Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/8027
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. E.R. Hagenaars),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Hummel).
Procesverloop
Met het besluit van 26 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.250,- wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht.
Met het besluit van 8 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op 9 mei 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser is eind maart 2013 naar Nederland gekomen. Verweerder heeft eiser in een brief van 2 juli 2013 meegedeeld dat hij met ingang van 17 juni 2013 volgens de Wet inburgering (Wi) inburgeringsplichtig is. In deze brief staat dat eiser voor 16 juni 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook staat daarin dat de inburgeringstermijn is gestart op 17 juni 2013 en dat eiser drie jaar de tijd krijgt om te leren en om het inburgeringsdiploma te halen.
2. Met de brieven van 21 januari 2014, 3 juli 2014, 5 januari 2015, 2 juli 2015 en
18 december 2015 heeft verweerder eiser herinnerd aan zijn inburgeringsplicht.
3. Verweerder heeft in een voorlopige beschikking van 20 juni 2016 aan eiser meegedeeld dat hij een boete krijgt omdat hij niet tijdig heeft voldaan aan zijn inburgeringsplicht. De hoogte van de boete wordt voorlopig € 1.250,00. Verder heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat hij twee jaar extra krijgt om het inburgeringsdiploma te halen. Dit betekent dat eiser voor 16 juni 2018 moet zijn ingeburgerd.
4. In het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een boete van € 1.250,- opgelegd, omdat hij niet voor 16 juni 2016 is ingeburgerd.
5. In het bestreden besluit is de boete gehandhaafd.
Inburgeringsplicht
6. Voor het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
7. Eiser voert aan dat hij voor 16 juni 2016 en dus op tijd is ingeburgerd, omdat hij zich voor die datum heeft aangemeld voor het examen Nederlands als tweede taal (NT2). Het was hem niet bekend dat hij voor 16 juni 2016 het examen behaald moest hebben en in het bezit moest zijn van een diploma om aan te tonen dat hij ingeburgerd is.
8. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat uit de in overweging 1 en 2 vermelde brieven van verweerder voldoende duidelijk wordt dat eiser voor 16 juni 2016 het diploma NT2 moest halen om aan zijn inburgeringsplicht te voldoen. De rechtbank is het met eiser eens dat het merkwaardig is dat de brieven in het Nederlands zijn opgesteld en niet in de taal van eiser of in bijvoorbeeld het Engels, Frans of Spaans, maar uit de Nederlandse tekst wordt duidelijk dat aan de inburgeringsplicht kan worden voldaan door voor 16 juni 2016 het diploma NT2 te halen. Verder wordt in de brief voor informatie verwezen naar de website www.inburgeren.nl en het telefoonnummer van de Inburgeringstelefoon. Gelet op eisers achtergrond als psycholoog en docent aan de universiteit te Rotterdam had het op zijn weg gelegen om bij onduidelijkheid informatie te vragen bij verweerder. Dit heeft hij niet gedaan en komt daarom voor zijn risico. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser niet tijdig aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan.
9. Eiser doet verder een beroep op het vertrouwensbeginsel. Aan de voorlopige beschikking van 20 juni 2016 mocht hij namelijk het vertrouwen ontlenen dat hij geen boete zou krijgen als hij binnen de extra gegeven termijn van twee jaar alsnog het diploma NT2 zou halen.
10. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [1]
11. De rechtbank stelt vast dat in de kop van de brief van 20 juni 2016 bij het kopje “Betreft” is vermeld “Voorlopige beschikking”. Met eiser is de rechtbank eens dat dit een merkwaardige benaming is omdat de brief geen beschikking is en dus ook geen voorlopige beschikking is. De rechtbank vat de brief op als een voornemen tot het opleggen van een boete. In de brief staat namelijk dat de hoogte van de boete voorlopig € 1.250,- wordt en dat het bedrag van de boete wordt bepaald door de gegevens die DUO van eiser heeft. Uit de tekst van de brief kan naar het oordeel van de rechtbank niet afgeleid worden dat aan eiser geen boete opgelegd wordt als hij binnen twee jaar alsnog aan zijn inburgeringsplicht voldoet. In de brief staat namelijk ook “U krijgt een boete van Duo”. Pas daarna wordt vermeld dat het bedrag van de boete wordt bepaald door de gegevens die DUO van eiser heeft en dat hij 2 jaar extra tijd krijgt om zijn inburgeringsdiploma te halen. Van een concrete, ondubbelzinnige toezegging van verweerder dat eiser geen boete zou krijgen is dus niet gebleken. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet.
12. Verweerder moest dan ook op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi een boete aan eiser opleggen omdat eiser niet binnen drie jaar aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan.
Hoogte boete
13. Eiser voert over de hoogte van de boete aan dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Uit een artikel in de Trouw van 5 april 2017 blijkt namelijk dat verweerder ook boetes van € 1.000,- oplegt. Verweerder heeft in eisers geval niet gemotiveerd waarom een boete van € 1.250,- is opgelegd. Verder stelt eiser dat de Wi geen omschrijving geeft van gevallen waarin de maximale boete of een lagere boete opgelegd moet worden.
14. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat eiser dit niet heeft onderbouwd met concrete gevallen.
15. De rechtbank begrijpt uit wat eiser heeft aangevoerd dat hij ook vindt dat de boete gematigd moet worden. Eiser heeft gesteld dat hij zich een aantal weken voor 16 juni 2016 heeft aangemeld voor het NT2-examen, maar dat er vóór die datum geen examendatum beschikbaar was.
16. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij kan besluiten de boete te matigen. Verweerder hanteert een niet gepubliceerde vaste gedragslijn om te bepalen of de boete gematigd moet worden. De boete wordt gematigd als aantoonbaar inspanningen zijn verricht om in te burgeren. Dit houdt volgens verweerder in dat een betrokkene taalcursussen volgt en examens aflegt bij een gecertificeerde instelling. Afhankelijk van de hoeveelheid cursussen en examens wordt de hoogte van de boete vastgesteld. Omdat eiser een alternatief traject heeft gevolgd, is er geen aanleiding om de boete te matigen.
17. De rechtbank overweegt naar aanleiding daarvan als volgt. De boete voor het niet tijdig inburgeren is maximaal € 1.250,- . Uit artikel 34 van Pro de Wi in samenhang met artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat verweerder de boete dient af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele andere omstandigheden. Verweerder kan vanwege de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het bepalen van de hoogte van de boete. Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk geval te beoordelen of die toepassing overeenstemt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. [2]
18. De rechtbank stelt vast dat verweerder geen beleid heeft over het vaststellen van de hoogte van de boete. Niet duidelijk is wat de vaste gedragslijn van verweerder inhoudt, maar uit de zogenoemde “voorlopige beschikking” leidt de rechtbank af dat naast de door verweerder op de zitting genoemde omstandigheden ook ziekte van de betrokkene, diens partner en kind een rol kunnen spelen bij het bepalen van de hoogte van de boete. Hoe dan ook blijkt uit het bestreden besluit niet dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de boete heeft gekeken of de ernst van de gedraging van eiser, de mate van verwijtbaarheid van eiser en eventuele andere omstandigheden in dit geval tot matiging van de boete moeten leiden. Het bestreden besluit moet al daarom vernietigd worden en het beroep is gegrond.
19. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te houden. Het standpunt van verweerder dat aantoonbare inspanningen alleen kunnen blijken uit het volgen van een opleiding en/of het eerder afleggen van een examen bij een gecertificeerde instelling, vindt de rechtbank onjuist. Op grond van de Wi is het volgen van een dergelijke opleiding niet vereist. Op welke manier de voorbereiding op dit examen plaatsvindt, wordt niet omschreven. Nu eiser op 20 en 21 juni 2016, dus enkele dagen na het verstrijken van de inburgeringstermijn op 16 juni 2016, de examens alsnog heeft afgelegd en het diploma NT2 heeft behaald mag ervan uit worden gegaan dat hij inspanningen heeft verricht om in te burgeren. Dit blijkt ook uit het feit dat hij docent is op de universiteit in Rotterdam en een praktijk heeft als psycholoog. Verder heeft eiser met een e-mailbericht van 31 mei 2016 aannemelijk gemaakt dat hij zich een aantal weken vóór 16 juni 2016 heeft aangemeld voor de examens. Volgens eiser waren er op dat moment geen examendata beschikbaar. Verweerder heeft dat niet betwist. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder deze omstandigheden moeten meewegen bij het vaststellen van de hoogte van de boete.
Conclusie
20. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder aan eiser terecht een boete heeft opgelegd wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. De hoogte van de boete is naar het oordeel van de rechtbank gelet op alle omstandigheden niet evenredig.
21. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen. De rechtbank stelt de boete vast op € 750,-. De rechtbank heeft hierbij alle omstandigheden als vermeld in overweging 19 meegewogen. Dit bedrag moet door eiser worden betaald aan verweerder wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht.
22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
23. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt de boete vast op € 750,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.M. Fleuren, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2017.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep indienen. Dat kan alleen via het speciale digitale loket dat u op de homepage van de website van de Raad van State vindt (www.raadvanstate.nl). Om toegang te krijgen tot het digitale loket moet u beschikken over DigiD. Binnen het loket volgt u de instructies en vult u de formulieren in. Deze kunt u dan digitaal verzenden. Bijlagen levert u eveneens digitaal aan via het lokt.
Let op: u kunt geen hoger beroep instellen per e-mail.
Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Op grond van artikel 5:41 van Pro de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Wet inburgering
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wi is inburgeringsplichtig de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die
a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft, of
b. geestelijke bedienaar is.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wi verwerft de inburgeringsplichtige binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.
Op grond van het tweede lid heeft de inburgeringsplichtige aan de inburgeringsplicht voldaan indien hij:
a. het door Onze Minister vastgestelde examen heeft behaald, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, heeft behaald.
Op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi legt Onze Minister een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.
Op grond van artikel 32 van Pro de Wi stelt Onze Minister in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog aan de inburgeringsplicht moet voldoen.
Op grond van artikel 34, aanhef en onder a, van de Wi, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 1.250,- voor het niet naleven van artikel 7, eerste lid.