Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/4758
uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 augustus 2015 in de zaak tussen
de vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid Vereniging Vrienden van het Flevopark, te Amsterdam, verzoekster
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ),
en
de burgemeester van Amsterdam (de burgemeester),
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost (de bestuurscommissie),
gezamenlijk te noemen: verweerders
(gemachtigde: mr. C. Waal).
Als partij heeft aan het geding deelgenomen
de stichting Stichting Appelsap, te Amsterdam, vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. M.L. Diepenhorst).
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2015 (het bestreden besluit I) heeft de burgemeester een evenementenvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het evenement ‘Appelsap Fresh Music Festival 2015’ (hierna: Appelsap), een muziekfestival met muziekoptredens, kinderworkshops en eten op de twee grote velden in het Flevopark, ter hoogte van Flevopark 11, op zaterdag 8 augustus 2015 tussen 12.00 en 23.00 uur met naar schatting 14.500 bezoekers op het drukste moment.
Bij besluit van 30 juli 2015 (het bestreden besluit II) heeft de bestuurscommissie aan vergunninghoudster een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het van 4 tot en met 11 augustus 2015 afwijken van het geldende bestemmingsplan ‘Indische Buurt en Flevopark’ ten behoeve van het eerder genoemde evenement.
Verzoekster heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2015. Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Verweerders zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] als bestuurder van vergunningshoudster. Aan de zijde van vergunninghoudster is tevens verschenen [naam 2] , geluidsdeskundige.
Ter zitting heeft verzoekster het verzoek om een voorlopige voorziening (geregistreerd onder zaaknummer: AMS 15/4472) aangaande de afwijzing van het handhavingsverzoek ingetrokken.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de daarvoor vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1.
De burgemeester heeft aan de evenementenvergunning – samengevat weergegeven – ten grondslag gelegd dat deze niet krachtens artikel 2.43 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (APV) hoefde te worden geweigerd. Na publicatie van de aanvraag voor de evenementenvergunning zijn door omwonenden en verzoekster 38 zienswijzen ingediend waarop de burgemeester in het bestreden besluit I is ingegaan. De burgemeester stelt door middel van het stellen van voorwaarden, zoals het overleggen van een veiligheidsplan, het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik van het park, het treffen van verkeersmaatregelen, het stellen en handhaven van geluidsnormen als verwoord in het handboek Milieuzorg bij evenementen, het treffen van akoestische maatregelen, het inzamelen en afvoeren van het afval en het schoon opleveren van het terrein, voldoende aan de bezwaren van omwonenden tegemoetgekomen te zijn.
2.2.
Verzoekster voert – samengevat – aan dat de burgemeester de gevraagde vergunning had moeten weigeren. De bezwaren die verzoekster tegen de evenementenvergunning heeft zijn dat het een groot festival betreft met aanzienlijke gevolgen voor het leefmilieu voor de omwonenden. De aantasting van het leefmilieu geschiedt volgens verzoekster doordat er 15.000 tot 20.000 bezoekers van het festival zijn van 13.00 tot 23.00 uur, dat er gedurende acht dagen afsluiting van een groot deel van het park in verband met de op- en afbouw van het park plaatsvindt (welke op 4 augustus 2015 start), dat in dat verband 99 vrachtwagens, bestelbusjes en auto’s in het park komen en dat het evenement een toegestaan geluidsniveau van maximaal 100 decibel heeft. In bezwaar heeft verzoekster aangevoerd dat er een goedgekeurd veiligheidsplan ontbreekt. In de visie van verzoekster is de veiligheid in het geding vanwege het feit dat de tunnel en de smalle Valentijnkade als route voor nood- en hulpdiensten niet veilig is. Tevens heeft verzoekster aangevoerd dat schade aan het groen in het park wordt verwacht, aangezien vergunninghoudster heeft aangekondigd preventief te gaan snoeien. Daarnaast wordt het veld en worden boomwortels beschadigd. Voorts stelt legt het evenement een te groot beslag op de openbare ruimte in een omgeving die de openbare ruimte hard nodig heeft, aldus verzoekster. Ook wijst verzoekster op de omstandigheid dat de Technische Adviescommissie Hoofdgroenstructuur zich in zijn advies van 18 juli 2015 heeft onthouden van een positief advies. De ecologische waarden van het park in brede zin – ook de bodem – verzetten zich tegen een festival van deze omvang, zo betoogt verzoekster.
Evenementenvergunning (het bestreden besluit I)
3.1.
Op grond van artikel 2.1, aanhef en onder 1, van de APV wordt onder evenement als bedoeld in de artikelen 2.40 tot en met 2.46 verstaan het geheel van activiteiten dat plaatsvindt bij een voor publiek toegankelijke gebeurtenis op of aan de weg of het openbaar water met een openbaar dan wel besloten karakter.
3.2.
Op grond van artikel 2.40, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden.
3.3.
Op grond van artikel 2.43 van de APV kan de burgemeester de vergunning weigeren als naar zijn oordeel:
a. het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden;
b. een onevenredig groot aantal bezoekers te verwachten is;
c. het evenement zich niet verdraagt met het karakter of de bestemming van de plaats op waar het wordt gehouden;
d. het evenement een onevenredig groot beslag legt op de beschikbare ruimte of tijd dan wel de inzet van hulpdiensten;
e. het evenement een belemmering vormt voor het verkeer of het scheepvaartverkeer;
f. van het evenement een onevenredige belasting voor het woon- of leefklimaat in de omgeving te verwachten is;
g. het evenement verontreiniging tot gevolg heeft, afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien van de omgeving dan wel schade toebrengt aan groenvoorzieningen of voorzieningen van openbaar;
h. de organisator onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement, gelet op de hiervoor genoemde belangen of;
i. de organisator onvoldoende waarborgen biedt om schade aan het milieu als gevolg van het evenement te voorkomen of te beperken.
4.1.
De voorzieningenrechter stelt bij de beoordeling van het geschil voorop dat artikel 2.43 van de APV een ‘kan-bepaling’ is die de burgemeester beoordelings- en beleidsvrijheid biedt. Aan de orde is dan ook de vraag of de burgemeester in redelijkheid tot verlening van de evenementenvergunning heeft kunnen overgaan. De artikelen 2.40 en 2.43 van de APV zijn geplaatst in hoofdstuk 2 van de APV, met het opschrift ‘Orde en veiligheid’. Gezien de plaats van deze bepalingen in de APV, kan een evenementenvergunning slechts in verband met het belang van orde en veiligheid worden geweigerd.
4.2.
Met betrekking tot de gestelde veiligheidsrisico’s en het ontbreken van een veiligheidsplan wordt overwogen dat ter zitting is gebleken dat er een veiligheidsplan is vastgesteld en goedgekeurd door politie en hulpdiensten. Het uiteindelijke plan is op 3 augustus 2015 definitief vastgesteld. Vanwege veiligheidsredenen is dit plan niet geopenbaard en aan de gedingstukken toegevoegd. De burgemeester heeft ter zitting toegelicht dat vanwege de late totstandkoming het stuk niet aan de rechtbank met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb is aangeboden met de clausule dat uitsluitend de rechtbank van dit gedingstuk kennis kan nemen. Vergunninghoudster heeft ter zitting toegelicht dat het plan is vastgesteld na uitvoerig beraad met politie, brandweer (rapport 7 juli 2015) en de Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie Amsterdam-Amstelland (GHOR, advies van 21 mei 2015). Daarnaast is ter zitting door middel van kaarten door vergunninghoudster uitvoerig uitgebeeld en toegelicht dat bij calamiteiten vluchtroutes aan de Insulindeweg/Flevoweg en Valentijnkade worden opengesteld. De voorzieningenrechter is van oordeel dat voldoende vast is komen te staan dat het in de evenementenvergunning vereiste veiligheidsplan is vastgesteld en is goedgekeurd door politie en hulpdiensten. Mede gelet op de hiervoor genoemde rapporten en de toelichting van vergunninghoudster ten aanzien van de vluchtroutes en het ontruimingsplan, heeft de burgemeester in redelijkheid de vergunning niet hoeven weigeren op de grond dat het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden.
4.3.
De gestelde schade aan het groen in het Flevopark heeft, gelet op de geringe omvang van het snoeien dat is geschied door de beheerder van het park, naar het oordeel van de voorzieningenrechter de burgemeester eveneens in redelijkheid niet hoeven nopen tot weigering van de vergunning. Verzoekster heeft niets aangedragen dat tot een ander oordeel kan leiden.
4.4.
Met betrekking tot verzoeksters bezwaargrond dat het evenement een onevenredig groot beslag legt op de beschikbare ruimte wordt als volgt overwogen. Appelsap is een ééndaags festival met daarnaast een aantal dagen voor op- en afbouw. In totaal zal het Flevopark acht dagen ten dienste staan van het evenement, waarbij het park gedurende die dagen wisselend, maar niet geheel afgesloten zal zijn. Voorts hebben de burgemeester en vergunninghoudster gewezen op de omstandigheid dat binnen een redelijk bereik van het Flevopark ten tijde van het evenement andere parken (voor het grootste deel) beschikbaar zijn. Mede gelet hierop heeft de burgemeester in het beslag dat het evenement legt op de openbare ruimte dus geen grond hoeven vinden om de vergunning te weigeren.
4.5.
Verzoeksters betoog dat het evenement zich niet verdraagt met het karakter of de bestemming van de plaats waar het wordt gehouden heeft in het kader van de evenementenvergunning geen plaats en zal de voorzieningenrechter behandelen in het kader van de omgevingsvergunning.
4.6.
Voor zover verzoekster heeft aangevoerd dat verlening van de evenementenvergunning in strijd is met het evenementenbeleid overweegt de voorzieningenrechter dat ook de burgemeester van oordeel is dat het Oosterpark – de locatie waar het festival Appelsap de afgelopen veertien jaar is gehouden – geschikt is voor grotere evenementen zoals dat van vergunninghoudster. In verband met de renovatie van het Oosterpark is die locatie in 2015 echter niet beschikbaar. Daarom heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost op 18 november 2014 besloten van het evenementenbeleid van het Stadsdeel af te wijken en de burgemeester te adviseren bij wijze van experiment de vergunning te verlenen voor het evenement in het Flevopark. In de omstandigheid dat de gebruikelijke locatie in het Oosterpark in 2015 niet beschikbaar was, kon de burgemeester in redelijkheid aanleiding zien van het evenementenbeleid – dat de grote evenementen situeert in het Oosterpark – af te wijken. Of ruimtelijk en overigens het Flevopark geschikt is voor het evenement, zal in het navolgende worden besproken.
4.7.
Ter zitting heeft vergunninghoudster voldoende aannemelijk gemaakt dat met kaartcontrole en het tellen van de vertrekkende bezoekers niet meer bezoekers zullen worden toegelaten dan het vergunde maximaal aantal van 14.500 bezoekers op één moment. Het bezwaar dat het aannemelijk is dat meer bezoekers komen lijkt dus ongegrond en niet een reden om op voorhand de vergunning te weigeren.
4.8.
Het voorgaande brengt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat, nu geen van de in artikel 2.43 van de APV genoemde weigeringsgronden inzake veiligheid en openbare orde zich voordoen, de burgemeester in redelijkheid de evenementenvergunning voor het evenement ‘Appelsap Fresh Music Festival 2015’ heeft kunnen verlenen.
Omgevingsvergunning (het bestreden besluit II)
5.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.2.
Op grond van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking:
(…)
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
6.1.
De tijdelijke omgevingsvergunning is verleend voor het van 4 tot en met 11 augustus 2015 afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een evenement. Het project bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan “Indische Buurt en Flevopark”, aangezien het geprojecteerd is op gronden met de bestemming “Verkeer-1”en “Groen” met de dubbelbestemmingen Waarde-ecologie-1 en “Waterstaat-Waterkering”.
6.2.
De bestuurscommissie heeft zich in het bestreden besluit II op het standpunt gesteld dat gelet op de korte duur van het evenement en de uitgebreide onderzoeken die in de voorbereidingsfase zijn verricht de ruimtelijke belangen zich niet verzetten tegen de verlening van de tijdelijke omgevingsvergunning. Verzoekster betoogt dat de Technische Adviescommissie Hoofdgroenstructuur (TAC) zich in zijn advies van 28 juli 2015 heeft onthouden van een positief advies. In dat advies wordt – kort weergegeven – op grond van de verstrekte gegevens en in lijn met het eerdere preadvies geoordeeld dat het evenement niet op voorhand onmogelijk is in de Hoofdgroenstructuur. De TAC onthoudt zich echter van een positief advies, omdat onvoldoende is aangetoond dat schade aan het Flevopark kan worden voorkomen of kan worden hersteld. Partijen hebben ter zitting gestreden over de vraag of een dergelijk advies van de TAC verplicht is of dat het een facultatief advies aan de bestuurscommissie betreft, omdat het Flevopark onderdeel uitmaakt van de Hoofdgroenstructuur.
6.3.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is, mede gelet op de toelichting van de bestuurscommissie ter zitting, geen sprake van een verplicht advies op grond waarvan een omgevingsvergunning moet worden getoetst. De voorzieningenrechter acht echter de vraag of het algemeen bestuur van de bestuurscommissie, rekening houdende met dit advies, tot verlening van de omgevingsvergunning heeft kunnen overgaan relevanter. Die vraag beantwoordt de voorzieningenrechter bevestigend. Voor dat oordeel is van belang op te merken dat het evenement de nodige ruimtelijke voorbereiding heeft gehad die de voorzieningenrechter aanmerkt als zorgvuldig tot stand gekomen. De diverse aspecten die verzoekster naar voren heeft gebracht zijn voldoende onderzocht door het algemeen bestuur van de bestuurscommissie. De voorzieningenrechter wijst daarbij met name op het navolgende.
6.4.
Met betrekking tot mogelijke schade aan de bodem van het Flevopark wordt gewezen op een drietal rapporten van Grontmij van 9 oktober 2013, van Anteagroup van 19 augustus 2014 (en de daarbij behorende randvoorwaarden), van de Dienst Ruimtelijke Ordening van 3 november 2014. Daaruit blijkt dat op zich de grondstructuur zich niet verzet tegen een evenement als het onderhavige. De draagkracht en de doorlatendheid van de bodem in het Flevopark is voldoende groot om intensieve belasting tijdelijk toe te staan. De bestuurscommissie heeft op basis van deze rapporten voorwaarden verbonden aan de omgevingsvergunning om overmatige belasting van de grond te voorkomen. Voorts wijst de voorzieningenrechter erop dat ter zitting is gebleken dat de geadviseerde ‘nul-meting’ inmiddels op 3 augustus 2015 is verricht. Gelet hierop is verzoeksters enkele vrees dat het Flevopark als locatie niet geschikt is, omdat schade aan de bodem zal ontstaan, niet toereikend om de omgevingsvergunning te weigeren. Ook het nader advies van de Dienst Ruimtelijke ordening van 3 november 2011, waarbij aanvullend is geadviseerd over de maatregelen die nodig zijn voor de boombeschermende maatregelen brengt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de bestuurscommissie met de voorwaarden die aan de vergunning zijn verbonden, voldoende heeft gewaarborgd dat schade wordt voorkomen.
6.5.
Voorts heeft verzoekster zich op het standpunt gesteld dat geen ontheffing van de bestemmingsplanbepalingen kon worden verleend omdat het evenement leidt tot schade aan de flora en fauna in het park. Met name de vleermuizen en de vogels, waarvan ook beschermde soorten in het park voorkomen, zullen door het geluid en het licht van het festival worden verstoord, aldus verzoekster. Vergunninghoudster heeft daar tegenover aangevoerd dat verstoring van flora en fauna, op grond waarvan mogelijkerwijs een vergunning van de Flora- en Faunawet (hierna: de Ffw) is vereist, op zich geen reden kan opleveren tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning, tenzij op voorhand duidelijk is dat een dergelijke vergunning niet kan worden verleend. De voorzieningenrechter overweegt dat de bestuurscommissie bij zowel verlening van de evenementenvergunning als de omgevingsvergunning voldoende onderzoek heeft verricht naar de mogelijke verstoring van de ecologie. Daartoe kan verwezen worden naar het rapport van [naam 3] , adviesbureau voor ecologie en landschap van 30 juli 2015, waarin na onderzoek ter plaatse op 23 en 30 juli 2015 is geconcludeerd dat geen verontrustend effect vanwege licht en geluid op de vleermuizen en de vogelpopulatie te verwachten is. Het onderzoek van [naam 3] vormt een bevestiging van hetgeen in het rapport stadsecoloog [naam 4] van 4 juni 2015 en een vleermuisdeskundige van 29 juli 2015 ten aanzien van de mogelijke schade aan vogels en de vleermuizen als gevolg van het festival wordt vermeld. Deze schade wordt door de deskundigen niet aannemelijk geacht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er dan ook in hetgeen van de zijde van verzoekster wordt aangevoerd ten aanzien van de ecologie geen grond gelegen dat de bestuurscommissie de omgevingsvergunning had behoren te weigeren.
6.6.
Ten aanzien van de door verzoekster geuite bezwaren met betrekking tot de geluidsoverlast van het evenement heeft de bestuurscommissie er op gewezen dat de in de vergunning opgenomen maximale waarden zijn toegestaan na advies van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, die deze waarden conform het Draaiboek milieuzorg bij evenementen heeft bepaald. Nu verzoekster – bijvoorbeeld met een deskundig tegenadvies – niet nader heeft geadstrueerd waarom de toegestane waarden niet toelaatbaar zijn, ziet de voorzieningenrechter niet in dat de bezwaren omtrent het geluid hadden moeten leiden tot weigering van de omgevings- dan wel de evenementenvergunning.
6.7.
Tenslotte heeft verzoekster aangevoerd dat de bestuurscommissie de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen, omdat ten onrechte alternatieve locaties voor het festival onvoldoende zijn onderzocht. De voorzieningenrechter overweegt dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie moest besluiten over de aanvraag zoals die is ingediend. Indien het verlenen van de omgevingsvergunning op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van een alternatief slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van dat alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Mede gelet op de door vergunninghoudster geuite bezwaren tegen de in het verleden besproken alternatieven, is niet aannemelijk gemaakt dat daarvan sprake is.
Conclusie
7. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is aannemelijk dat de verleende vergunningen in bezwaar in stand zullen blijven. Ondanks de door verzoekster gestelde belangen, volgt uit al het voorgaande dat de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening zal afwijzen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten slotte geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. van Looij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2015.
de griffier de voorzieningenrechter
Afschrift uitgereikt/verzonden aan partijen op:
Coll: RT/KvdB
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.