Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/2443 (beroep) en AMS 17/1460 (voorlopige voorziening)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 mei 2017 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster 1],
[verzoekster 2]
[verzoekster 3],
allen te Amstelveen, verzoeksters
(gemachtigde: mr. S.M. Broens),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,verweerder
(gemachtigde: mr. J.P. Dikker).
Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft het college de Participatiegroep Minima Amstelveen/Cliëntenraad (PMA/cliëntenraad) met onmiddellijke ingang opgeheven. Bij brieven van 12 september 2016 heeft het college verzoeksters laten weten dat door de opheffing hun lidmaatschap van de PMA/cliëntenraad is beëindigd.
Bij besluit van 31 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van verzoeksters tegen de opheffing van de PMA/cliëntenraden en de beëindiging van hun lidmaatschap ongegrond verklaard.
Verzoekster hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2017. Verzoeksters [verzoekster 2] en [verzoekster 3] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verzoekster [verzoekster 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder zijn namens het college verschenen A. Brus, J.G. Moolhuizen en mr. C.A.K. Denneboom.
Overwegingen
De wettelijke grondslag van de PMA/cliëntenraad
1.1
In artikel 47 van Pro de Participatiewet is bepaald dat, kort gezegd, de gemeenteraad bij verordening regels stelt over de wijze waarop de doelgroep van de Participatiewet betrokken worden bij de uitvoering van deze wet. De gemeenteraad van de gemeente Amstelveen heeft deze regels gesteld in de Verordening procedure en vormgeving structurele participatie gemeente Amstelveen 2006 (hierna: Verordening 2006). Op grond van deze verordening is de Participatiegroep Minima Amstelveen in het leven geroepen. Volgens artikel 1 van Pro de Verordening 2006 is een participatiegroep “een doelgroep die structureel participeert en belanghebbend is als doelgroep, op een specifiek thema of op gebiedsniveau”.
1.2
De Verordening 2006 is vervangen door de Verordening procedure en vormgeving structurele participatie gemeente Amstelveen 2016 (hierna: Verordening 2016), die op 1 oktober 2016 in werking is getreden. Daarin wordt participatiegroep op dezelfde wijze omschreven. Verder is in de Verordening 2016 de cliëntenraad minima omschreven als “de raad die zorgdraagt voor het ondersteunen van minima, niet zijnde een participatiegroep.” Onder de Verordening 2016 heet de participatiegroep niet langer PMA maar Participatiegroep Sociaal Domein. Daarnaast zijn de participatiegroep en de cliëntenraad minima samengevoegd.
Samenstelling van de PMA/Cliëntenraad
2.1
Verzoekster [verzoekster 1] is op 1 januari 2015 lid geworden van de PMA en fungeerde vanaf 22 juli 2016 als interim-voorzitster. Verzoekster [verzoekster 3] en verzoekster [verzoekster 2] zijn op respectievelijk 1 april 2015 en 1 oktober 2015 lid geworden. Alle drie zijn voor drie jaar benoemd. De PMA/cliëntenraad bestond tot de opheffing daarvan op 30 augustus 2016 uit zeven leden.
De besluitvorming
3.1
Het college heeft bij besluit van 30 augustus 2016 de PMA/cliëntenraad met onmiddellijke ingang opgeheven. Het college legt hieraan ten grondslag dat binnen de PMA/cliëntenraad door interne problemen een onwerkbare en onwenselijke situatie is ontstaan en dat van de PMA/cliëntenraad daarom geen deugdelijke advisering meer kan worden verwacht. De inwerkingtreding van de Verordening 2016, waarmee de PMA/cliëntenraad zou worden vervangen door de Participatiegroep Sociaal Domein, kon daarom niet kon worden afgewacht. Het college baseert dit oordeel op een reeks gebeurtenissen die zich sinds januari 2016 hebben voorgedaan. Het gaat om de volgende gebeurtenissen:
- In januari 2016 heeft (een lid van) de PMA/cliëntenraad op Facebook een bericht geplaatst dat volgens het college aanzette tot overtreding van de Participatiewet.
- Op 8 juni 2016 heeft het college een anonieme brief en een brief van het sociaal steunpunt ontvangen over problemen binnen de PMA/cliëntenraad.
- Op 23 juni 2016 heeft een gesprek tussen voorzitter en secretaris van de PMA/cliëntenraad en de hoofden van de afdelingen Werk&Inkomen en Sociale Voorziening plaatsgevonden over de samenwerking en wijze waarop de gemeente de dienstverlening van de PMA/cliëntenraad ervaart. Op 11 augustus 2016 heeft de secretaris van de PMA/cliëntenraad per mail laten weten dat de PMA/cliëntenraad zich niet herkent in het gespreksverslag.
- Op 26 juni 2016 de PMA/cliëntenraad heeft aangeboden om de interne problemen aan te pakken door begeleiding van een onafhankelijke derde en de kosten daarvan te dragen. Dit aanbod hebben verzoeksters echter op 1 augustus 2016 van de hand gewezen,
- Op 17 augustus 2016 heeft een medewerker Participatie een mail van een lid van de PMA/cliëntenraad ontvangen over de problemen binnen de PMA/cliëntenraad.
- Op 18 augustus 2016 heeft de interim-voorzitter van de PMA/cliëntenraad de teamleider van het Sociaal Team geïnformeerd over de plaatsing van een doodshoofd op de PMA-website. Dit doodshoofd bleek te zijn geplaatst door een lid van de PMA/cliëntenraad.
- Op 18 augustus 2016 heeft de interim-voorzitter van de PMA/cliëntenraad de teamleider van het Sociaal Team geïnformeerd over een anonieme dreigbrief aan de secretaris en interim-voorzitter
- Op 18 augustus 2016 heeft het hoofd van de Afdeling Werk en inkomen twee mails ontvangen van een oud-lid en van een zittend lid van de van de PMA/cliëntenraad waarin opnieuw de interne problemen aan de orde worden gesteld.
- Op 23 en 24 augustus 2016 heeft een medewerker Participatie meldingen ontvangen over beschuldigingen van leden van de PMA/cliëntenraad over ontoelaatbaar gedrag.
3.2
Na de opheffing van de PMA/cliëntenraad op 30 augustus 2016, heeft het college op 12 september 2016 bij afzonderlijke brieven aan verzoeksters laten weten dat hun lidmaatschap van de PMA/cliëntenraad door die opheffing is beëindigd.
3.3
Verzoeksters hebben zowel tegen het besluit tot opheffing als tegen de brieven van 12 september 2016 bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar van 31 januari 2017 heeft het college deze bezwaren ongegrond verklaard. Het college heeft voor de motivering van dit besluit verwezen naar het advies van de Commissie voor bezwaarschriften van 30 januari 2017. Daarin zijn de brieven 12 september 2016 aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3.4
In de beslissing op bezwaar heeft het college zich uitgelaten over het bezwaar tegen de opheffing van de PMA/cliëntenraad en heeft het college gemotiveerd waarom de opheffing wordt gehandhaafd. Bij de beoordeling van de vraag of de opheffing gerechtvaardigd was, heeft het college toegelicht waarom het individueel handelen van verzoeksters daarin geen rol heeft gespeeld. Daarmee heeft het college een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over het besluit van 30 januari 2017 en de brieven van 12 september 2016.
3.5
Op de zitting heeft de gemachtigde van het college betoogd dat de brieven van 12 september 2016 geen besluiten bevatten en dat het beroep daarom niet ontvankelijk is. Daarbij is het bestreden besluit echter niet in zoverre ingetrokken.
3.6
De rechtbank stelt voorop dat onderwerp van het beroep is de beslissing op bezwaar van 31 januari 2017 en niet een brief of besluit van 30 augustus 2016 of 12 september 2016.
Die beslissing op bezwaar is in ieder geval een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Er is dus geen reden om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van een besluit.
3.7
Met het college is de rechtbank wel van oordeel dat de brieven van 12 september 2016 geen toegevoegde waarde in juridische zin bevatten ten opzichte van het besluit van 30 augustus 2016. Die brieven bevatten daarom geen (nieuwe) besluiten. Het bezwaar daartegen had daarom niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd voor zover het de ongegrondverklaring betreft van de bezwaren tegen de brieven van 12 september 2016, onder gegrondverklaring van het beroep in zoverre. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door dat deel van het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren en verweerder veroordelen in de kosten van het geding zoals hierna vermeld en tot vergoeding van het betaalde griffierecht.
3.8
De rechtbank moet vervolgens alsnog ingaan op de inhoud van de zaak aan de hand van de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen het besluit van 30 augustus 2016 en de beroepsgronden van verzoeksters.
Het standpunt van verzoeksters
4. Verzoeksters ontkennen niet dat zich binnen de PMA/cliëntenraad de hiervoor onder 3.1 beschreven gebeurtenissen hebben voorgedaan en dat sprake was van interne problemen. Zij betogen echter dat de twee daarvoor verantwoordelijke leden ten tijde van de opheffing geen deel meer uitmaakten van de PMA/cliëntenraad. Er was daarom geen reden meer om de PMA/cliëntenraad met onmiddellijke ingang te ontbinden. Het college had kunnen volstaan met schorsing of ontslag van die leden in plaats van een algehele ontbinding van de PMA/cliëntenraad. Het lidmaatschap van de PMA/cliëntenraad is vrijwilligerswerk. In tegenstelling tot ambtenaren ontberen vrijwilligers als verzoeksters rechtsbescherming. Het college heeft de PMA/cliëntenraad op het collectief functioneren afgerekend en heeft niet heeft onderzocht of verzoeksters persoonlijk een verwijt kan worden gemaakt. Verzoeksters moeten daarom ten onrechte de consequenties dragen van het disfunctioneren van andere leden van de PMA/cliëntenraad. Het college heeft daarom niet zorgvuldig gehandeld.
Mocht het college de PMA/cliëntenraad opheffen?
5.1
In artikel 4 van Pro de Verordening 2006 is bepaald dat, onverminderd het bepaalde in de wet, het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid heeft tot het instellen en opheffen van (een) participatiegroep(en).
5.2
Verzoeksters bestrijden niet dat de bevoegdheid tot opheffing van een participatiegroep een bevoegdheid van het college is. Zij menen echter dat het college in dit geval van die bevoegdheid geen gebruik had mogen maken of niet op de manier waarop het college dit heeft gedaan. Verzoeksters voelen zich het slachtoffer van het handelen van anderen en menen dat het college onderscheid had moeten maken tussen de verschillende leden. Verder menen zij dat het college de kans had moeten bieden om de ontstane problemen intern op te lossen.
5.3
De voorzieningenrechter ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het college zich bij de opheffing van de PMA/cliëntenraad mocht baseren op het handelen van de raad als geheel bezien, of dat het college onderscheid had moeten maken in het individuele handelen van de leden en, als consequentie daarvan, de positie verzoeksters ongemoeid had moeten laten.
5.4
In artikel 2, eerste en tweede lid, van de Verordening 2006, is bepaald dat “structurele participatie tot doel heeft de (ervarings)deskundigheid, die in de participatiegroepen aanwezig is, zo optimaal mogelijk in te zetten bij de ontwikkeling en uitvoering van (een) gemeentelijk beleid(sterrein), zodat daarbij de gemeente en/of beleidsuitvoerende organisatie(s) een goede afweging van belangen kan worden gemaakt. Structurele participatie heeft tot doel te bewerkstelligen dat de betreffende participatiegroepen in een zo vroeg mogelijk stadium worden betrokken bij de ontwikkeling respectievelijk uitvoering van (een) gemeentelijk beleid(sterein).”
5.5
In artikel 5, eerste lid van de Verordening 2006 is bepaald dat “de participatiegroepen participeren bij de ontwikkeling van (een) gemeentelijk beleid(sterrein) door gevraagd en in nauwe samenwerking met de ambtelijke organisatie van de gemeente deel te nemen aan de door de gemeente geïnitieerde beleidsontwikkeling.”
5.6
Gezien het collectieve karakter, de doelstelling van de structurele participatie en de taak van de participatiegroepen, staat in de Verordening 2006 het belang van het college bij het goed functioneren van de PMA/cliëntenraad voorop. Het college heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat de verantwoordelijkheid van de PMA/cliëntenraad een collectief karakter draagt en dat bij interne problemen binnen de PMA/cliëntenraad de leden van de PMA/cliëntenraad gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen.
5.7
De positie van vrijwilligers is, anders dan verzoeksters betogen, niet als vergelijkbaar te zien met de positie van ambtenaren. Er is, anders dan bij ambtenaren het geval is, ook geen sprake van een wettelijke verankering van de individuele rechtspositie van vrijwilligers. Dit maakt dat het college ook niet hoefde te betrekken dat twee leden van de PMA/cliëntenraad, die volgens verzoeksters de problemen hebben veroorzaakt, ten tijde van het besluit tot opheffing geen lid meer waren van de PMA/cliëntenraad.
Dit neemt overigens niet weg dat op het college een zorgplicht rust ten aanzien van de leden van de PMA/cliëntenraad. Het college heeft dat ook onderkend, omdat zij op 26 juni 2016 de PMA/cliëntenraad hulp heeft aangeboden om de interne problemen aan te pakken door begeleiding van een onafhankelijke derde en de kosten daarvan te dragen. Dit aanbod is echter van de hand gewezen. Naar blijkt uit de gebeurtenissen nadien waren de problemen echter niet opgelost. Verweerder mocht dan komen tot opheffing.
5.8
De voorzieningenrechter komt tot de slotsom dat het college, gelet op de in het bestreden besluit en hiervoor onder 4.1 vermelde gebeurtenissen, in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot opheffing van de PMA/cliëntenraad. Het college heeft daarbij ook niet gehandeld is strijd met voor hem geldende juridische verplichtingen.
Toezeggingen van het college aan verzoeksters
6.1
Verzoeksters hebben nog aangevoerd dat van de zijde van het college toezeggingen zijn gedaan tot het inpassen van hen in de nieuwe structuur vanaf oktober 2016. Die toezeggingen heeft het college niet gestand gedaan, aldus verzoeksters.
6.2
Het college meent dat van onvoorwaardelijke toezeggingen geen sprake is en dat hij de vrijheid is blijven behouden om alle kandidaten te benoemen die naar zijn oordeel het meest geschikt zijn.
6.3
De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat door verzoeksters geen beroep is ingesteld tegen weigering om hen te benoemen in de nieuwe structuur. Los daarvan ziet de voorzieningenrechter dit argument van verzoeksters ook om inhoudelijke redenen niet slagen. Dat verzoeksters verwachtingen hebben ontleend aan door of namens het college gedane mededelingen, neemt de voorzieningenrechter zonder meer aan. Dat is echter niet voldoende om een beroep op het vertrouwensbeginsel te laten slagen. Daarvoor is vereist dat sprake is van een onvoorwaardelijke en ondubbelzinnige mededeling dat verzoeksters een plek zouden krijgen in de nieuwe structuur. Dergelijke mededelingen zijn van de zijde van het college niet gedaan.
Uitspraak op het verzoek en het beroep
7. Nader onderzoek kan niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
8. De voorzieningenrechter zal het beroep ongegrond verklaren voor het overige.
Gelet op de beslissingen in het beroep is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Proceskosten en griffierecht
9. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoeksters gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep tegen het deel van het bestreden besluit waarbij het bezwaar tegen de brieven van 12 september 2016 ongegrond is verklaard, pgegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor dat deel;
- verklaart, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar tegen de brieven van 12 september 2016 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 333,- aan verzoeksters te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.P. Braam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2017.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.