Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/5412
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juli 2017 in de zaak tussen
[de vrouw] ,te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: [de persoon 1] ),
en
de staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. Stolker en [de persoon 2] ).
Procesverloop
In een brief van 2 juni 2016 heeft verweerder geweigerd een onderlinge overlegprocedure met Duitsland te starten als bedoeld in het ‘Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland tot het vermijden van dubbele belasting en het voorkomen van het ontgaan van belasting met betrekking tot belastingen naar het inkomen’ (Belastingverdrag 2012). Eiseres heeft tegen de brief van 2 juni 2016 tijdig bezwaar gemaakt.
Met het besluit van 15 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2017. De rechtbank heeft het onderzoek heropend op 8 februari 2016 en de zaak naar de meervoudige kamer verwezen.
Het onderzoek ter zitting is hervat door de meervoudige kamer op 30 mei 2017. Beide partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres woont in Nederland en ontvangt sinds 2014 een uitkering krachtens de Duitse wet ‘Gesetz zur Zahlbarmachung von Renten aus Beschäftigungen in einem Getto’ (ZRBG). Blijkens een brief van verweerder van 1 april 2016 heeft eiseres verweerder op enig moment verzocht om toepassing van een hardheidsclausule waardoor over haar ZRBG-uitkering geen premies en belasting zouden worden geheven. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen en heeft een verzoek tot herziening van die afwijzing eveneens afgewezen. Volgens verweerder betreft de uitkering een belastbare uitkering en is het uitdrukkelijk niet de bedoeling van de wetgever geweest andere dan de zogenaamde Artikel 2-Fondsuitkeringen (inkomensaanvulling voor Joodse vervolgingsslachtoffers) vrij te stellen van belasting. Omdat verder geen sprake is van een onbillijkheid is voor toepassing van de hardheidsclausule geen plaats, aldus verweerder. Nederland merkt ZRBG-uitkeringen van haar inwoners, ongeacht de nationaliteit van die inwoners, aan als belastbaar inkomen. Dat Duitsland die uitkeringen van haar inwoners, ongeacht hun nationaliteit, vrijstelt van belasting, is voor Nederland zonder betekenis omdat iedere soevereine staat zijn eigen belastingstelsel heeft, aldus verweerder.
2. Bij brief van 10 mei 2016 heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de afwijzing van het beroep op de hardheidsclausule strijd oplevert met artikel 24 van Pro het Belastingverdrag 2012. In dit artikel is een non-discriminatiebepaling opgenomen. Volgens eiseres worden ingezetenen van Duitsland die dezelfde uitkering op grond van de ZRBG ontvangen wel vrijgesteld van een belastingheffing. Eiseres heeft verweerder verzocht om een onderlinge overlegprocedure met Duitsland te starten als bedoeld in artikel 25 van Pro het Belastingverdrag 2012, omdat het verschil in behandeling van Nederlandse en Duitse ingezetenen volgens eiseres niet in overeenstemming is met de gedachte van het Belastingverdrag 2012.
3. Met de brief van 2 juni 2016 heeft verweerder het verzoek van eiseres van 10 mei 2016 afgewezen en geweigerd een onderlinge overlegprocedure met Duitsland te starten. Verweerder heeft het verzoek van eiseres over de jaren 2014 en 2015 beoordeeld op grond van de ‘Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondrepubliek Duitsland tot het vermijden van dubbele belasting op het gebied van belastingen van het inkomen en van het vermogen alsmede van verscheidene andere belastingen en tot het regelen van andere aangelegenheden op belastinggebied’ (Belastingverdrag 1959). Met betrekking tot het jaar 2016 is het verzoek van eiseres beoordeeld op grond van het Belastingverdrag 2012 aangezien dit verdrag vanaf 1 januari 2016 van toepassing is. Verweerder heeft in de beslissing van 2 juni 2016 slechts verwezen naar het Belastingverdrag 1959, omdat het Belastingverdrag 2012 op het punt van de belastingheffing over de ZRBG-uitkeringen, de non-discriminatiebepaling en de procedure voor onderling overleg niet anders uitwerkt dan het Belastingverdrag 1959, aldus verweerder. Volgens verweerder is geen sprake van discriminatie, omdat een Duitse onderdaan als inwoner van Nederland aan dezelfde belastingheffing zou worden onderworpen als eiseres. Bovendien is er geen sprake van dubbele belastingheffing bij eiseres die in strijd is met het Belastingverdrag 1959.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 2 juni 2016 volgens verweerder geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. In beroep heeft eiseres gesteld dat het schrijven van verweerder van 2 juni 2016 gericht is op rechtsgevolg en daarmee voldoet aan alle eisen die artikel 1:3, eerste lid, van de Awb stelt aan een besluit. Eiseres heeft verder onder meer aangevoerd dat verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard en daarom niet had mogen afzien van een hoorzitting. Omdat eiseres niet in de gelegenheid is gesteld om haar gronden van bezwaar aan te vullen, had verweerder niet tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar mogen overgaan en is er gehandeld in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
Verzoek om aanhouding
7. Bij brief van 11 mei 2017 heeft eiseres verzocht om de behandeling ter zitting aan te houden, omdat verweerder nog niet op een door eiseres ingediend Wob-verzoek had beslist. De rechtbank heeft dit verzoek bij brief van 17 mei 2017 vooralsnog afgewezen. Ter zitting heeft gemachtigde van eiseres dit verzoek ingetrokken waardoor het geen verdere bespreking behoeft.
Bevoegdheid tot kennisneming van deze zaak door de rechtbank Amsterdam
8. Op grond van artikel 26, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) kan in afwijking van artikel 8:1 van Pro de Awb tegen een ingevolge de belastingwet genomen besluit slechts beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, indien het een belastingaanslag, daaronder begrepen de in artikel 15 voorgeschreven Pro verrekening, of een voor bezwaar vatbare beschikking betreft. Op grond van het tweede lid wordt de voldoening of afdracht op aangifte, dan wel de inhouding door een inhoudingsplichtige, van een bedrag als belasting voor de mogelijkheid van beroep gelijkgesteld met een voor bezwaar vatbare beschikking van de inspecteur. De wettelijke voorschriften inzake bezwaar en beroep tegen een zodanige beschikking zijn van overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de voldoening, de afdracht of de inhouding zich daartegen niet verzet.
9. Op grond van artikel 8, tweede lid, van Bijlage 2 bij de Awb, kan geen beroep bij de rechtbank Amsterdam worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 26 van Pro de Awr.
10. De rechtbank stelt vast dat het besluit waartegen eiseres in deze zaak beroep heeft ingesteld geen besluit is als bedoeld in artikel 26 van Pro de Awr omdat het geen ingevolge de belastingwet genomen besluit betreft. Artikel 8:1 van Pro de Awb is daarom van toepassing en de bestuursrechter van de rechtbank Amsterdam is bevoegd om op het beroep van eiseres te beslissen.
Bevoegdheid van verweerder
11. Het bestreden besluit is genomen door de staatssecretaris van Financiën. De rechtbank heeft onbedoeld de minister van Financiën uitgenodigd voor de zitting van 16 januari 2017. Namens de minister is een gemachtigde verschenen die ter zitting verweer heeft gevoerd. Vervolgens is het heropeningsbesluit van 8 februari 2017 eveneens toegezonden aan de minister. Voor de zitting van 30 mei 2017 is uiteindelijk ook de staatssecretaris uitgenodigd om te verschijnen. Ter zitting zijn de gemachtigden namens de staatssecretaris verschenen.
12. De rechtbank heeft ter zitting vastgesteld dat de staatssecretaris op grond van het mandaatbesluit bevoegd was om op het verzoek van eiseres te beslissen. De staatssecretaris heeft ook het bestreden besluit genomen en zal daarom in de verdere procedure als verweerder worden aangemerkt.
Is de brief van 2 juni 2016 een besluit in de zin van de Awb?
13. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt als besluit aangemerkt: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De brief van 2 juni 2016 is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. De vraag is of deze brief ook een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Over dit laatste punt verschillen partijen van mening.
14. Volgens de wetgever moet een rechtshandeling gericht zijn op enig rechtsgevolg. Is een handeling niet gericht op enig rechtsgevolg, dan is er geen sprake van een rechtshandeling en daarmee dus ook niet van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het betreft in dat geval een feitelijke handeling.
15. De beslissing van verweerder om niet met Duitsland in overleg te treden vloeit voort uit de artikelen 22 en 25 van het Belastingverdrag 1959 en artikel 25 van Pro het Belastingverdrag 2012. Deze artikelen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
16. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek van eiseres, gezien de reeds door verweerder in eerdere brieven aangedragen argumenten, op voorhand al geen kans van slagen had. Volgens verweerder doet zich ten aanzien van eiseres geen situatie voor die kan leiden tot toepassing van artikel 25 van Pro het Belastingverdrag 2012, zodat het verzoek bij voorbaat al niet voor inwilliging in aanmerking komt en de reactie op dat verzoek ook geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen. Als aan de beslissing op het verzoek wel rechtsgevolg zou moeten worden toegekend had niet anders kunnen worden geconcludeerd dan dat het bezwaar kennelijk ongegrond is, omdat op grond van de al bekende feiten duidelijk is dat geen sprake is van strijd met het verdrag, aldus verweerder.
17. De rechtbank stelt vast dat aan de hand van het verzoek van eiseres op 10 mei 2016 een beoordeling heeft plaatsgevonden door verweerder. Op grond van de Belastingverdragen kan het gevolg van deze beoordeling zijn dat beide instanties met elkaar in overleg moeten treden over de voorgelegde kwestie. Dit impliceert dus een inspanningsverplichting. De rechtbank is van oordeel dat dit overleg afdwingbaar zou moeten zijn, omdat bij een gegrond verzoek, dus nadat een beoordeling heeft plaatsgevonden, beide instanties met elkaar in overleg
moetentreden. Verweerder heeft bij de beoordeling van het verzoek een ruime beoordelingsvrijheid, zoals verweerder heeft gesteld. Dat betekent echter niet dat de uitkomst van die beoordeling geen besluit is. Dat volgens verweerder het verzoek van eiseres nergens toe kan leiden, maakt naar het oordeel van de rechtbank ook niet dat geen sprake is van een besluit dat op rechtsgevolg is gericht. Het rechtsgevolg in deze situatie is dat Nederland en Duitsland niet verplicht zijn met elkaar in overleg te treden. Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 2 juni 2016 daarom een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard en had inhoudelijk op het bezwaar moeten beslissen.
moetentreden. Verweerder heeft bij de beoordeling van het verzoek een ruime beoordelingsvrijheid, zoals verweerder heeft gesteld. Dat betekent echter niet dat de uitkomst van die beoordeling geen besluit is. Dat volgens verweerder het verzoek van eiseres nergens toe kan leiden, maakt naar het oordeel van de rechtbank ook niet dat geen sprake is van een besluit dat op rechtsgevolg is gericht. Het rechtsgevolg in deze situatie is dat Nederland en Duitsland niet verplicht zijn met elkaar in overleg te treden. Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 2 juni 2016 daarom een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard en had inhoudelijk op het bezwaar moeten beslissen.
18. Hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen in overweging 17 leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Partijen hebben de rechtbank verzocht om zelf in de zaak te voorzien. Eiseres is echter nog niet in de gelegenheid gesteld om inhoudelijke gronden aan te voeren tegen het besluit van 2 juni 2016. De rechtbank zal daarom niet zelf in de zaak voorzien en verwijst de zaak terug naar verweerder om een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen.
19. Omdat het beroep gegrond is dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden. Van proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. B. de Vos en mr. N. Saanen, leden, in aanwezigheid van mr. M. Bakker, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage – Relevante bepalingen uit de Belastingverdragen
Artikel 22 van Pro het Belastingverdrag 1959
Indien een persoon met woonplaats in een van de Staten aantoont, dat maatregelen van de belastingautoriteiten van de Staten te zijnen aanzien hebben geleid tot dubbele belastingheffing in strijd met deze Overeenkomst, kan hij zich, onverminderd de nationale rechtsmiddelen, wenden tot de hoogste belastingautoriteit van de Staat, waarin hij zijn woonplaats heeft of waarvan hij een onderdaan is.
Indien de klacht gegrond wordt geacht, moet de krachtens het eerste lid bevoegde hoogste belastingautoriteit trachten met de hoogste belastingautoriteit van de andere Staat in onderlinge overeenstemming een regeling te treffen, teneinde dubbele belastingheffing te vermijden.
Artikel 25 van Pro het Belastingverdrag 1959
De hoogste belastingautoriteiten van de Staten kunnen zich bij de behandeling van kwesties, die uit deze Overeenkomst voortvloeien, rechtstreeks met elkander in verbinding stellen.
De hoogste belastingautoriteiten zullen in onderlinge overeenstemming een regeling treffen, ten einde moeilijkheden en twijfelpunten, die zich bij de uitlegging of de toepassing van deze Overeenkomst voordoen, op te heffen, alsmede ten einde onbillijkheden op grond van dubbele belasting in gevallen die in deze Overeenkomst niet zijn geregeld, ongedaan te maken. Alvorens bepalingen voor de uitvoering van deze Overeenkomst uit te vaardigen zullen zij overleg plegen.
Artikel 25 van Pro het Belastingverdrag 2012
Indien een persoon van oordeel is dat de maatregelen van een of van beide verdragsluitende staten voor hem leiden of zullen leiden tot een belastingheffing die niet in overeenstemming is met de bepalingen van dit Verdrag, kan hij, ongeacht de rechtsmiddelen waarin de nationale wetgeving van die staten voorziet, zijn geval voorleggen aan de bevoegde autoriteit van de verdragsluitende staat waarvan hij inwoner is, of, indien zijn geval valt onder artikel 24, eerste lid, aan die van de verdragsluitende staat waarvan hij onderdaan is. Het geval moet worden voorgelegd binnen drie jaar nadat de maatregel die leidt tot een belastingheffing die niet in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag, voor het eerst te zijner kennis is gebracht.
De bevoegde autoriteit tracht, indien het bezwaar haar gegrond voorkomt en indien zij niet zelf in staat is tot een bevredigende oplossing te komen, het geval in onderling overleg met de bevoegde autoriteit van de andere verdragsluitende staat op te lossen teneinde belastingheffing die niet in overeenstemming is met het Verdrag, te vermijden. De bereikte overeenstemming wordt ten uitvoer gelegd niettegenstaande de eventuele verjaringstermijnen in de nationale wetgeving van de verdragsluitende staten.
De bevoegde autoriteiten van de verdragsluitende staten trachten moeilijkheden of twijfelpunten die mochten rijzen met betrekking tot de uitlegging of de toepassing van het Verdrag in onderling overleg op te lossen. Zij kunnen ook met elkaar overleg plegen teneinde dubbele belasting te voorkomen in gevallen die niet in het Verdrag zijn geregeld.
De bevoegde autoriteiten van de verdragsluitende staten kunnen zich rechtstreeks met elkaar in verbinding stellen teneinde een overeenstemming als bedoeld in de voorgaande leden te bereiken.
Indien
een persoon uit hoofde van het eerste lid een geval heeft voorgelegd aan de bevoegde autoriteit van een verdragsluitende staat omdat de maatregelen van een of van beide verdragsluitende staten ertoe hebben geleid dat de belastingheffing voor die persoon niet in overeenstemming is met de bepalingen van dit Verdrag, en
de bevoegde autoriteiten er niet in slagen om binnen twee jaar nadat het geval is voorgelegd aan de bevoegde autoriteit van de andere verdragsluitende staat, overeenstemming te bereiken om het geval op te lossen overeenkomstig het tweede lid, worden onopgeloste kwesties die voortvloeien uit het geval op verzoek van de persoon voorgelegd voor arbitrage. De arbitrale uitspraak is bindend voor beide verdragsluitende staten en wordt ten uitvoer gelegd ongeacht eventuele termijnen in de nationale wetgeving van deze staten, tenzij de rechtstreeks betrokken persoon de wederzijdse overeenstemming voor de tenuitvoerlegging van de arbitrale uitspraak niet aanvaardt. De verdragsluitende staten regelen in onderling overleg de wijze van toepassing van dit lid.