ECLI:NL:RBAMS:2017:3997

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 16/2829 en 16/2831

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 mei 2017 in de zaak tussen

de erve van wijlen [de vrouw] , laatstelijk gewoond hebbende te Amsterdam,eiser

(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigden: mr. J.C. Smit en mr. E.T. 't Jong).

Procesverloop

Inzake AWB 16/2829

Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) aan wijlen mevrouw [de vrouw] (hierna: [de vrouw] ), over de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016, een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend voor de maatwerkvoorziening gespecialiseerde ambulante
professioneleondersteuning voor 4 uur per week tot een bedrag van € 7.495,68.

Bij besluit van 17 maart 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van [de vrouw] ongegrond verklaard.

Inzake AWB 16/2831

Bij besluit van 6 oktober 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder op grond van de Wmo aan [de vrouw] , over de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016, een pgb toegekend voor de maatwerkvoorziening gespecialiseerde ambulante
niet-professioneleondersteuning voor 4 uur per week tot een bedrag van € 4.182,86.

Bij besluit van 17 maart 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van [de vrouw] ongegrond verklaard.

In beide zaken

[de vrouw] heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het eerste onderzoek ter zitting door de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2016. Eiser, [de man] , is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om na te denken en nader te onderzoeken of hij zijn standpunt handhaaft of zal herzien. Verweerder heeft bij brief van 10 november 2016 een nadere reactie gegeven.

Bij brief van 14 december 2016 heeft de gemachtigde de rechtbank geïnformeerd over het overlijden van [de vrouw] op 15 november 2016. Daarnaast heeft de gemachtigde inhoudelijk gereageerd op de brief van verweerder van 10 november 2016.

Bij brief van 19 december 2016 is de zaak verwezen voor behandeling door de meervoudige kamer.

Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 9 maart 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Deze zaken zijn gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld met de zaken met kenmerk AMS 16/4291 en AMS 16/4660.

Overwegingen

Ontvankelijkheid

1. Mevrouw [de vrouw] is op 15 november 2016 overleden. Eiser heeft als rechtsopvolger en partner/zorgverlener van budgethouder [de vrouw] belang bij het antwoord op de vraag of de omvang van de toegekende maatwerkvoorziening op de juiste gronden is bepaald. Er is dan ook geen beletsel tegen voortzetting van de beroepsprocedure na het overlijden van [de vrouw] .

Feiten en omstandigheden

2.1.

[de vrouw] was wegens een neurologische aandoening (cva) bekend met een gedeeltelijk halfzijdige verlamming rechts waardoor krachtsverlies, cognitieve stoornissen, verwaarlozing van de rechter lichaamshelft en woordvindingsproblemen optraden. Zij verbleef na het cva gedurende een half jaar in een verzorgingshuis (Amsta Amsteldijk) en ontving op grond van een indicatie van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) een zorgzwaartepakket 4 (zzp-4) op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). [de vrouw] was nadien weer thuis gaan wonen omdat zij niet meer gescheiden van haar partner wilde leven. Het zzp-4 is toen omgezet naar een pgb vanuit de AWBZ.

2.2.

Verweerder heeft de MO-zaak verzocht de indicatie van [de vrouw] op grond van de AWBZ te herbeoordelen, met inachtneming van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2016 (hierna: de Nadere regels).

2.3.

Op 2 oktober 2015 heeft de MO-zaak advies uitgebracht. Uit het advies blijkt onder meer dat [de vrouw] ondersteuning nodig had bij een aantal activiteiten en dat er mogelijkheden waren voor het inzetten van sociaal netwerk om het gewenste resultaat te bereiken. Eiser werd in het kader van gebruikelijke hulp als partner geacht hulp te bieden bij taken die bij een gezamenlijk huishouden horen, zoals het doen van het huishouden en de administratie. Ook werd eiser geacht mee te gaan naar afspraken met familie, vrienden, huisarts en specialist. Dit hoort tot het normaal maatschappelijk verkeer binnen de persoonlijke levenssfeer. Verder werd eiser geacht begeleiding te bieden op het terrein van maatschappelijke participatie, zoals het maken van een wandeling, bezoek aan winkels, restaurant, enz. Omdat er sprake was van meervoudige complexiteit vanwege een aandoening met neurologische uitval en er voorts onvoldoende voorliggende oplossingen aanwezig waren, adviseerde de MO-zaak positief ten aanzien van een maatwerkvoorziening ambulante ondersteuning voor 8 uur per week en gespecialiseerde dagbesteding met hoog intensieve begeleiding voor 4 dagdelen per week vanuit de Wmo. De leveringsvorm was een pgb.

2.4.

Bij het primaire besluit I heeft verweerder aan [de vrouw] een pgb toegekend voor de maatwerkvoorziening gespecialiseerde ambulante
professioneleondersteuning voor 4 uur per week tot een bedrag van € 7.495,68 over de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016. Hierbij geldt het professionele uurtarief van € 35,84.

2.5.

Bij het primaire besluit II heeft verweerder aan [de vrouw] een pgb toegekend voor de maatwerkvoorziening gespecialiseerde ambulante
niet-professioneleondersteuning voor 4 uur per week tot een bedrag van € 4.182,86 over dezelfde periode. Hierbij geldt het niet-professionele uurtarief € 20,-.

2.6.

[de vrouw] had tegen beide primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij had de zorgovereenkomsten overgelegd die zij met haar zorgverleners (echtgenoot voor mantelzorg, Dagcentrum de Amsteltuin voor dagbesteding en Professionals in NAH voor begeleiding individueel) had afgesloten. Verder had zij de eerste pagina van het aan haar gerichte indicatiebesluit van het CIZ op grond van de AWBZ van 28 juni 2011 overgelegd. Hieruit bleek dat aan [de vrouw] op grond van de AWBZ de functies Persoonlijke verzorging (klasse 2), Begeleiding groep (klasse 8) met vervoer en Begeleiding individueel (klasse 4) waren toegekend. [de vrouw] voerde aan dat zij voorheen onder de AWBZ viel, op grond waarvan zij een hoger aantal uren kreeg toegekend. Zo kreeg zij ook 4 uur per week ondersteuning van Emile Thuiszorg. Het indicatiebesluit van het CIZ gold tot 2026, daarop hadden [de vrouw] en haar partner hun leven ingericht, met dien verstande dat haar partner 12 uur per week minder was gaan werken, zodat hij voor [de vrouw] kon zorgen. Door het ontbreken van de uren voor de partner ging [de vrouw] er € 9.600,- per jaar op achteruit.

2.7.

Naar aanleiding van de bezwaarschriften had verweerder de MO-zaak om advies gevraagd, omdat er sterke vermoedens waren dat de Wet langdurige zorg (Wlz) in de vorm van een volledig pakket thuis voorliggend was op de Wmo. Als dat zo was, zou [de vrouw] tot aan de Wlz-indicatie de zorg vanuit de Wmo geleverd krijgen.

2.8.

Op 26 januari 2016 heeft de MO-zaak heradvies uitgebracht. Uit dit advies blijkt dat [de vrouw] op grond van de Zorgverzekeringswet een pgb kreeg voor 8 uur en 15 minuten per week ten behoeve van persoonlijke verzorging. Verder staat in het heradvies dat, om te beoordelen in hoeverre [de vrouw] binnen de reikwijdte viel van de Wmo, de arts van de MO-zaak is gevraagd in hoeverre er sprake was van permanent toezicht ter voorkoming van escalatie of ernstig nadeel voor [de vrouw] , omdat zij zelf niet in staat was om op relevante momenten hulp in te roepen. In het advies wordt door de arts A. de Wildt geconcludeerd dat een medische noodzaak tot permanent toezicht niet was te onderbouwen en dat [de vrouw] in staat werd geacht te alarmeren. Er bestaat dan ook geen toegang tot de Wlz. Verder blijkt uit het advies dat van een aantal taken mag worden verwacht dat deze door eiser worden gedaan in het kader van gebruikelijke hulp, zoals het doen van huishouden en de administratie, bezoek aan familie, vrienden, huisarts en specialist en het maken van een wandeling, bezoek aan winkels of restaurant. [de vrouw] kon meedraaien in het ritme van de partner aangaande bijvoorbeeld de maaltijden. Toch zou [de vrouw] gestimuleerd en steeds gecorrigeerd moeten worden. Alle activiteiten van de dag moesten gepland worden en spullen en attributen moesten klaargelegd worden. Er moest flexibel omgegaan worden met de staat van de dag. Dit werd beschouwd als bovengebruikelijke zorg waarvoor tijd geïndiceerd was. Dergelijke activiteiten vroegen 0,5 uur per dag extra tijd, dus 3,5 uur per week. Ter ondersteuning van de behandeling door de fysiotherapeut was het van belang dat regelmatig met [de vrouw] werd gelopen (bij voorkeur dagelijks). Hiervoor werd 2 keer 45 minuten per week berekend. In de overige dagen werd van eiser verwacht (de drie dagen dat hij niet werkte) dat hij met zijn echtgenote ging oefenen of dat in haar dagbesteding daar aandacht aan werd besteed. Daarnaast bleef het van belang dat ook de spraak geoefend en bijgehouden werd. Er mocht eveneens van eiser verwacht worden dit te oefenen en te implementeren in de dagelijkse bezigheden. Maar aanvullend hierop was gericht oefenen hiervan door gespecialiseerde ondersteuners nodig die de spraak konden oefenen. Hiervoor werd 3 keer per week 1 uur geïndiceerd. Alles overziend kwam [de vrouw] in aanmerking voor 8 uur gespecialiseerde ambulante ondersteuning per week.

2.9.

Naar aanleiding van dit advies heeft verweerder – na contact met eiser – op

17 februari 2016 vragen gesteld aan MO-zaak, waaronder de vraag of MO-zaak nader wil onderzoeken of [de vrouw] de laatste drie jaar niet adequaat kon alarmeren. Na telefonisch contact van de arts met eiser werd in het advies van 22 februari 2016 geconcludeerd dat [de vrouw] niet in staat was om adequaat te alarmeren, wat betekende dat er 24 uur per dag zorg in de nabijheid moest zijn. Er was voldoende grond voor toelating tot de Wlz. Vervolgens gaf MO-zaak nog een nadere toelichting op 14 maart 2016 waarin onder andere werd verwezen naar de Nadere regels voor wat betreft de gebruikelijke hulp en wat er van de partner mag worden verwacht.

3.1.

Bij het bestreden besluit I heeft verweerder bekeken of terecht is besloten dat aan [de vrouw] 4 uur per week gespecialiseerde ambulante ondersteuning volgens het niet-professionele uurtarief is toegekend.

3.2.

Bij het bestreden besluit II heeft verweerder bekeken of terecht is besloten dat aan [de vrouw] 4 uur per week gespecialiseerde ambulante ondersteuning volgens het professionele uurtarief is toegekend.

3.3.

Verweerder heeft de primaire besluiten gehandhaafd en beslist dat in afwachting van de uitkomst van de Wlz-aanvraag, op grond van de Wmo de gespecialiseerde ambulante ondersteuning werd toegekend. Voor wat betreft de gebruikelijke hulp heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het aan [de vrouw] was om te onderbouwen dat bepaalde activiteiten die haar partner deed in redelijkheid niet vielen onder de gebruikelijke hulp. Nu dat in bezwaar niet was gedaan, ging verweerder uit van het juiste oordeel van de MO-zaak met betrekking tot de gebruikelijke hulp.

Standpunt eiser

4.1.

In beroep is aangevoerd dat verweerder enerzijds de zorg te laag heeft vastgesteld en anderzijds de pgb’s te laag zijn vastgesteld, met name het pgb zoals dat is bepaald voor de professionele zorg. Ten aanzien van de gebruikelijke hulp is in beroep aangevoerd dat door verweerder niet is onderbouwd op grond waarvan de door verweerder genoemde activiteiten naar algemeen aanvaarde opvattingen gebruikelijk zijn dat deze door partners worden verleend en dat dit in redelijkheid mag worden verwacht. Dit zal gelet op de wetgeschiedenis op enig geobjectiveerd onderzoek dienen te zijn gegrond. Verweerder beantwoordt de in bezwaar aangevoerde vraag in de bestreden besluiten niet en kaatst de bal terug, stellende dat [de vrouw] diende aan te tonen dat het geen gebruikelijke hulp betrof. De bewijslast ligt echter bij verweerder om gebruikelijke hulp te definiëren en vervolgens te beoordelen of daarvan in casu sprake was en als sluitstuk vast te stellen of dit in redelijkheid van de partner kon worden gevergd. Pas als dat is gebeurd, verschuift de bewijslast naar de aanvrager.

Standpunt verweerder

4.2.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bewijslast om gebruikelijke hulp te definiëren per definitie bij de verweerder ligt. In de bestreden besluiten is duidelijk gemotiveerd waarom de adviezen van de MO-zaak zijn opgevolgd. Het is aan eiser om te onderbouwen waarom bepaalde activiteiten die hij steeds verrichtte in redelijkheid niet tot de gebruikelijke hulp kon worden gerekend. Nu eiser dit niet heeft gedaan, is terecht op de adviezen van de MO-zaak afgegaan.

Beoordeling rechtbank

5.1.

Partijen zijn tot overeenstemming gekomen voor wat betreft het gehanteerde tarief. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat het geschil zich enkel nog toespitst op 9,25 uur door eiser verleende hulp, die voorheen door CIZ wel geïndiceerd was, maar door verweerder onder gebruikelijke hulp is geschaard. Met ingang van 27 april 2016 heeft [de vrouw] een Wlz-indicatie (zzp-6) gekregen. De te beoordelen periode betreft daarom
1 januari 2016 tot en met 26 april 2016.

6.1.

Partijen verschillen nog van mening over de vraag in hoeverre de door eiser, als partner van [de vrouw] , verleende hulp als gebruikelijk kan worden aangemerkt.

6.2.

Gebruikelijke hulp is hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten.^[1]Ten aanzien van de invulling van het begrip gebruikelijke hulp zullen de gemeenten op dit punt beleid moeten ontwikkelen.^[2]Verweerder heeft in de Nadere regels op dit punt het volgende afwegingskader vastgesteld.

6.3.

Ten aanzien van het vergroten van de inzet van het eigen sociale netwerk beschrijft het beleid van verweerder – voor zover van belang – het volgende: onderzocht wordt op welke wijze de Amsterdammer door zijn netwerk ondersteund kan worden, bijvoorbeeld door familieleden, vrienden of buren. Het gaat hier allereerst om de zogenoemde gebruikelijke hulp.^[3]

Gebruikelijke hulp is niet vrijblijvend. Het gaat hierbij om de normale dagelijkse zorg, zoals taken die bij een gezamenlijk huishouden horen, administratie, schoonmaken, bezoek aan familie/instanties/arts. Onder huisgenoot wordt verstaan: een persoon die ofwel op basis van een familieband, ofwel op basis van een bewuste keuze, één huishouden vormt met de persoon die beperkingen ondervindt. Een huisgenoot is bijvoorbeeld een inwonend kind, maar zijn ook inwonende ouders. Of er sprake is van inwonendheid wordt naar de concrete feitelijke situatie beoordeeld.

Er zijn uitzonderingen mogelijk op het uitgangspunt van gebruikelijke hulp, al dan niet tijdelijk. Te denken valt aan situaties waarin:

 de huisgenoot lang en/of frequent afwezig moet zijn en het zorg voor kinderen betreft;

 de huisgenoot geobjectiveerde beperkingen heeft en niet in staat kan worden geacht tot het verrichten of aanleren van taken behorende tot gebruikelijke hulp;

 de huisgenoot overbelast is of dreigt te raken;

 de hulpvrager een korte levensverwachting heeft.^[4]

6.4.

Volgens de Wmo 2015 ligt het verder op de weg van verweerder om, naast het opstellen van een objectief afwegingskader, in individuele situaties steeds weer een zorgvuldige afweging te maken en daarbij rekening te houden met de noodzaak tot ondersteuning en de specifieke omstandigheden van de betrokkene, waaronder zijn persoonskenmerken en zijn gezinssituatie.^[5]

6.5.

Verweerder dient dus aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval onderzoek te doen naar de mogelijkheden van de betrokkene om met (onder meer) gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren.^[6]Dit betekent dat verweerder dient te onderzoeken welke hulp in een specifieke situatie van de huisgenoot in redelijkheid gevraagd kan worden. Hierbij dient verweerder rekening te houden met de behoeften en persoonskenmerken van de betrokkene. En dienen de mogelijkheden van de persoon die de gebruikelijke hulp verleent daarbij betrokken te worden. Immers, taken die door verweerder altijd onder de normale dagelijkse zorg zijn geschaard (onder meer administratie en het bezoek aan familie en artsen), zullen in individuele situaties geheel of gedeeltelijk als bovengebruikelijk moeten worden aangemerkt, afhankelijk van de omvang van de behoefte van de betrokkene en de (on)mogelijkheden van degene die de hulp verleent. De resultaten van het door verweerder te (doen) verrichten onderzoek dienen op kenbare wijze vastgelegd te worden in het door de deskundige opgestelde rapport. Hierbij dient de deskundige met inachtneming van het voorgaande inzichtelijk te maken welke taken (gedeeltelijk) als gebruikelijke hulp kunnen worden aangemerkt, welke taken (gedeeltelijk) bovengebruikelijke hulp betreffen en hoeveel tijd hier (dagelijks) mee gemoeid is. Tot slot dient verweerder zich ervan te vergewissen dat voornoemd onderzoek, dat in de praktijk door een medisch deskundige zal worden verricht, op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

6.6.

De rechtbank stelt vast dat verweerder weliswaar heeft vastgesteld dat sprake is van bovengebruikelijke hulp, maar dat verweerder wat betreft de taken die als gebruikelijke hulp zijn aangemerkt slechts heeft verwezen naar de taken die volgens het beleid onder de normale dagelijkse zorg vallen. Uit het advies van de MO-zaak blijkt niet dat onderzoek is gedaan naar de behoeften en persoonskenmerken van [de vrouw] en naar de (on)mogelijkheden van eiser, als bedoeld in overweging 6.5. Dit bevreemdt in dit geval temeer, omdat [de vrouw] zowel vóór de op grond van de WMO 2015 toegekende maatwerkvoorziening als hierna een Wlz-indicatie had gekregen. Dit acht de rechtbank een sterke indicatie om aan te nemen dat de omvang van de behoeften van [de vrouw] meer dan gebruikelijk waren. Verweerder motiveert niet waarom de in het advies genoemde taken de gebruikelijke hulp in omvang en intensiteit niet overstijgen. Daarbij komt dat nergens is gemotiveerd hoeveel tijd is gemoeid met de taken die als gebruikelijke hulp waren aangemerkt. Verweerder had daarom niet – zonder nader onderzoek – mogen afgaan op dit advies van de MO-zaak. De rechtbank constateert dan ook dat het bestreden besluit in zoverre een gebrek bevat.

7. Gelet op het hiervoor onder 6.6 overwogene zijn de beroepen gegrond en vernietigt de rechtbank de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het op de weg van verweerder ligt om nader onderzoek te doen op basis van de bij verweerder nu al beschikbare (medische) informatie. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

8. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht vergoedt.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. De rechtbank is van oordeel dat bij de op de zitting behandelde beroepen in deze zaken sprake is van soortgelijke zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De door eiser ingestelde beroepen zijn door de bestuursrechter gelijktijdig behandeld en er is rechtsbijstand in verleend door dezelfde persoon, waarbij de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek is. Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Bpb moeten deze twee samenhangende zaken als één zaak worden beschouwd. Dit betekent dan ook dat 1 punt wordt toegekend voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting van 9 maart 2017 in beide zaken, maal 1 voor het gewicht van de zaak met een waarde per punt van € 495,-. Daarnaast wordt 1 punt toegekend voor het bijwonen van de zitting van 21 oktober 2016, maal 1 voor het gewicht van de zaak met een waarde per punt van € 496,-. De kosten van rechtsbijstand in beide zaken bedraagt dus in totaal € 1.486,-. Indien aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.

Beslissing

De rechtbank,

in het beroep geregistreerd onder AMS 16/2829:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit I;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiser te vergoeden;

in het beroep geregistreerd onder AMS 16/2831:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit II;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

in beide beroepen:

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een totaalbedrag van € 1.486,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. P. Sloot en mr. P. Vrugt, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier
.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2017.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.