ECLI:NL:RBAMS:2017:9516

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 17/2066

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2017 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. S.M. Stavenuiter),

de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder

(gemachtigde: mr. D. Fiktorie-Smits).

Procesverloop

Met het besluit van 22 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.

Met het besluit van 20 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal stukken alsnog openbaar gemaakt.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft de stukken waarvan openbaarmaking (deels) is geweigerd overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en tevens een verweerschrift ingediend. Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Verweerder heeft in het kader van de besluitvorming derde belanghebbenden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven en deze zienswijzen in de belangenafweging meegenomen. Verweerder heeft deze stukken overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van de Awb. Eiser heeft de rechtbank voor deze stukken geen toestemming gegeven om kennis te nemen. De rechtbank heeft deze stukken daarom niet betrokken bij de beoordeling van het beroep.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. E.M. van Mil. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst, om verweerder in de gelegenheid te stellen de gedeeltelijk openbaar gemaakte stukken, die met het primaire besluit en met de beslissing op bezwaar zijn verstrekt, opnieuw aan te leveren in één set, waarbij per passage is aangegeven welke weigeringsgrond is toegepast.

Verweerder heeft de stukken, zoals door de rechtbank is verzocht, overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van de Awb. Eiser heeft daarop gereageerd en de rechtbank toestemming gegeven om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Vervolgens is het onderzoek, met toestemming van partijen, zonder nadere zitting gesloten. Partijen hebben ook aangegeven dat zij er geen bezwaar tegen hebben dat mr. T.L. Fernig-Rocour de behandeling van de zaak heeft overgenomen van mr. M. de Rooij.

Overwegingen

Feiten

1.1.

Eiser heeft een Wob-verzoek ingediend om openbaarmaking van alle relevante documenten die bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ( [naam] ) aanwezig zijn over het uitwerken van een oplossing, waarbij het [naam] , mede door [naam] , in staat wordt gesteld het pand aan de [adres] ( [naam] ) aan te kopen. Daaronder zijn volgens eiser in ieder geval begrepen in- en uitgaande correspondentie inzake [naam] tussen [naam] enerzijds en de [naam] en/of [naam] en/of [naam] en/of [naam] en/of het [naam] anderzijds en notulen van ter zake gevoerde overleggen.

1.2.

Met het primaire besluit heeft verweerder het Wob-verzoek gedeeltelijk toegewezen en de informatie waarom eiser heeft verzocht deels openbaar gemaakt.

2. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt.

3. Eiser stelt in beroep gemotiveerd dat het bestreden besluit in strijd is met de Wob, het motiverings- en het zorgvuldigheidsbeginsel.
Geen inzicht in de reden van weigering

4.1.

Eiser voert aan dat verweerder heeft nagelaten bij het bestreden besluit een inventarislijst te voegen, waardoor het niet duidelijk is welke documenten naar aanleiding van het bestreden besluit (aanvullend) openbaar zijn gemaakt. Daarnaast heeft verweerder informatie niet of gedeeltelijk openbaar gemaakt, zonder te specificeren welke weigeringsgrond op welke passage van toepassing is.

4.2.

Volgens vaste rechtspraak^[1]van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan, hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten, daarvan worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Als meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen, als voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan.

4.3.

De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit in een groot aantal documenten volledige alinea’s, paragrafen of zelfs pagina’s heeft weggelakt zonder daarbij te specificeren welke weigeringsgrond op (ten minste) welke alinea van toepassing is, terwijl verweerder wel heeft aangegeven dat op delen van de teksten soms drie of vier weigeringsgronden van toepassing zijn. Het is dus niet zonder meer duidelijk op grond van welke uitzonderingsgrond geweigerd is een bepaalde passage of zinsnede openbaar te maken. Dat maakt het voor de rechtbank onmogelijk om precies na te gaan of de openbaarmaking van onderdelen terecht is geweigerd en of de belangenafweging in het nadeel van eiser heeft kunnen uitvallen. De rechtbank zal om deze reden het beroep gegrond verklaren.

4.4.

Verweerder heeft na de zitting, op verzoek van de rechtbank, de niet of gedeeltelijk openbaar gemaakte stukken met de brief van 30 augustus 2017 opnieuw verstrekt en daarbij per passage aangegeven welke weigeringsgrond is toegepast. Verweerder heeft daarbij echter meer geopenbaard dan met het bestreden besluit. Document 11 bijvoorbeeld bevatte alleen gelakte passages, maar in dat document zijn nu datum, tijd en onderwerp van de e-mails te zien en de organisaties waar verzender en ontvanger bij werken. In de documenten 12 en 31 is de naam van een wethouder niet langer weggelakt. Ook is in de documenten 22 en 31 minder weggelakt. Ten slotte zijn bepaalde weigeringsgronden die in de na het bestreden besluit opgemaakte inventarislijst staan, niet aangegeven in de respectievelijke documenten. Kennelijk werpt verweerder die weigeringsgronden niet langer tegen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de documenten 2 , 3 , 8 , 26 (weigeringsgrond artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob). Ook om die reden is het beroep gegrond.

5. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal onderzoeken of de (overige) rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g (onevenredige bevoordeling of benadeling)

6.1.

Eiser voert aan dat verweerder bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet heeft gemotiveerd welk belang, om welke reden dient te prevaleren boven het publieke belang van openbaarmaking.

6.2.

Verweerder heeft openbaarmaking van de bijlage bij document 94 geheel geweigerd met toepassing van dit artikel. Dit stuk betreft een geanonimiseerd rapport van een door het [naam] ( [naam] ) uitgevoerde taxatie. Bij de weigering van openbaarmaking met toepassing van dit artikel moet een belangenafweging worden gemaakt. Zonder nadere toelichting ziet de rechtbank niet welke onderneming op welke wijze benadeeld zou worden en waarom dat belang opweegt tegen het belang van openbaarheid.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c (bedrijfs- en fabricagegegevens)

7.1.

Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte gegevens over de financiële bedrijfsvoering als bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob heeft aangemerkt.

7.2.

Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling^[2]moet artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, als en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. Deze weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moet worden gemaakt.^[3]

7.3.

De rechtbank heeft bij wijze van steekproef de helft van de stukken beoordeeld waarin verweerder heeft geweigerd passages openbaar te maken met toepassing van dit artikel. Het betreft passages over het onderhandelingsproces om te komen tot een koopovereenkomst van [naam] aan het [naam] en/of [naam] , met steeds terugkerende elementen over het aankoopbedrag, leenfaciliteiten, risico’s en solvabiliteit. De rechtbank is van oordeel dat deze gegevens concurrentiegevoelig en voldoende actueel zijn en vertrouwelijk aan [naam] zijn overhandigd. Onder deze omstandigheden mocht verweerder weigeren deze passages openbaar te maken.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e (persoonlijke levenssfeer)

8.1.

Eiser voert aan dat verweerder bij het toepassen van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten onrechte slechts een algemene belangenafweging heeft gemaakt.

8.2.

Verweerder heeft de namen van burgers en bij het onderhandelingstraject betrokken ambtenaren in de e-mails en andere stukken niet openbaar gemaakt. De rechtbank overweegt als volgt. Namen zijn persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer van burgers weegt in alle gevallen op tegen het belang van openbaarmaking. Waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren, kan het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer slechts in beperkte mate aan openbaarmaking in de weg staan. De namen van de betrokken ambtenaren zijn niet uit hoofde van hun functie openbaar en de stukken betreffen een intern gericht proces. Onder deze omstandigheden heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer prevaleert boven het belang van openbaarmaking.
Artikel 11 (persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad)

9.1.

Eiser acht het ondenkbaar dat van de verschillende interne mailwisselingen, interne memo’s en nota’s die in het geheel niet zijn geopenbaard, alles moet worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Verweerder heeft ten onrechte deze documenten geheel geweigerd te openbaren, aldus eiser.

9.2.

De rechtbank stelt vast dat een groot deel van de niet geopenbaarde documenten ziet op overleg binnen het ministerie met het oogmerk het onderhandelingstraject intern voor te bereiden en te begeleiden. Daarnaast zijn er concepten van stukken. Deze documenten heeft verweerder terecht niet openbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De documenten 61 en 19 betreffen een advies van het [naam] . Dit is weliswaar een externe partij, maar ook deze documenten kunnen als stukken voor intern beraad worden aangemerkt. Uit de tekst blijkt namelijk dat het oogmerk van deze documenten was om de verantwoordelijke ambtenaren binnen het ministerie van [naam] te infomeren over de aanvraag voor schatkistbankieren. Hetzelfde geldt voor de e-mailwisseling met [naam] in document 40 . De e-mailwisselingen tussen het ministerie van [naam] en het ministerie van Financiën in de documenten 57 , 50 en 13 merkt de rechtbank ook aan als stukken voor intern beraad. Voor al de genoemde stukken voor intern beraad geldt dat ze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover de inhoud van de weggelakte informatie geen persoonlijke beleidsopvattingen betreft is deze inhoud zodanig verweven met dergelijke opvattingen dat niet tot openbaarmaking kan worden overgegaan.

9.3.

De documenten 47 (pagina 3 ), 30 (e-mails op pagina 3 en 2 en pagina 1 onderaan) en 11 (bovenste en onderste e-mail) betreffen e-mailwisselingen tussen [naam] en de aanvrager [naam] , waarin meer gegevens over de aanvraag gevraagd en verstrekt worden. De aanvrager behoort niet tot de kring van de overheid. De rechtbank is van oordeel dat een nadere onderbouwing van een aanvraag niet kan worden beschouwd als een stuk voor intern beraad. Zij vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006.^[4]Verweerder heeft deze documenten niet kunnen weigeren met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob.

9.4.

Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser betoogd dat verweerder ten onrechte de datum op de geheel niet openbaar gemaakte documenten niet openbaar heeft gemaakt. De rechtbank ziet hierin echter geen informatieve waarde.

9.5.

De rechtbank merkt ten slotte op dat uit de opmerkingen in de kantlijn van de weggelakte passages blijkt dat openbaarmaking van de documenten 86 en 5 , anders dan vermeld op de inventarislijst, niet gedeeltelijk zijn geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Volledigheid van de verstrekte stukken

10.

10.1.

De gemachtigde van eiser heeft op de zitting betoogd dat er meer stukken bij [naam] moeten liggen over de lening, die afkomstig zijn van de minister van Financiën.

10.2.

Verweerder heeft op de zitting verklaard dat alle stukken die onder [naam] berusten zijn verstrekt. De rechtbank gaat in zo’n geval uit van de volledigheid van de door verweerder overgelegde stukken, zo lang het tegendeel niet aannemelijker is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser dit noch op de zitting noch in de schriftelijke stukken aannemelijk gemaakt. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser verklaard dat eiser ook een verzoek op grond van de Wob heeft ingediend bij de minister van Financiën. Verweerder heeft het verzoek van eiser daarom niet door hoeven sturen naar de minister van Financiën
Belang van eiser

11. Artikel 11, eerste lid, van de Wob is een absolute weigeringsgrond. Dat wil zeggen dat als de voorwaarden van dit artikellid zijn vervuld, er geen verdere belangenafweging wordt gemaakt, maar de desbetreffende informatie wordt geweigerd. Niet gesteld of gebleken is dat verweerder niet in redelijkheid geen toepassing aan het tweede lid van dit artikel heeft hoeven geven. Ook artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob is zo’n absolute weigeringsgrond. Over de toegepaste weigeringsgronden die wel een inherente belangenafweging kennen; artikel 10, tweede lid, onder e en onder g, van de Wob, volgt de rechtbank het standpunt van verweerder dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Verweerder hoefde daarom bij de belangenafweging geen rekening te houden met het gestelde specifieke belang van eiser.
Conclusie

12.1.

Het besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit kunnen niet in stand blijven.

12.2.

Zoals blijkt uit de overwegingen 6.2 en 9.3 is sprake van motiveringsgebreken. Verweerder heeft niet zonder nadere motivering document 94 mogen weigeren met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Verweerder heeft de e‑mailwisselingen tussen [naam] en de aanvrager [naam] in de documenten 47 (pagina 3 ), 30 (e-mails op pagina 3 en 2 en pagina 1 onderaan) en 11 (bovenste en onderste e-mail) niet kunnen weigeren met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob.

12.3.

De rechtbank draagt verweerder daarom op binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

12.4.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, rechter, in aanwezigheid van

mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2017.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.