Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/1040
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2015 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T. de Heer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: drs. H. van Golberdinge ).
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 6387,52.
Bij besluit van 3 februari 2015 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 22 mei 2015 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I aangevuld en deels herzien, in die zin dat het bezwaar van eiser deels gegrond is verklaard. De hoogte van de boete is verlaagd tot € 3193,36.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1. Feiten en standpunten partijen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. Eiser ontvangt vanaf 30 december 2012 een bijstandsuitkering. Bij besluit op bezwaar van 8 januari 2014 heeft verweerder de uitkering die eiser ontvangt op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) met ingang van 30 december 2012 ingetrokken, omdat eiser door hem verdiende inkomsten en giften niet dan wel niet volledig aan verweerder heeft doorgegeven. Verweerder vordert in dat besluit op bezwaar over de periode van 30 december 2012 tot en met 31 oktober 2013 een bedrag van in totaal € 8654,61 terug van eiser.
1.2
Eiser heeft tegen het besluit op bezwaar van 8 januari 2014 beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 12 september 2014, met registratienummer AMS 14/2560, heeft de rechtbank het beroep van eiser ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in die zaak geoordeeld dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiser in de beoordelingsperiode van 30 december 2012 tot en met 12 december 2013 niet heeft voldaan aan de op hem rustende inlichtingenplicht.
Uit de door eiser ingeleverde bankafschriften is gebleken dat eiser voor verkoopactiviteiten vanaf 30 december 2012 tot 11 november 2013 in ieder geval een bedrag van € 4803,33 op zijn bankrekening overgeboekt heeft gekregen van bol.com. Bij brief van 2 april 2013 heeft eiser weliswaar melding gemaakt van verkoopactiviteiten bij bol.com, maar heeft hij tegelijkertijd aangegeven geen toegang te hebben tot de financiële administratie van bol.com en dus geen overzicht te kunnen overleggen van zijn verkoopactiviteiten. Hij heeft bovendien verklaard slechts studieboeken te verkopen, terwijl hij ook nieuwe games, kinderboeken, cd’s en dvd’s heeft verkocht.
Daarnaast blijkt uit de bankafschriften dat eiser in de maanden januari, februari, en maart 2013 loon heeft ontvangen van [naam bedrijf] , terwijl eiser had verklaard dat hij al twee maanden (de rechtbank heeft begrepen de maanden februari en maart 2013) niet meer werkzaam was bij dit bedrijf. Daarnaast heeft eiser in de beoordelingsperiode € 4900,- aan giften ontvangen, waarvan hij geen opgaaf heeft gedaan bij verweerder.
1.3
Bij het primaire besluit - gehandhaafd bij het bestreden besluit I - heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 6387,52, omdat eiser zijn inkomsten en giften over de periode van 30 december 2014 tot en met 31 oktober 2013 niet, dan wel niet volledig, aan verweerder heeft doorgegeven. Bij een schending van de inlichtingenplicht moet er een boete worden opgelegd en is het boetebedrag gelijk aan het netto terug te vorderen bedrag. Verweerder zag met het bestreden besluit I geen aanleiding het boetebedrag te verminderen.
Bij besluit van 22 mei 2015 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I aangevuld en deels herzien. Het bezwaar van eiser is deels gegrond verklaard, in die zin dat de hoogte van de boete is verlaagd tot € 3193,36 (50% van het benadelingsbedrag). Verweerder concludeert dat eiser verwijtbaar de inlichtingenplicht heeft geschonden. Eiser heeft verweerder onvolledig en niet tijdig geïnformeerd door tegenstrijdige informatie te geven (bijvoorbeeld door verschillend te verklaren ten aanzien van de hoogte van de opbrengsten uit de boekenverkoop). Bij het verwijtbaar schenden van de inlichtingenplicht hoort op grond van hoofdstuk 8 van de Beleidsvoorschriften Werk, Participatie en Inkomen (Beleidsvoorschriften) een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag.
1.4
Eiser is van mening dat verweerder hem ten onrechte een boete heeft opgelegd en heeft in dat kader - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd. De vraag of sprake is van een schending van de inlichtingenplicht dient bij het opleggen van een boete anders te worden beoordeeld dan bij de intrekking en terugvordering van de uitkering. Er is geen sprake van een overtreding door het schenden van de inlichtingenplicht. Eiser heeft immers weldegelijk voldaan aan zijn inlichtingenplicht door verweerder bij brief van 2 april 2013 te melden dat hij verkoopactiviteiten verrichte bij bol.com en dat hij aan het einde van het jaar samen met verweerder wilde bekijken wat daarvan de opbrengsten zouden zijn. Er is geen sprake van verwijtbaarheid aan de zijde van eiser. Eiser heeft voorts ter zitting aangevoerd dat zijn financiële situatie - hij heeft aanzienlijke schulden opgebouwd doordat hij een tijdje geen bijstandsuitkering heeft gehad - had moeten worden meegewogen bij de vraag of de boete evenredig is.
2. Toepasselijk recht
2.1
Met ingang van 1 januari 2015 is de Participatiewet (Pw) in werking getreden en is de WWB komen te vervallen. Op grond van het overgangsrecht WWB, geregeld in artikel 78z, eerste lid, van de Pw, gelden genomen besluiten op grond van de WWB vanaf deze datum als besluiten genomen op grond van de Pw. Ingevolge het vierde lid van dit artikel wordt op een bezwaar- of beroepschrift dat vóór of op de datum van inwerkingtreding van artikel 1 van de Invoeringswet Pw is ingediend tegen een door het college op grond van de WBB genomen besluit en waarop op die datum nog niet onherroepelijk is beslist, beslist met toepassing van de WWB. Op 30 december 2014 is het bezwaar ingediend binnen de bezwaartermijn. Gelet hierop dient op het bezwaar te worden beslist met toepassing van de WWB.
2.2
Met ingang van 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving in werking getreden (Wet aanscherping). Deze wet introduceert een bestuurlijke boete en een terugvorderingsverplichting van bijstand die ten onrechte of tot een te hoog bedrag is uitgekeerd bij een schending van de inlichtingenverplichting.
2.3
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de WWB - voor zover hier van belang - doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
2.4
Op grond van artikel 18a, eerste lid en voor zover van belang, van de WWB legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Pw.
Op grond van het tweede lid wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
Op grond van het zevende lid kan het college:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Op grond van het tiende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
2.5
Op grond van artikel 2a, eerste lid, van het Boetebesluit wordt - bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete - de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
Op grond van het tweede lid leiden - bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten - in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.
2.6
Op grond van paragraaf 8.4.2.7 van de Beleidsvoorschriften gaat het bij verminderde verwijtbaarheid om geringe schendingen van de inlichtingenplicht, die een gering nadeel veroorzaken. Bijvoorbeeld inlichtingen die een paar weken te laat worden doorgegeven. Ook kan er sprake van verminderde verwijtbaarheid zijn als het nadeel weliswaar groter is, maar als belanghebbende duidelijk in de war was of in zware persoonlijke omstandigheden verkeerde.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1
De rechtbank stelt voorop dat verweerder met het bestreden besluit II een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb en dat dit besluit niet volledig tegemoetkomt aan het beroep van eiser. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb merkt de rechtbank het beroep van eiser dan ook aan als mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit II.
3.2
De rechtbank stelt vast dat de eerdere uitspraak van de rechtbank van 12 september 2014 ten aanzien van de intrekking en terugvordering van de uitkering van eiser niet met zich brengt dat de schending van de inlichtingenverplichting en het gehanteerde benadelingsbedrag ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is, omdat het daarbij gaat om een bestraffende sanctie. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 21 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2451). Bij een boeteoplegging houdt dit concreet in dat de verweerder moet aantonen dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden. Niet voldoende is dat slechts aannemelijk is gemaakt dat eiser zijn inlichtingenplicht heeft geschonden.
3.3
Nu de Wet aanscherping in werking is getreden op 1 januari 2013 en verweerder - gelet op de bestreden besluiten I en II - kennelijk toepassing heeft willen geven aan deze nieuwe regelgeving, zal de rechtbank beoordelen of eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden over de periode van vanaf 1 januari 2013 tot en met 31 oktober 2013.
4. Ten aanzien van de door eiser ontvangen giften van € 4300,- op 25 februari 2013 en van € 600,- op 23 oktober 2013 en het door hem ontvangen loon van [naam bedrijf] over de maanden januari, februari en maart 2013 (periode I) overweegt de rechtbank als volgt. Niet in geschil is dat eiser heeft nagelaten deze inkomsten te melden bij verweerder. Nu het ontvangen van giften en loon van evident belang is voor het recht op de hoogte van een bijstandsuitkering, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser de inlichtingenplicht ten aanzien van deze feiten heeft geschonden. Het standpunt van eiser ter zitting dat de boete enkel is gebaseerd op de opbrengsten van bol.com en niet op het ontvangen loon en de giften - zodat deze feiten thans niet ter beoordeling voorliggen - volgt de rechtbank niet. Immers, zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit wordt verwezen naar de door eiser ontvangen inkomsten en giften en wordt niet enkel gesproken over de opbrengsten uit de verkoopactiviteiten op bol.com.
4.1
Ten aanzien van de door eiser op bol.com verkochte producten hebben partijen de volgende standpunten naar voren gebracht. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting aangegeven dat eiser zijn verkoopactiviteiten op bol.com onverwijld had moeten melden en dat hem de spelregels betreffende het recht op een bijstandsuitkering bij het aanvragen van zijn uitkering zijn uitgelegd. Hij wist dus dat hij zijn verkoopactiviteiten moest melden. Verweerder werpt eiser voorts tegen dat hij in de brief van 2 april 2013 heeft gemeld dat hij alleen studieboeken verkoopt en dat later is gebleken dat hij ook games, dvd’s, cd’s en kinderboeken verkocht. Daarnaast heeft eiser in de brief gemeld dat de opbrengst van de verkoop op bol.com ongeveer € 1800,- zou zijn, terwijl later is gebleken dat het om veel meer geld ging.
Eiser is van mening dat hij de inlichtingenplicht niet heeft geschonden, omdat hij in de brief van 2 april 2013 melding heeft gemaakt van zijn verkoopactiviteiten op bol.com. Er is dus geen sprake van verwijtbaarheid aan zijn zijde.
4.2
De rechtbank overweegt dat eiser met zijn brief van 2 april 2013 weliswaar heeft gemeld dat hij studieboeken verkocht op bol.com, maar dat hij heeft nagelaten daarbij te melden dat hij ook games, dvd’s, cd’s en kinderboeken ging verkopen. Het had eiser duidelijk moeten zijn dat deze (voorgenomen) uitbreiding van de verkoopactiviteiten - en de daardoor (te verwachten) grotere opbrengst dan € 1800,- zoals hij had aangegeven in de brief aan verweerder - van evident belang waren voor zijn recht op uitkering. Uit het vorenstaande volgt dat eiser verweerder niet volledig heeft geïnformeerd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden.
4.2.1
Wat betreft de verwijtbaarheid aan de zijde van eiser ten aanzien van de onvolledige inlichtingen over de verkoop, overweegt de rechtbank als volgt. Uit de uitspraak van de CRvB van 21 juli 2015 volgt dat de hoogte van een boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene en een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid.
4.2.2
Niet in geschil is dat eiser in zijn brief van 2 april 2013 verweerder heeft verzocht om samen aan het eind van het jaar te kijken hoeveel hij zou verdienen met de verkoop, omdat hij van tevoren niet wist hoeveel de opbrengst zou zijn. Als hij teveel zou verdienen, zou hij dit terugbetalen aan verweerder. Niet is gebleken dat verweerder na ontvangst van deze brief contact met eiser heeft opgenomen, terwijl het gestelde in de brief daartoe wel aanleiding gaf. Daarbij doelt de rechtbank met name op het voorstel van eiser om pas aan het eind van het jaar verantwoording af te leggen aan verweerder over de te verwachten inkomsten uit verkoop bij bol.com. Zo heeft verweerder eiser niet laten weten wel of niet in te stemmen met het voorstel. Evenmin heeft verweerder eiser bericht of hij inlichtingen van eiser wenste over de verkoopactiviteiten in de tussenliggende periode. Verweerder is vervolgens eind oktober begonnen met een onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan eiser verleende uitkering en heeft naar aanleiding daarvan een boete opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat er gelet op deze samenloop van omstandigheden - al is een dergelijk voorbeeld van samenlopende omstandigheden niet genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of paragraaf 8.4.2.7 van de Beleidsvoorschriften - sprake is van verminderde verwijtbaarheid aan de zijde van eiser. Immers, eiser heeft in duidelijke taal melding gemaakt van de verkoopactiviteiten waarmee hij verwachtte - uit oogpunt van bijstandsverlening - niet geringe inkomsten te verwerven en daarbij een voorstel gedaan over de wijze waarop hij verweerder hierover zou informeren. Verweerder heeft daarop niet adequaat gereageerd en werpt vervolgens in het kader van de boeteoplegging eiser tegen dat hij verweerder niet onverwijld (maandelijks) heeft geïnformeerd over deze verkoopactiviteiten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de periode waarover eiser de schending van de inlichtingenplicht wat betreft de verkoopactiviteiten wordt tegengeworpen mede door nalatigheid van verweerder heeft kunnen oplopen tot ver na april 2013. Eiser heeft immers geen signalen van verweerder ontvangen dat niet werd ingestemd met zijn voorstel. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding de boete wegens schending van de inlichtingenverplichting wat betreft de verkoopactiviteiten vast te stellen op een vast bedrag van € 50,-.
5. Gelet op het voorgaande heeft verweerder wat betreft de schending van de inlichtingenplicht ten aanzien van de verkoop op bol.com ten onrechte een boete opgelegd van 50% van het benadelingbedrag. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten en zal het primaire besluit herroepen. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank hieronder een beslissing nemen over het opleggen van een boete en bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten. De rechtbank zal eerst de overige door eiser aangevoerde beroepsgrond bespreken.
6. De beroepsgrond van eiser dat verweerder in het kader van de evenredigheid van de boete rekening had moeten houden met de aanzienlijke schulden die eiser heeft, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet omdat eiser zijn stelling op geen enkele wijze met stukken heeft onderbouwd. Uit de brief van 15 februari 2013 - waarbij aan eiser een bijstandsuitkering is toegekend - blijkt bovendien dat hij op dat moment een bescheiden vermogen had.
7.1
De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de rechtbank de hoogte van de boete zal vaststellen.
7.2
Nu niet is gebleken van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van het schenden van de inlichtingenplicht wat betreft het niet opgeven van het loon van [naam bedrijf] (in de maanden januari tot en met maart 2013) en de door eiser ontvangen giften (in de maanden februari en oktober 2013), dient de boete over deze maanden (periode I) te worden vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag. In de tussenliggende periode (periode II) is uitsluitend sprake van schending van de inlichtingenverplichting wat betreft de verkoopactiviteiten. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 4.2.2 dient daarvoor een boete te worden opgelegd van € 50,-.
7.3
Bij de uitkeringsspecificaties is vastgesteld dat eiser over de maanden januari tot en met maart 2013 per maand een bedrag van 879,10 netto aan uitkering heeft ontvangen. Over de maand oktober 2013 had eiser netto recht op een bedrag van € 671,89 aan uitkering en is aan hem vanwege een aantal inhoudingen een bedrag van € 397,62 uitbetaald. In de uitkeringsspecificaties is het netto recht op uitkering van eiser over periode I dus vastgesteld op € 3309,19. De boete over periode I dient te worden vastgesteld op € 50% van het benadelingbedrag, dat - zoals in neergelegd in artikel twee, tweede lid, van het Boetebesluit - moet worden afgerond op een veelvoud van € 10,-. De boete over periode I bedraagt dan ook € 1650,-. De boete over periode I en periode II bedraagt in totaal (€ 1650,- + € 50,- =)
€ 1700,-.
8.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8.2
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1960,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en II;
- herroept het primaire besluit, legt een boete op van € 1700,-, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten I en II;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1960,-;
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Teggelaar, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2015.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.