Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/4978
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 mei 2017 in de zaak tussen
[bedrijf 1] ., te Den Haag, eiseres,
hierna genoemd: [bedrijf 1]
(gemachtigde: [naam] ),
en
het dagelijks bestuur van de Vervoerregio Amsterdam(voorheen: Stadsregio Amsterdam), verweerder,
hierna genoemd: Vervoerregio Amsterdam
(gemachtigde: mr. M.R. Verhagen).
Procesverloop
In het besluit van 18 februari 2016 (het primaire besluit) heeft Vervoerregio Amsterdam de subsidie van [naam] voor het project [naam] nihil vastgesteld en het verleende voorschot van € 45.375,- van [naam] teruggevorderd.
In het besluit van 9 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft Vervoerregio Amsterdam het bezwaar van [naam] ongegrond verklaard.
[naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Vervoerregio Amsterdam heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 7 februari 2017. Ieder van partijen heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder waren aanwezig van de zijde van Vervoerregio Amsterdam: [betrokkene] en [betrokkene] beleidsmedewerkers.
Overwegingen
Ten aanzien van het griffierecht
1.1
[naam] heeft in haar brief van 31 augustus 2016 voor het betalen van griffierecht een beroep gedaan op betalingsonmacht. De griffier heeft dit verzoek vooralsnog afgewezen. [naam] heeft het griffierecht van € 334,- daarna binnen de gestelde termijn betaald. Op de zitting heeft [naam] haar beroep op betalingsonmacht gehandhaafd.
1.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om [naam] vrijstelling van de betaling van het griffierecht te verlenen of in te stemmen met verlaging van het griffierecht om de volgende redenen.
1.3.
[naam] is een rechtspersoon. In de landelijk vastgestelde en gepubliceerde ‘Werkwijze bij beroep op betalingsonmacht griffierecht’ (de Werkwijze) is bepaald dat de Werkwijze niet van toepassing is op rechtspersonen. Dat de Werkwijze niet van toepassing is op rechtspersonen sluit overigens niet uit dat een rechtspersoon onder omstandigheden in aanmerking kan komen voor vermindering of vrijstelling van griffierecht. Naar het oordeel van de rechtbank moet een rechtspersoon in beginsel in staat worden geacht een griffierecht van € 334,- te kunnen voldoen. Niet aannemelijk is geworden dat de heffing van griffierecht het in dit geval voor [naam] onmogelijk of moeilijk maakt om gebruik te maken van de mogelijkheid van het instellen van beroep. De enkele niet nader onderbouwde stelling van [naam] dat zij niet over enige middelen beschikt, is daartoe onvoldoende. Dit betekent dat het beroep op betalingsonmacht wordt afgewezen.
Ten aanzien van het verzoek om Stadsdeel Zuidoost als belanghebbende aan te merken
2.1.
[naam] heeft verzocht Stadsdeel Zuidoost te betrekken in deze procedure.
2.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is Stadsdeel Zuidoost geen belanghebbende in deze procedure. De reden hiervoor is dat een beslissing in deze zaak, die gaat over de subsidie-vaststelling in de relatie tussen [naam] en Vervoerregio Amsterdam, geen rechtstreekse gevolgen heeft voor het Stadsdeel Zuidoost. Er is dus geen voldoende rechtstreeks belang.
Ten aanzien van de subsidie-vaststelling
De feiten
3.1.
Bestuurder en enig aandeelhouder van [naam] is de besloten vennootschap [bedrijf 2] Bestuurder en enig aandeelhouder van [bedrijf 2] is de besloten vennootschap [naam bedrijf] Bestuurder en enig aandeelhouder van [naam bedrijf] is [naam] .
3.2.
Op 18 oktober 2012 heeft Vervoerregio Amsterdam € 600.000,- gereserveerd voor subsidieaanvragen voor innovatieve voorstellen op het gebied van particuliere initiatieven voor aanvullend vervoer voor de periode 2013-2015. In dit verband heeft Vervoerregio Amsterdam bij besluit van 6 december 2012 de beleidsregels ‘Innovatieve particuliere initiatieven Aanvullend personenvervoer’ (de beleidsregels) vastgesteld.
3.3.
Op 22 mei 2013 heeft [naam] bij Vervoerregio Amsterdam een subsidieaanvraag ingediend voor innovatieve particuliere initiatieven aanvullend personenvervoer. De subsidieaanvraag betrof het ontwikkelen en exploiteren van een fijnmazig milieuvriendelijk vervoerssysteem op basis van lichte, elektrische stadsvoertuigen, als aanvulling op het openbaar vervoer in stadsdeel Amsterdam Zuidoost (hierna: het project [naam] ).
3.4.
In het besluit van 9 januari 2014 heeft Vervoerregio Amsterdam aan [naam] een subsidie van € 75.000,- (excl. btw) verleend. De subsidie is toegekend voor het opstarten van het project [naam] in Amsterdam Zuidoost, inclusief marketing- en communicatieactiviteiten, zoals beschreven in het projectvoorstel van [naam] van 29 mei 2013, dat onderdeel uitmaakt van de subsidieaanvraag. In de subsidieverleningsbeschikking is ook opgenomen dat [naam] uiterlijk op 31 december 2014 een aanvraag tot subsidievaststelling indient.
3.5.
In januari 2014 heeft [naam] van Vervoerregio Amsterdam een voorschot op de subsidie ontvangen van € 37.500,- (excl. btw). Dit is de helft van het subsidiebedrag.
3.6.
In de brief van 8 december 2014 heeft Vervoerregio Amsterdam [naam] in de gelegenheid gesteld om uiterlijk 31 december 2014 door middel van een aanvraag tot subsidievaststelling aan te tonen dat zij aan haar verplichtingen heeft voldaan. De inhoud van de verplichtingen is opgenomen in de subsidieverleningsbeschikking van 9 januari 2014 en in de beleidsregels.
3.7.
[naam] heeft niet binnen de gestelde termijn een aanvraag tot subsidievaststelling ingediend.
3.8.
[naam] heeft na de gestelde termijn een subsidieverantwoording en een verklaring van een registeraccountant van 17 november 2015 overgelegd. De registeraccountant heeft geconcludeerd dat hij geen oordeel over de door [naam] opgestelde subsidieverantwoording kan geven. De registeraccountant is niet in staat geweest om voldoende en geschikte controle-informatie te verkrijgen om daarop het controle-oordeel te kunnen baseren.
3.9.
Voor de uitvoering van het project [naam] heeft [naam] ook van Stadsdeel Zuidoost subsidie ontvangen. Over de vaststelling van de hoogte van die subsidie loopt een afzonderlijke (bezwaar)procedure tussen [naam] en Stadsdeel Zuidoost.
De besluitvorming van Vervoerregio Amsterdam
4. In het primaire besluit heeft Vervoerregio Amsterdam de subsidie voor het project [naam] in Amsterdam Zuidoost op nihil vastgesteld en het verleende voorschot van € 45.375,- (incl. btw) van [naam] teruggevorderd. Vervoerregio Amsterdam heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat [naam] niet heeft voldaan aan de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen, zoals het leveren van telcijfers en een goedkeurende controleverklaring bij de financiële verantwoording. Hierdoor heeft Vervoerregio Amsterdam de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van de subsidie niet kunnen beoordelen. Het publieke belang van verantwoording van publieke middelen en een adequaat subsidiebeheer wegen in dit geval zwaarder dan de gevolgen van de nihil vaststelling van de subsidie voor [naam] , aldus Vervoerregio Amsterdam.
5. In het bestreden besluit heeft Vervoerregio Amsterdam het bezwaar van [naam] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Het standpunt van [naam]
6. [naam] is het niet eens met de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het voorschot door Vervoerregio Amsterdam. Daartoe voert [naam] in beroep het volgende aan. Alle ontvangen gelden zijn daadwerkelijk aan het project besteed. Dit blijkt ook uit de accountantsverklaring. De uitgaven aan marketing en communicatie zijn intern besteed. Daar is niets mis mee. Een en ander is ook niet vooraf gespecificeerd en door het uitblijven van de betalingen en de toegezegde chauffeurs, had [naam] ook geen andere mogelijkheid om marketing en communicatie te realiseren.
De afspraken met Vervoerregio Amsterdam zijn gemaakt en voorbereid door Stadsdeel Zuidoost. Daar was [naam] niet rechtstreeks bij betrokken. [naam] was niet op de hoogte van de voorwaarden die aan de subsidieverlening waren gesteld. De subsidiebeschikking en de daaraan verbonden voorwaarden zijn pas achteraf aan [naam] toegezonden. Zo was [naam] niet op de hoogte van het vereiste dat de financiële verantwoording moest worden voorzien van een goedkeurende controleverklaring door een registeraccountant. Ook zijn er vooraf geen eisen gesteld aan de rittenadministratie en de contracten tussen [naam] en het projectmanagement. De meeste uren van het projectmanagement zijn onbetaald gebleven. Het project heeft veel meer gekost dan van Vervoerregio Amsterdam en Stadsdeel Zuidoost is ontvangen. Van de kant van [naam] zijn zeer grote inspanningen gedaan om het project te realiseren. Omdat de toegezegde chauffeurs niet werden geleverd, de standplaatsen en oplaadpunten niet tijdig zijn gerealiseerd en het project niet in de zomer, maar in de winter is gestart, heeft [naam] heel veel kosten moeten maken en is het niet mogelijk gebleken om aanvullende omzet te realiseren, aldus [naam] .
De beoordeling door de rechtbank
7.1.
Aan de orde is de vraag of Vervoerregio Amsterdam op goede gronden heeft besloten de subsidie van [naam] voor het project [naam] op nihil vast te stellen en het verleende voorschot van € 45.375,- van [naam] terug te vorderen. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
7.2.
Vervoerregio Amsterdam heeft de subsidieaanvraag van [naam] op nihil vastgesteld omdat [naam] niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Om te kunnen beoordelen of [naam] al dan niet heeft voldaan aan deze verplichtingen moet allereerst worden vastgesteld wat die verplichtingen waren. Vervolgens is aan de orde de vraag of [naam] op de hoogte was van deze verplichtingen, dan wel of [naam] daarvan op de hoogte had moeten zijn. Als niet aan de verplichtingen is voldaan, beoordeelt de rechtbank of Vervoerregio Amsterdam de subsidie in redelijkheid op nihil mocht vaststellen. Daarbij wordt gekeken of Vervoerregio Amsterdam de over en weer betrokken belangen in voldoende mate heeft afgewogen.
7.3.
Bij de aan de subsidie verbonden verplichtingen gaat het niet alleen om verplichtingen zoals vastgesteld in de verleningsbeslissing van 9 januari 2014, maar ook om verplichtingen op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de in overweging 3.2 genoemde beleidsregels van Vervoerregio Amsterdam. Op grond van artikel 4:45 van de Awb moet [naam] aantonen dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen en moet [naam] rekening en verantwoording afleggen over de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten. In de artikelen 12 en 13 van de beleidsregels is verder onder meer bepaald dat [naam] als aanvrager verplicht is een lijst bij te houden en aan te leveren van reizigers die gebruik maken van het particuliere vervoer. Daarnaast is in artikel 13 van de beleidsregels opgenomen dat een financiële verantwoording moet worden aangeleverd, vergezeld van een origineel, goedkeurende controleverklaring betreffende de werkelijk gemaakte, subsidiabele kosten en baten van het project.
7.4.
[naam] voert aan dat zij niet op de hoogte was van de aan de subsidie verbonden verplichtingen omdat de behandelend ambtenaar van Stadsdeel Zuidoost, [de man] , de subsidieaanvraag namens [naam] bij Vervoerregio Amsterdam heeft ingediend en verder ook alle contacten met Vervoerregio Amsterdam heeft gevoerd. De bestuurder van [naam] heeft alleen zijn handtekening onder de aanvraag gezet.
7.5.
De rechtbank overweegt hierover als volgt. Ondanks het feit dat Stadsdeel Zuidoost betrokken is geweest bij de subsidieaanvraag, is [naam] de subsidieaanvrager omdat de aanvraag op naam van [naam] is gedaan en de bestuurder van [naam] de aanvraag heeft ondertekend. Van een subsidieaanvrager mag worden verwacht dat hij zich op de hoogte stelt van de regels die op een subsidieaanvraag van toepassing zijn. [naam] had zich daarover (beter) moeten informeren of in elk geval haar eigen subsidieaanvraag moeten lezen alvorens deze in te dienen. In de subsidieaanvraag zelf wordt immers onder 5.5 ook naar de beleidsregels verwezen. Als [naam] de beleidsregels had opgezocht, had zij kunnen weten wat haar verplichtingen waren. De omstandigheid dat [naam] niet op de hoogte was van de subsidieverplichtingen komt dan ook voor haar rekening en risico. Dit betekent dat [naam] verantwoordelijk is voor de subsidieaanvraag en ook verantwoordelijk is voor het voldoen aan de subsidieverplichtingen.
7.6.
Aan de orde is vervolgens de vraag of [naam] aan de subsidieverplichtingen heeft voldaan. Volgens Vervoerregio Amsterdam heeft [naam] niet voldaan aan de verplichting om een deugdelijke rittenadministratie en een goedkeurende controleverklaring bij de financiële verantwoording aan te leveren.
7.7.
De rechtbank volgt Vervoerregio Amsterdam niet ten aanzien van de rittenadministratie. Uit de artikelen 12 en 13 van de beleidsregels blijkt niet dat op dit punt meer nodig is dan een lijst met het aantal reizigers dat gebruik heeft gemaakt van het particuliere vervoer. Vervoerregio Amsterdam betwist niet dat deze informatie er is, maar stelt enkel dat zij uit de tellijsten niet de informatie kan halen waarvoor de subsidie is gegeven. Een verplichting van een rittenadministratie zoals Vervoerregio Amsterdam dat verlangt, blijkt echter niet uit de beleidsregels. Daarom kan niet gezegd worden dat [naam] niet heeft voldaan aan deze verplichting.
7.8.
Dat ligt echter anders voor de verplichting van een goedkeurende controleverklaring bij de financiële verantwoording. Deze verplichting staat in artikel 13, derde lid, onder a, van de beleidsregels. De stelling van [naam] dat zij niet op de hoogte was van deze verplichting en dat daarmee ook geen rekening is gehouden in de begroting, ontslaat haar niet van die verplichting. Het is aan [naam] om financiële verantwoording af te leggen. Die financiële verantwoording moet zijn voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring. Een dergelijke verklaring heeft [naam] niet overgelegd. In de verklaring van 17 november 2015 heeft de accountant zich immers onthouden van goedkeuring. De conclusie is dan ook dat [naam] niet heeft voldaan aan deze aan de subsidie verbonden verplichting. Hieruit volgt dat Vervoerregio Amsterdam in beginsel bevoegd was om op grond van artikel 4:46, tweede lid aanhef en onder b, van de Awb de verleende subsidie lager vast te stellen.
7.9.
Vervolgens is de vraag of Vervoerregio Amsterdam de subsidie op nihil mocht vaststellen. [naam] bestrijdt dit en heeft onder meer gesteld dat Stadsdeel Zuidoost verschillende verplichtingen tegenover haar niet is nagekomen. Als gevolg daarvan is het project niet goed van de grond gekomen en is de subsidie op nihil gesteld. De rechtbank deelt de visie van [naam] niet. Evenmin is de rol die [naam] het Stadsdeel Zuidoost toeschrijft, relevant voor de beoordeling of [naam] haar subsidie verplichtingen tegenover Vervoerregio Amsterdam is nagekomen. De beoordeling van de handelwijze van Stadsdeel Zuidoost ligt in deze procedure niet voor. Stadsdeel Zuidoost is een ander overheidsonderdeel dan Vervoerregio Amsterdam. In deze procedure gaat het uitsluitend om de verantwoording van de besteding van het subsidiegeld dat [naam] van Vervoerregio Amsterdam heeft ontvangen.
7.10.
Bij de afweging om de subsidie op nihil vast te stellen, heeft de Vervoerregio Amsterdam overwogen dat [naam] meerdere malen in de gelegenheid is gesteld alsnog te voldoen aan de opgelegde subsidieverplichtingen. Daarbij is de bestuurder van [naam] ook los van de subsidieaanvraag (wettelijk) verantwoordelijk voor een deugdelijke financiële verantwoording. Doordat [naam] haar verplichtingen niet is nagekomen, kan de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van de subsidie niet worden beoordeeld, aldus Vervoerregio Amsterdam. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Vervoerregio Amsterdam het algemene belang van verantwoording van publieke middelen en een adequaat subsidiebeheer zwaarder mogen laten wegen dan de negatieve gevolgen voor [naam] bij het op nihil stellen van de subsidie. Daarbij is van belang dat controle op de besteding van de subsidiegelden niet mogelijk is als gevolg van het ontbreken van een goedkeurende accountantsverklaring. Gelet op de ernst van deze tekortkoming en de omstandigheid dat de tekortkoming [naam] kan worden verweten, is nihilstelling niet onevenredig. Vervoerregio Amsterdam heeft dan ook in redelijkheid de subsidie op nihil mogen stellen en het aan [naam] verleende voorschot mogen terugvorderen.
7.11.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Wel ziet de rechtbank, gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 7.7, reden te bepalen dat Vervoerregio Amsterdam het door [naam] betaalde griffierecht aan haar vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het door [naam] betaalde griffierecht van € 334,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, voorzitter, en mr. L.C. Bachrach en mr. J.C.S. van Limburg Stirum, leden, in aanwezigheid van mr. L.C. Dankbaar, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kunt u hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dat moet u dan wel doen binnen zes weken nadat de uitspraak is verzonden. Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
BIJLAGE
1. Op grond van artikel 4:45, eerste lid, van de Awb toont de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
Op grond van het tweede lid legt de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
2. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Op grond van de tweede lid kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
3. Op grond van artikel 4:57 van de Awb kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
4. Op grond van artikel 12, eerste lid, van de beleidsregels is de subsidieaanvrager voor een subsidie voor particulier aanvullend personenvervoer, naast de in artikel 4:37 van de Awb en artikel 4.5 Subsidieverordening WP200 genoemde gronden, verplicht om onder ander:
- een lijst bij te houden van reizigers die gebruik maken van het particuliere vervoer (tellijsten) (= sub c)
- het dagelijks bestuur onverwijld te informeren over de wijze waarop het plan uitgevoerd wordt (…) (= sub d)
- op verzoek van het dagelijks bestuur alle bescheiden en inlichtingen die nodig zijn om te beoordelen of de aanvrager voldoet aan zijn subsidieverplichtingen te verschaffen. (= sub e)
5. Op grond van artikel 13, eerste lid, van de beleidsregels moet tenzij bij beschikking anders is bepaald, de subsidieontvanger, de aanvraag tot het vaststellen van een subsidie indienen binnen zes maanden na afronding van het project respectievelijk de activiteit of na afloop van het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd.
Op grond van het derde lid moet de subsidieontvanger bij de aanvraag tot vaststelling van de subsidie de volgende gegevens aanleveren:
a. een financiële verantwoording vergezeld van een origineel, goedkeurende controleverklaring betreffende de werkelijk gemaakte, subsidiabele kosten en baten van het project;
b. de lijst met het aantal reizigers dat gebruik heeft gemaakt van het particuliere vervoer;
c. afwijkingen van het bij aanvraag ingediende vervoerplan.
6. Op grond van artikel 14 van de beleidsregels kan de subsidie, naast de in artikel 4:46 lid 2 van de Awb en artikel 5.3 Subsidieverordening WP2000 genoemde gronden, lager of op nihil worden vastgesteld indien:
a. de werkelijk gemaakte subsidiabele kosten minder bedragen dan de berekening waarop de verleende subsidie is gebaseerd;
b. niet is voldaan aan de verplichtingen gesteld in artikel 12.