 wel per reguliere post aan eiseres toegezonden.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft gekozen voor verzending per post van de voor haar bestemde berichten van verweerder. Door deze keuze achterwege te laten, heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank de keuze gemaakt voor digitale verzending van de berichten van verweerder via plaatsing op de website “Mijn DUO”. Een expliciete handeling is daarvoor niet nodig. Op de website van de DUO staat een lijst met berichten die digitaal worden verzonden, waaronder een bericht over de studiefinanciering. Nu in de kop van het primaire besluit 1 is vermeld dat het onderwerp betreft “Studiefinanciering”, valt het primaire besluit 1 onder een bericht over de studiefinanciering dat in overeenstemming met de website digitaal wordt verzonden. Dat het primaire besluit 1 verstrekkende gevolgen heeft voor eiseres, maakt dit niet anders. Nu het primaire besluit 2 als onderwerp heeft “Besluit bestuurlijke boete”, valt dit besluit niet onder rubricering van poststukken die digitaal worden verzonden.
4.1.
Eiseres voert verder aan dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het primaire besluit 1 op 21 maart 2014 op de website “Mijn DUO” is geplaatst. Aan het e-mailbericht waarin eiseres zou zijn geattendeerd op een op de website geplaatst nieuw bericht, komt in dit verband geen betekenis toe.
4.2.
De rechtbank overweegt dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) op 7 augustus 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1216) uitspraak heeft gedaan over de elektronische berichtgeving door verweerder. Daarin is overwogen dat gelet op de tekst van artikel 2:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als tijdstip waarop een bericht studiefinanciering elektronisch is verzonden, het tijdstip geldt waarop dit bericht is geplaatst op de website “Mijn DUO”. Op dat moment is het bericht te raadplegen en is het dus toegankelijk voor de geadresseerde als bepaald in artikel 2:17, eerste lid, van de Awb. Dit leidt vervolgens tot de conclusie dat die datum tevens de datum is waarop het besluit is bekendgemaakt in de zin van artikel 3:41 van Pro de Awb. Op grond van artikel 6:8 van Pro de Awb vangt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift tegen een bericht studiefinanciering derhalve aan met ingang van de dag na plaatsing ervan op de website.
4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval met de door hem aangedragen gegevens aannemelijk gemaakt dat het primaire besluit 1 op 24 maart 2014 op de website “Mijn DUO” is geplaatst. Verweerder heeft een printscreen Digitaal Archief overgelegd. Ter zitting van 7 mei 2015 heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat dit een print is van het archief dat in de persoonlijke digitale omgeving van eiseres is geplaatst. De gemachtigde van verweerder heeft verklaard dat “WSFBRTK” betekent bericht toekennen, dat de datum 21 maart 2014 de datum van het besluit tot toekennen betreft, waarna een “V” van verzonden staat met de datum 24 maart 2014. Volgens de gemachtigde volgt uit deze print dat het besluit van 21 maart 2014 (zijnde het primaire besluit 1) op 24 maart 2014 in de digitale omgeving is geplaatst. Verder heeft de gemachtigde van verweerder erop gewezen dat aan de linkerkant het correspondentienummer en burgerservicenummer van eiseres zijn vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit deze printscreen worden afgeleid dat het primaire besluit 1 daadwerkelijk is geplaatst op “Mijn DUO” op 24 maart 2014. Immers, het soort document, de datum van het primaire besluit 1, de verzending en de datum van plaatsing zijn zichtbaar. Verder is deze informatie gelet op het burgerservicenummer te koppelen aan eiseres.
4.4.
Nu verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat het primaire besluit 1 op 24 maart 2014 is geplaatst op “Mijn DUO”, is het primaire besluit 1 daarmee op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt. De bezwaartermijn liep van 25 maart 2014 tot en met 6 mei 2014. Het bezwaarschrift van eiseres van 3 juni 2014, ontvangen door verweerder op 5 juni 2014, is daarom niet tijdig ingediend.
5.1.
Eiseres doet een beroep op verschoonbare termijnoverschrijding. Zij wist niet dat zij bezwaar kon maken, omdat er geen rechtsmiddelenclausule onder het primaire besluit 1 is vermeld. Vanwege het onduidelijke redigeren heeft zij ook het besluitkarakter niet kunnen onderkennen.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat het eiseres duidelijk kon zijn dat het primaire besluit 1 op rechtsgevolg is gericht. Op het eerste blad van het primaire besluit 1 is immers vermeld dat de hoogte van de aan eiseres toegekende studiefinanciering is gewijzigd. Op het derde blad van het primaire besluit 1 is vermeld dat zij een bedrag van € 3.320,42 te veel heeft ontvangen, welk bedrag zal worden verrekend met de toe te kennen studiefinanciering. Verder staat op het eerste blad van het primaire besluit 1 vermeld “Lees de toelichting als je het niet eens bent met een beslissing”. In deze toelichting is een bezwaarclausule vermeld, waarin is opgenomen binnen welke termijn bezwaar kan worden gemaakt. Voor zover eiseres stelt dat zij gelet op het voornemen tot het opleggen van een boete dacht te moeten wachten met het maken van bezwaar, treft deze stelling geen doel. Het voornemen ziet immers op het opleggen van een boete en niet op het herzieningsbesluit. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
6. Nu eiseres niet binnen de termijn van zes weken na de bekendmaking van het primaire besluit 1 bezwaar heeft gemaakt bij verweerder en er geen redenen zijn om deze termijnoverschrijding verschoonbaar te achten, heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 terecht niet-ontvankelijk verklaard. De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet.
Ten aanzien van de boete
7.1.
In geschil is de vraag of verweerder aan eiseres terecht een boete van 50% van de teruggevorderde studiefinanciering heeft opgelegd.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat het opleggen van een bestuurlijke boete een voor eiseres belastend besluit is. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is het dan aan het bestuursorgaan om de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren. De rechtbank verwijst naar bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 30 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2799). De bewijslast met betrekking tot de stelling dat eiseres niet heeft voldaan aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde voorwaarden voor toekenning van een uitwonendenbeurs rust daarom op verweerder. Bij een boeteoplegging houdt dit concreet in dat verweerder moet aantonen dat eiseres niet woont op haar GBA-adres. Niet voldoende is dat slechts aannemelijk is gemaakt dat eiseres niet op haar GBA-adres woonde. Weliswaar is in artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 de hoogte van de (maximaal) op te leggen boete gekoppeld aan (het bedrag van) de herziening, waarvoor een minder zware bewijslast geldt, maar deze bepaling doet geen afbreuk aan de bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde.
8.1.
Eiseres stelt dat voor het huisbezoek geen redelijke grond bestond en mede gelet daarop was er geen sprake van zogeheten “informed consent”. Uit de “Verklaring Toestemming huisbezoek” blijkt niet dat de hoofdbewoner de eventuele gevolgen van een weigering zijn meegedeeld. Voorts heeft de toestemming van de hoofdbewoner geen gelding ten aanzien van de afzonderlijke en afsluitbare kamer, bestemd tot het exclusief woongebruik van eiseres en haar nichtje.
8.2.
De rechtbank overweegt dat geen sprake is van inbreuk op het huisrecht als bedoeld in artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden als de rechthebbende toestemming tot binnentreden in de woning heeft gegeven. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van “informed consent”. Van “informed consent” is sprake indien de controleurs zich voorafgaand hebben gelegitimeerd en de toestemming berust op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek en over de gevolgen van het weigeren van toestemming voor het recht op studiefinanciering. Indien één bewoner van een woning toestemming tot binnentreden verleent, wordt in beginsel geen inbreuk gemaakt op het huisrecht van de overige bewoners. Uit die toestemming kan het gerechtvaardigde vermoeden worden afgeleid dat de overige bewoners instemmen met dit binnentreden. Dit betreft echter niet de in die woning afzonderlijke en afsluitbare gedeelten, bestemd tot exclusief woongebruik van die andere bewoners. Indien een andere bewoner dan degene wiens studiefinanciering in het geding is toestemming tot binnentreden verleent hoeft ten opzichte van die bewoner niet te zijn voldaan aan het vereiste van “informed consent” in de hiervoor bedoelde zin. Wel is in die situatie voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de CRvB van 3 december 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY4503) en 12 maart 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ4108).
8.3.
De rechtbank is in tegenstelling tot eiseres van oordeel dat er voldoende grond was voor het afleggen van een huisbezoek. Immers, de jurisprudentie en wet- en regelgeving weerhoudt verweerder niet ervan een huisbezoek af te leggen ter controle en verificatie van de door eiseres verstrekte gegevens. Ter zitting van 7 mei 2015 heeft de gemachtigde van verweerder bovendien toegelicht dat de controle van de rechtmatigheid van de uitwonendenbeurs van eiseres heeft plaatsgevonden op basis van een risicoprofiel. Uit de gedingstukken wordt afgeleid dat de hoofdbewoner [naam 1] toestemming heeft verleend tot het betreden van de woning nadat de controleurs zich hadden gelegitimeerd, het doel van het huisbezoek aan hem hadden uitgelegd en hem hadden gewezen op zijn recht om toegang tot de woning te weigeren. De aldus verleende toestemming door de hoofdbewoner was voldoende voor het ten aanzien van eiseres rechtmatig binnentreden in de woning, ook voor wat betreft de door de hoofdbewoner als kamer van eiseres getoonde kamer. Anders dan eiseres stelt was die kamer niet bestemd tot het exclusief woongebruik van eiseres, omdat het (tevens) de kamer van de dochter van de hoofdbewoner was. Een en ander brengt dan ook mee dat wat op die kamer is waargenomen en wat door de hoofdbewoner is verklaard, niet als onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing behoeft te worden gelaten.
9.1.
Eiseres stelt dat zij wel woonde op het door haar opgegeven GBA-adres. De hoofdbewoner heeft verklaard dat eiseres in elk geval vier dagen per week op het GBA-adres overnacht. Tevens blijkt dat eiseres betaalt voor het verblijf op het GBA-adres, over het algemeen zeven dagen per week op het GBA-adres eet, een eigen huissleutel van het GBA-adres heeft, een eigen kamer heeft die zij deelt met haar nichtje, een eigen bed heeft en de woning een bewoonde indruk maakt. Onduidelijk is op basis van welke informatie de controleurs tot de conclusie zijn gekomen dat eiseres niet woont op het GBA-adres. Uit de rapportage blijkt niet dat er in de kamer van eiseres actief is gezocht naar administratie, post, studieboeken, verzorgingsspullen en eigen kleding van eiseres. De hoofdbewoner had zeer veel moeite om de spullen van eiseres te tonen in verband met privacy. In de Afghaanse cultuur is het niet gebruikelijk dat mannen de spullen van vrouwen aanraken. Uit schaamte heeft de hoofdbewoner bij de controleurs wat aangewezen, zonder te weten of deze spullen van eiseres waren of van zijn dochter. Eiseres heeft bijna alle afspraken omtrent het verblijf op het GBA-adres met de echtgenote van de hoofdbewoner gemaakt en de hoofdbewoner is doordeweeks weinig thuis, waardoor hij niet op de hoogte kan zijn van het doen en laten van eiseres. Vanwege haar financiële situatie heeft eiseres digitaal studiemateriaal en raadpleegt zij de mediatheek van de Hogeschool. Zij neemt qua kleding enkel het hoognodige mee naar het GBA-adres in verband met de zeer beperkte ruimte. Ter onderbouwing van haar standpunt dat zij op het GBA-adres woont, legt eiseres verklaringen van een buurvrouw en een medewerker van het buurtcentrum over.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat uit de rapportage blijkt dat aan de conclusie dat eiseres niet woonde op het GBA-adres de volgende bevindingen ten grondslag liggen. Er zijn geen administratie, post, studieboeken en aantoonbaar eigen kleding van eiseres op het GBA-adres aangetroffen en de verzorgingsspullen worden gedeeld met de nicht van eiseres en zijn niet aantoonbaar van eiseres.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank vormen de bevindingen in de rapportage onvoldoende grondslag voor verweerders standpunt dat eiseres niet woonde op het door haar opgegeven GBA-adres. Bij dat oordeel is het volgende van belang. De hoofdbewoner heeft verklaard dat eiseres op het GBA-adres woont en dat zij vier dagen per week op het GBA-adres slaapt. Uit de rapportage blijkt tevens dat is verklaard dat eiseres maandelijks een bedrag betaalt voor de huishoudelijke kosten, een eigen huissleutel heeft, een eigen kamer heeft die zij deelt met haar nichtje en een eigen bed heeft. Verder staat in de rapportage dat de hoofdbewoner de kleding van eiseres liever niet aanraakte. Hij toonde een geschiedenisboek onderbouw uit 2009 en meer boeken heeft hij niet willen laten zien, omdat hij de spullen van eiseres niet wilde aanraken. De hoofdbewoner toonde twee paar schoenen van eiseres en van andere kleding wist hij niet of het van eiseres was. Verder verklaarde de hoofdbewoner dat eiseres haar post en administratie zelf beheert en hij niet wist waar die lagen. Ook wist hij niet welke persoonlijke spullen en verzorgingsspullen van eiseres of van zijn dochter waren. Nu de hoofdbewoner niet wist welke kleding, persoonlijke spullen en verzorgingsspullen van eiseres waren, waar de administratie en post van eiseres lagen en niet meer studieboeken wilde laten zien, is onduidelijk waarop de conclusies van de rapporteurs zijn gebaseerd. Aldus komt de rechtbank tot het oordeel dat het onderzoek te summier is uitgevoerd dan wel dat in het daarvan gemaakte verslag onvoldoende bijzonderheden zijn vermeld, om de op basis daarvan getrokken conclusie dat eiseres er niet woonachtig is te kunnen dragen. Als verweerder op grond van de bevindingen van de controleurs twijfelde of eiseres feitelijk woonde op het GBA-adres, had het op de weg van verweerder gelegen nader onderzoek naar de feitelijke woon- en leefsituatie van eiseres te doen. Daarvoor was te meer aanleiding nu de controleurs zelf hebben verklaard dat het hele gesprek stroef verliep en zij bij veel van hun vragen geen specifieke antwoorden kregen.
9.4.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder niet aangetoond dat eiseres niet woonachtig was op haar GBA-adres. Dit betekent dat er geen grondslag is om aan eiseres een boete op te leggen. Reeds hierom behoeven de overige gronden die eiseres heeft aangevoerd, geen bespreking meer.
10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de opgelegde boete ten laste van eiseres is gehandhaafd. De rechtbank ziet aanleiding het primaire besluit 2 te herroepen nu aan dit besluit hetzelfde gebrek kleeft en niet valt in te zien hoe verweerder het gebrek zal kunnen herstellen. De rechtbank zal derhalve zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.225,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Niet is gebleken van proceskosten in bezwaar die voor vergoeding in aanmerking komen. Omdat aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de opgelegde boete ten laste van eiseres is gehandhaafd;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit 2 gegrond, herroept het primaire besluit 2 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.225,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A. Spoel, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. C. Bakker, leden, in aanwezigheid van mr. S.P.M. van Boheemen, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2015.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.